ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.287.2020:28
sp. zn. 10 As 287/2020 - 28
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: Bc. I. K., zastoupené
advokátem Mgr. Pavlem Černohousem, Lublaňská 398/18, Praha 2, proti žalovanému:
Magistrát hlavního města Prahy, Mariánské náměstí 2, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 18. 6. 2019, čj. MHMP 946545/2019, sp. zn. S-MHMP 2029784/2018/STR, v řízení
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 8. 2020,
čj. 14 A 136/2019-38,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 8. 2020, čj. 14 A 136/2019-38,
se r uší .
II. Rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 18. 6. 2019, čj. MHMP
946545/2019, sp. zn. S-MHMP 2029784/2018/STR, se r uší a věc se v rací
žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení o žalobě a o kasační
stížnosti ve výši 20 342 Kč do rukou jejího zástupce Mgr. Pavla Černohouse, advokáta,
ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
[1] V této věci jde o otázku, nakolik je dotčený orgán vystupující v územním řízení vázán
svým dřívějším závazným stanoviskem vydaným pro potřeby územního plánu.
I. Vymezení věci
[2] Žalobkyně (stěžovatelka) požádala v říjnu 2018 o změnu využití území na pozemku
v katastrálním území Modřany. Konkrétně šlo o změnu druhu pozemku z lesního pozemku
na trvalý travní porost.
[3] Úřad městské části Praha 12, odbor výstavby, však stěžovatelčině žádosti nevyhověl,
neboť její záměr nebyl v souladu se závaznými stanovisky dotčeného orgánu (odboru ochrany
prostředí Magistrátu hlavního města Prahy). Podle něj pozemek chrání přilehlý les, a ačkoliv jde
o takzvané bezlesí, tvoří s lesem funkčně propojený celek. Současně se změnou druhu pozemku
by se pak změnila i jeho ochrana, což by mohlo vést k ohrožení lesa. Stěžovatelka
se proti rozhodnutí úřadu odvolala. Magistrát však odvolání zamítl – možné ohrožení lesa totiž
potvrdila i revizní závazná stanoviska (Ministerstva životního prostředí a Ministerstva
zemědělství).
[4] Stěžovatelka neuspěla se svými námitkami ani u Městského soudu v Praze, který
se ztotožnil se závěrem správních orgánů a žalobu zamítl. Podle městského soudu byla napadená
rozhodnutí i závazná stanoviska řádně odůvodněná, a tedy přezkoumatelná. Dotčené orgány
navíc nebyly při vydání (nesouhlasných) závazných stanovisek vázány dřívějším (souhlasným)
závazným stanoviskem vydaným při přípravě územního plánu (podle něj spadá stěžovatelčin
pozemek do ploch luk a pastvin). Šlo totiž o dvě odlišná řízení: při územním plánování se stanovila
obecná koncepce územního uspořádání, ale v územním řízení se posuzoval stěžovatelčin
konkrétní záměr. Stanoviska se proto mohla lišit. Navíc při územním plánování pracuje správní
orgán s jiným vymezením a pojmenováním ploch než v územním řízení o změně využití území.
Závazné stanovisko vydané při územním plánování proto nelze v této věci použít.
II. Kasační řízení
[5] Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost. Nesouhlasí s tím,
že by závazná stanoviska byla vydána v různých věcech a že se neuplatní princip kontinuity
stanovisek. Řízení na sebe navazují, a tak musí být zajištěna i návaznost stanovisek. Označuje-li
proto územní plán pozemek jako louky a pastviny, musí být přípustná změna využití pozemku
na louku či pastvinu. Tomu odpovídá změna druhu pozemku na trvalý travní porost. Rozdíl
ve vymezení a pojmenování ploch je jen formální. Krom toho dotčené orgány ani blíže
nezdůvodnily, zda bylo rozdílné vymezení a pojmenování významné – s tím přichází až městský
soud. Stěžovatelka proto trvá na tom, že stanoviska byla vydána ve stejné věci. Dotčené orgány
porušily princip kontinuity stanovisek, neboť vydaly nesouhlasná závazná stanoviska. Ta jsou
proto nepřezkoumatelná. Protože z nich ale magistrát vycházel, trpí také jeho rozhodnutí vadou
nepřezkoumatelnosti. Městský soud pochybil, protože rozhodnutí magistrátu nezrušil.
[6] Magistrát souhlasí se závěry městského soudu. Dotčené orgány nebyly vázány
předchozím závazným stanoviskem z jiného řízení. Navíc bezlesí na stěžovatelčině pozemku
přechází ve vzrostlý les v přírodním parku Modřanská rokle – Cholupice. Tvoří s lesem jednolitý
celek, který by mohl být stěžovatelčiným záměrem narušen.
III. Právní hodnocení
[7] Kasační stížnost je důvodná.
[8] Dotčený orgán je vázán svým předchozím závazným stanoviskem. Navazující závazná
stanoviska mohou dotčené orgány v téže věci uplatňovat jen na základě nově zjištěných
a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily
podmínky, za nichž bylo původní stanovisko vydáno, nebo skutečností vyplývajících z větší
podrobnosti pořízené územně plánovací dokumentace nebo podkladů pro rozhodnutí, jinak
se k nim nepřihlíží [§4 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon)].
[9] Stěžovatelka napadá rozhodnutí magistrátu výlučně kvůli závěrům nesouhlasných
závazných stanovisek. Soud proto připomíná, že závazné stanovisko nelze napadnout
samostatně, neboť se jedná jen o podklad rozhodnutí správních orgánů; jeho obsah lze soudně
přezkoumat až spolu s konečným rozhodnutím (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011,
čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Případná nepřezkoumatelnost závazného
stanoviska proto způsobuje nepřezkoumatelnost rozhodnutí, jemuž slouží jako podklad.
[10] Soud přisvědčil stěžovatelčině námitce, podle které je správní rozhodnutí stiženo vadou,
neboť magistrát vycházel z nesprávných (nedostatečně zdůvodněných) závazných stanovisek.
Dotčené orgány se v nich totiž řádně nevyjádřily k dřívějším závazným stanoviskům, ve kterých
proti lukám a pastvinám na stěžovatelčině pozemku nic nenamítaly. Soud současně zdůrazňuje,
že se zatím nemůže vyjádřit k tomu, zda stěžovatelka měla se svou žádostí uspět, protože
argumenty, z nichž správní orgány vycházejí, nejsou jasné a úplné.
[11] NSS už opakovaně vyslovil, že souhlas s určitým záměrem, který dotčené orgány udělily
při územním plánování, nelze pominout ani v pozdějším územním řízení. Kontinuita závazných
stanovisek znamená, že dotčené orgány jsou vázány svým stanoviskem vydaným v předchozích
etapách a měnit jej mohou zpravidla jen při změně poměrů na posuzovaném území.
Podle judikatury lze za změnu poměrů považovat jen objektivní skutečnost; bez ní správní orgán
nemůže své stanovisko zpřísnit jen proto, že později změnil názor. Pokud se ovšem složky
životního prostředí promění, lze vydat taková navazující závazná stanoviska, jejichž závěr se liší
od stanoviska původního (rozsudky ze dne 24. 10. 2013, čj. 2 As 40/2013-32; ze dne 27. 1. 2021,
čj. 7 As 222/2019-45, body 30–32; ze dne 29. 6. 2022, čj. 7 As 75/2022-52, bod 20).
[12] Nelze proto souhlasit s tvrzením městského soudu (v bodě 33 jeho rozsudku), že dotčené
orgány, které se vyjadřují v územním řízení, nejsou vázány dřívějším závazným stanoviskem,
vydaným pro potřeby územního plánu. Pokud už ve fázi územního plánování byl zřejmý záměr
využít území určitým způsobem, nemohou dotčené orgány v územním řízení tvrdit – jestliže
záměr zůstává v hlavních rysech stejný –, že teprve nyní jej mohou posoudit ve větší podrobnosti.
Takovou změnu postoje zapovídá právě citovaná judikatura.
[13] Je pravda, že stěžovatelčina situace se od dříve posuzovaných případů liší ve skutkových
okolnostech.
[14] Ve všech třech citovaných věcech souhlasily dotčené orgány při přípravě územního plánu
s tím, že v určité lokalitě bude stát průmyslový areál či pískovna nebo že tam bude plocha
pro bydlení. V územním řízení ale svůj souhlas stáhly a nově chtěly zabránit tomu, aby byly
pozemky v lokalitě vyňaty ze zemědělského půdního fondu. To podle NSS porušuje kontinuitu
závazných stanovisek podle §4 odst. 4 stavebního zákona i obecnější zásadu legitimního
očekávání.
[15] V nynější věci ze spisu neplyne nic o tom, že by se při projednávání územního plánu
(či jeho změny) počítalo s nějakým konkrétním záměrem na stěžovatelčině pozemku. Stěžovatelka
v bodě 7 svého odvolání uvádí, že „orgán státní správy lesů se již jednou kladně vyjádřil k možné změně
pozemku z lesa – fakticky bezlesí – na louku, pastvinu, a to při pořizování územního plánu“. Nijak blíže to
nerozvádí ani nedokládá, jde však o argumentaci, se kterou se musí magistrát a nadřízené dotčené
orgány vypořádat tak, aby jejich postoj byl srozumitelný a přesvědčivý jak pro stěžovatelku,
tak pro soud. To se v tomto případě nepodařilo.
[16] Rozhodnutí o odvolání má dvacet (!) stran, přitom je nepřehledné a vyhýbavé.
Nepřehlednost nejde ani tak na vrub nadřízeným dotčeným orgánům jako magistrátu, který
se rozhodl na jednotlivé stěžovatelčiny argumenty reagovat tak, že k nim opakovaně přiřazoval
stejné pasáže z revizních závazných stanovisek nadřízených dotčených orgánů. Ovšem
ani magistrát nemohl dost dobře poskytnout stěžovatelce nevyhýbavou odpověď, pokud
mu pro ni dotčená ministerstva nedala dostatečné argumenty. Obě ministerstva se omezila
na více či méně přímočaré sdělení, podle nějž mají dotčené správní orgány v územním řízení
v podstatě volnost v tom, jak posoudí charakter pozemku či intenzitu hrozícího zásahu
do přírody. Neváže je při tom podle jejich přesvědčení ani hotový územní plán, ani postoj
k osudu určité plochy, který daly dotčené orgány najevo při projednávání územního plánu.
[17] Takový názor není v obecné rovině správný (viz bod [11] výše). Především zde
ale ministerstva (a magistrát) obhajují určitý výsledek, ačkoli si ještě neujasnila vstupní údaje.
Podobně se od podstaty problému odchýlil i městský soud: paušálně totiž popřel dopad §4
odst. 4 stavebního zákona poukazem na to, že při přípravě územního plánu se hodnotí celková
koncepce území, kdežto v územním řízení už konkrétní záměr. NSS ale neví (a ani městský soud
to vědět nemohl), co se projednávalo během územního plánování, mezi jaké plochy byl
stěžovatelčin pozemek zařazen v předchozí územně plánovací dokumentaci a odkdy, proč
a za jakých okolností byl začleněn mezi louky a pastviny.
[18] Stěžovatelka to nevysvětluje (její povinností to není), vysvětlit by to však měly správní
orgány. Tyto okolnosti jsou totiž důležité pro odpověď na stěžovatelčiny odvolací, žalobní
a kasační námitky. A dát odpověď nelze bez posouzení, jaký je vztah mezi množinou
pozemků označovaných územním plánem jako louky a pastviny, do níž sporný pozemek nyní patří
– a množinou pozemků určených k plnění funkce lesa [§3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích (lesní
zákon)], kam stěžovatelčin pozemek coby lesní pozemek (takto evidovaný v katastru) rovněž spadá.
[19] Napadený rozsudek se podobné otázky dotkl ve svém bodě 35, který se věnuje rozdílům
mezi pojmenováním funkčních ploch podle územního plánu na straně jedné, a terminologií
katastrálního zákona na straně druhé. (Jak ale správně podotkla stěžovatelka, správní orgány
takové úvahy vůbec nevedly.) Stěžovatelka automaticky vychází z toho, že když je její pozemek
zařazen mezi louky a pastviny, nemělo by jít z povahy věci o pozemek určený k plnění funkce lesa
(či úžeji o pozemek lesní). Soudu ale takový závěr nepřipadá nijak samozřejmý. Mezi lesní
pozemky [§3 odst. 1 písm. a) lesního zákona] totiž patří nejen pozemky s lesními porosty (pozn. lesní
porosty jsou vedle luk a pastvin dalším z typů funkčních ploch podle Územního plánu hlavního
města Prahy), ale i plochy, na nichž byly lesní porosty odstraněny za účelem obnovy, lesní průseky a nezpevněné
lesní cesty, nejsou-li širší než 4 m, a pozemky, na nichž byly lesní porosty dočasně odstraněny na základě
rozhodnutí orgánu státní správy lesů. Z toho je zřejmé (a ukazuje na to i pojem bezlesí, jímž správní
orgány charakterizují stěžovatelčin pozemek), že lesním pozemkem může být i pozemek dlouhodobě
holý.
[20] Zvláštní je, že podobně automaticky jako stěžovatelka hledí na věc i obě ministerstva. Zdá
se, že i ona považují zařazení pozemku mezi louky a pastviny v územním plánu za okolnost, která
nasvědčuje „nelesnímu“ charakteru pozemku. Nijak totiž tento stěžovatelčin předpoklad
nevyvracejí; brání se až důsledkům, které by z toho mohly plynout, argumentem, který popírá
kontinuitu závazných stanovisek.
[21] Právě kvůli této vyhýbavé argumentaci jsou obě revizní závazná stanoviska,
a tím i rozhodnutí magistrátu, nepřezkoumatelná. Aby stěžovatelka pochopila, proč její žádosti
nelze vyhovět, a aby soudy mohly tuto otázku přezkoumat, musejí správní orgány jasně vysvětlit,
proč se během územního plánování nebránily tomu, aby byl stěžovatelčin pozemek zařazen
mezi louky a pastviny.
[22] Pokud je mylný stěžovatelčin předpoklad, že louky a pastviny by neměly (nemohou)
zahrnovat pozemky určené k plnění funkcí lesa, nechť správní orgány vysvětlí, proč je mylný.
Pokud naopak tento předpoklad platí, musejí správní orgány o to pečlivěji zdůvodnit, proč
nevyjádřily tento názor už pro potřeby územního plánu. Prosazovat jej až nyní v územním řízení
je totiž pro stěžovatelku překvapivé. Tvrzení, že teprve nyní se posuzuje konkrétní záměr,
pokládá soud za nepřesvědčivé. Taková argumentace by mohla obstát, pokud by třeba územní
plán neurčitě vymezil plochy pro výrobu, dotčené orgány s tím souhlasily a teprve v územním řízení
vyšlo najevo, že půjde o výrobu velmi intenzivní, s velkými dopravními nároky, s vysokými
hlukovými i pachovými emisemi apod. Stěžovatelka v této věci ale nechová žádný propracovaný
záměr, který by dříve nemohl být znám – jen chce na pozemku zařazeném mezi louky a pastviny
mít louku.
IV. Závěr a náklady řízení
[23] Protože městský soud věcně přezkoumal správní rozhodnutí, které trpí vadou
nepřezkoumatelnosti, zrušil NSS nejen napadený rozsudek, ale i rozhodnutí magistrátu. Magistrát
je v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným výše. Uloží tedy dotčeným orgánům,
aby ve svých závazných stanoviscích konkrétně reagovaly na otázky výše popsané (srov. rozsudek
městského soudu ze dne 4. 12. 2013, čj. 5 A 241/2011-69, č. 3018/2014 Sb. NSS, a jeho právní
větu II).
[24] Při zrušení nejen soudního, ale i správního rozhodnutí je NSS povinen rozhodnout
kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému
rozhodnutí městského soudu (§60 a §110 odst. 3 věta druhá s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě
a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a NSS rozhodne o jejich
náhradě jediným výrokem. Při rozhodování o náhradě nákladů řízení vychází soudní řád správní
z celkového úspěchu ve věci, který přísluší stěžovatelce.
[25] Stěžovatelka tak obdrží celkovou náhradu nákladů řízení ve výši 20 342 Kč tvořené
těmito částkami:
- soudními poplatky ve výši 8 000 Kč (3 000 Kč za žalobu, 5 000 Kč za kasační stížnost);
- odměnou advokátovi za zastupování v řízení o žalobě, tj. za dva úkony právní služby –
převzetí věci a žalobu. Odměna podle vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátního tarifu) činí
2 x 3 100 Kč [§7 bod 5, §9 odst. 4 písm. d) a §11 odst. 1 písm. a) a d) advokátního
tarifu]. Ke každému úkonu právní služby je třeba připočíst 300 Kč paušální náhrady
hotových výdajů podle §13 odst. 3 advokátního tarifu. To činí dohromady 6 800 Kč;
- odměnou advokátovi za zastupování v řízení o kasační stížnosti, tj. za jeden úkon právní
služby – kasační stížnost. Odměna činí 3 100 Kč. Náhrada hotových výdajů činí 300 Kč.
To činí dohromady 3 400 Kč;
- částkou DPH ve výši 21 % z vypočtené odměny a paušálních náhrad, kterou je advokát
coby plátce DPH povinen odvést; ta činí 2 142 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu