ECLI:CZ:NSS:2022:10.AO.1.2022:43
sp. zn. 10 Ao 1/2022 - 43
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce
Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci navrhovatele: J. M., zast. advokátem
JUDr. Josefem Sedláčkem, Starobranská 4, Šumperk, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví,
Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne
26. 1. 2022, čj. MZDR 2901/2022-1/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se od m ít á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Ustanovenému zástupci JUDr. Josefu Sedláčkovi, advokátovi, se ne př i z ná v á
odměna za zastupování navrhovatele v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a obsah podání účastníků řízení
[1] Odpůrce postupem podle §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, a podle §2 odst. 2
písm. h) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), nařídil k ochraně
obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění covid-19 mimořádné opatření
ze dne 26. 1. 2022, čj. 2901/2022-1/MIN/KAN, kterým zakázal s účinností od 27. 1. 2022
do 13. 2. 2022 návštěvy ve vazebních věznicích, věznicích, ústavech pro výkon zabezpečovací
detence a zařízeních pro zajištění cizinců.
[2] Navrhovatel se návrhem, který byl NSS doručen dne 4. 2. 2022 domáhal zrušení
mimořádného opatření odpůrce ze dne 26. 1. 2022. Namítl, že zákaz stanovený mimořádným
opatřením jej omezuje nad nutnou mez. Zákaz je paušalizovaný a nezohledňuje faktický stav
mnohých odsouzených, kteří jsou buď očkováni proti nemoci covid-19, nebo nemoc prodělali.
Obdobné je to také u rodinných příslušníků vězňů. Návštěvy ve věznicích jsou přitom bezpečné,
pokud je prokázána bezinfekčnost nebo je předložen negativní test. Zákaz návštěv ve věznicích
navrhovateli způsobuje psychické potíže a zasahuje do jeho práva na soukromý a rodinný život.
Navrhovatel dovozuje svou legitimaci k podání návrhu na základě toho, že k návštěvě je třeba,
aby o ni nejdříve požádal. Uvedl rovněž, že se mu nepodařilo dohledat, že by mimořádné
opatření bylo vydáno po předchozím souhlasu vlády.
[3] Odpůrce uvedl, že při vydání mimořádného opatření nepostupoval svévolně. Byl veden
zájmem na ochraně veřejného zdraví. K tomu odpůrce citoval pasáže z odůvodnění napadeného
mimořádného opatření. Návrh považuje za nedůvodný.
[4] V replice navrhovatel konstatoval, že vyjádření odpůrce není nijak odůvodněno. Pouze
odkazuje na odůvodnění mimořádného opatření. Dodal, že v rozhodném období byli vězni
průběžně testováni. Vězni, jejich rodinní příslušníci a zaměstnanci jsou většinou očkováni,
a proto mimořádné opatření postrádá logiku.
II. Posouzení návrhu
[5] NSS se nejprve zabýval otázkou aktivní procesní legitimace navrhovatele k podání
návrhu. Tuto podmínku musí soud zkoumat z úřední povinnosti.
[6] Obdobnou věcí shodného navrhovatele se NSS zabýval ve věci sp. zn. 4 Ao 8/2021
(konkrétně se jednalo o omezení návštěv ve věznicích). Rozhodnutím čtvrtého senátu
ze dne 25. 2. 2022 se nyní desátý senát inspiroval a jeho závěry v podstatě přebírá, neboť jsou
použitelné i na nyní projednávanou věc.
[7] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho
částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy,
vydaným správním orgánem, zkrácen.
[8] K existenci aktivní procesní legitimace je třeba, aby navrhovatel tvrdil, že mu náleží určitá
subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Tedy je možné, že opatřením
obecné povahy bude zasaženo do jeho práv (usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009,
čj. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34; ve vztahu k mimořádným opatřením
odpůrce například rozsudek ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 34). Zda je takové
dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze, předmětu, obsahu a způsobu
regulace konkrétního napadeného opatření obecné povahy (usnesení rozšířeného senátu
čj. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 34).
[9] Současně je nutné, aby napadené opatření obecné povahy mělo přímý
a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele. Soudy ve správním soudnictví jsou totiž
povolány pouze k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob
(§2 s. ř. s.). Přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští. Proto nestačí, tvrdí-li navrhovatel, že je
opatření obecné povahy nezákonné, aniž současně tvrdí, že se tato nezákonnost přímo dotýká
jeho subjektivních práv (usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009 - 120, body 31, 36 a 41).
Ve vztahu k mimořádným opatřením nařízeným podle pandemického zákona to znamená,
že například nelze umožnit napadnout omezení poskytování určité služby každému
potenciálnímu zákazníkovi (odběrateli) této služby (jakékoliv, kdekoliv a kdykoliv). Mezi regulací
činnosti podnikatele a právy jeho zákazníků totiž neexistuje přímý a nezprostředkovaný vztah
bez přistoupení dalších okolností (rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021 - 44, body
20 a 21). NSS shledal také např. nedostatek aktivní procesní legitimace provozovatelky herny
a kasina ve vztahu k ustanovení tehdy platného mimořádného opatření, které zakazovalo vstup
do těchto zařízení zákazníkovi, jenž nesplňoval stanovené předpoklady, které spočívaly
v očkování proti onemocnění covid-19, jeho prodělání v určité době nebo absolvování testu
na přítomnost viru SARS CoV-2 s negativním výsledkem za současného nevykazování klinických
příznaků nemoci. Provozovatelce totiž touto částí opatření obecné povahy nebyla uložena žádná
povinnost, a to ani kontrolovat splnění předpokladů pro vstup do heren a kasin či přítomnosti
zákazníka v jejich prostorách zabránit. Zákazník byl sice omezen v přístupu k uvedeným službám,
provozovatelka za něj však nemohla dosáhnout vyslovení nezákonnosti daného omezení, neboť
mezi regulací činnosti zákazníka a právy provozovatelky bez přistoupení dalších okolností
neexistoval přímý a nezprostředkovaný vztah. Provozovatelce totiž nebyla uložena žádná
povinnost, kterou by mohla porušit, a proto ani nemohla být v tomto ohledu postižena (rozsudek
NSS ze dne 15. 10. 2021, čj. 9 Ao 17/2021 - 45, body 12 až 17).
[10] NSS si je samozřejmě vědom rozdílu mezi vstupem zákazníků do provozoven
stravovacích služeb, hudebních, tanečních, herních a podobných společenských klubů a diskoték,
heren a kasin, a návštěvami odsouzených ve věznicích, jež byly zakázány napadeným opatřením
obecné povahy. Nicméně ani v nyní projednávané věci se napadené opatření obecné povahy
nedotýkalo práv navrhovatele, neboť mu neukládalo žádné povinnosti. Zákaz návštěv ve věznici
tedy neměl přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele potřebný pro jeho aktivní
procesní legitimaci v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.
[11] Na tomto závěru nemůže nic změnit ani poukaz navrhovatele na skutečnost, že návštěvy
ve věznicích jsou iniciovány na základě žádosti odsouzeného a že zákaz stanovený napadeným
mimořádným opatřením mohl odradit zejména nejbližší příbuzné od jejich vykonání,
které představuje naplnění ústavního práva vězňů na ochranu soukromého a rodinného života.
Jak již totiž bylo zmíněno, zákaz návštěv ve věznicích se podle napadeného mimořádného
opatření netýkaly odsouzených, ale výhradně jejich potencionálních návštěvníků, kteří jediní byli
legitimováni k podání návrhu na jeho zrušení. Ve vztahu k právům navrhovatele se tak jednalo
jen o vztah nepřímý a zprostředkovaný, který v této věci nemohl založit jeho aktivní procesní
legitimaci. Navíc navrhovatel v průběhu soudního řízení ani netvrdil a neprokázal,
že by v důsledku mimořádného opatření mohla být zmařena či ohrožena konkrétní návštěva jeho
blízkých ve věznici, ve které vykonával trest odnětí svobody. Navrhovatel pouze v hypotetické
a obecné rovině zmínil, že by taková situace mohla nastat, aniž v tomto směru uvedl jedinou
konkrétní skutečnost.
III. Závěr a náklady řízení
[12] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl NSS k závěru o nedostatku
aktivní procesní legitimace navrhovatele, a proto jeho návrh podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
odmítl jako podaný osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Za této situace se nemohl k námitkám
stěžovatele zabývat otázkami zákonnosti mimořádného opatření ani otázkou udělení předchozího
souhlasu vlády ČR s jeho vydáním.
[13] Výrok o nákladech řízení se opírá o §60 odst. 3 větu první s. ř. s., podle kterého nemá
žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
[14] Usnesením NSS ze dne 3. 3. 2022 byl navrhovateli ustanoven zástupce advokát
JUDr. Josef Sedláček, jehož odměnu a hotové výdaje za zastupování navrhovatele platí stát
(§35 odst. 10 s. ř. s). Zástupce neučinil v řízení žádný úkon, a proto mu NSS odměnu
za zastupování nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. dubna 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu