ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.319.2021:46
sp. zn. 10 As 319/2021 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Sylvy Šiškeové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci žalobců: a) G. K., b) Ing. V. V., oba
zastoupeni advokátkou JUDr. Lucií Horčičkovou, Jednořadá 1051/53, Praha 6,
proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, Mariánské náměstí 2/2, Praha 1,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 3. 2018, čj. MHMP 450380/2018, v řízení o kasační
stížnosti žalobců proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2021, čj.
11 A 112/2018-56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Úřad městské části Praha 10 (stavební úřad) zahájil se žalobci dne 6. 5. 2016 řízení
o odstranění stavby, která spočívala v zasklení dvou lodžií jednotky v bytovém domě rámovým
systémem. Žalobci požádali dne 31. 5. 2016 o dodatečné povolení stavby podle §129 odst. 3
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon; v tomto
rozsudku bude NSS vycházet ze znění účinného do 31. 12. 2017). Stavební úřad žádost zamítl.
Žalobci totiž neprokázali, že stavba byla architektonicky a urbanisticky začleněna do území,
a navíc nedoložili souhlas spoluvlastníků bytového domu se stavebním záměrem. Odvolání
proti rozhodnutí stavebního úřadu žalovaný zamítl.
[2] Městský soud v Praze označil požadavek správních orgánů na zachování jednotného
architektonického vzhledu budovy za legitimní. Dále upozornil, že na dodatečné povolení stavby
nejsou kladeny nižší požadavky než v případě (standardní) žádosti o vydání stavebního povolení.
Stavební úřad také nepochybil, pokud po žalobcích požadoval takový doklad o právu, který
je schopen prokázat oprávněnost realizovat stavební záměr v souladu s vůlí dotčených vlastníků
(spoluvlastníků). Listina, kterou předložili žalobci (souhlas s vydáním dodatečného stavebního
povolení) však není ani jednou z těchto variant. Soud proto žalobu zamítl.
II. Kasační stížnost žalobců a vyjádření žalovaného
[3] Žalobci (stěžovatelé) v kasační stížnosti vyslovili názor, že zákon nepožaduje pro rámové
zasklení lodžií stavební povolení. Praxe stavebních úřadů není jednotná, narušuje právní jistotu
účastníků a je v rozporu se zásadou legitimního očekávání i se zásadou rovnosti. Stěžovatelé mají
za to, že v jejich případě postačovalo zasklení lodžií pouze ohlásit. Správní orgány ani soud
se nezabývaly tím, zda zasklení lodžií vyžadovalo stavební povolení.
[4] Správní orgány podle stěžovatelů nesprávně užily správní uvážení při posuzování
architektonického a urbanistického začlenění stavby do území a řádně neposoudily skutkový stav.
Správní orgány ani městský soud se nezabývaly technickými a faktickými rozdíly mezi zasklením
rámovým a bezrámovým. Trvat na bezrámovém řešení bez ohledu na odůvodnění tohoto
postupu je nepřiměřené a přehnaně formalistické.
[5] Stěžovatelé k žádosti doložili souhlasná stanoviska vlastníků nadpolovičního počtu
jednotek, což odpovídá požadavkům §110 odst. 2 stavebního zákona. Domnívají se,
že se v jejich případě použije zákon č. 72/1994 Sb., o vlastnictví bytů, a nikoli nařízení vlády
č. 366/2013 Sb., o úpravě některých záležitostí souvisejících s bytovým spoluvlastnictvím. Tento
závěr dovozují z §3028 a §3063 občanského zákoníku i z prohlášení vlastníka. Lodžie je součástí
jednotky a pro její zasklení nebude potřeba většinového souhlasu vlastníků jednotek. Stěžovatelé
navíc obdrželi vyjádření předsedy výboru společenství vlastníků jednotek, podle něhož budou
lodžie celoplošně zaskleny v celém bytovém domě. Stěžovatelé tak budou muset nechat odstranit
své rámové zasklení lodžie a následně přispět na celoplošné zasklení lodžií všech jednotek.
[6] Stěžovatelé napadli též usnesení ze dne 2. 8. 2021, jímž je NSS vyzval k zaplacení
soudního poplatku za kasační stížnost ve výši 10 000 Kč, tedy 5 000 Kč za každého stěžovatele.
Stěžovatelé jsou manželé a jednotka spadá do jejich společného jmění. Jako nerozlučným
společníkům jim měl být vyměřen pouze jeden soudní poplatek ve výši 5 000 Kč.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že postup stavebních úřadů v jiných
případech nemá na posuzovanou věc vliv. Žalovaný nesouhlasí s námitkou, že se správní orgány
ani městský soud dostatečně nevypořádaly s otázkou architektonického a urbanistického
začlenění stavby do území. Rozhodnutí jsou dostatečně odůvodněna, stěžovatelé však neunesli
důkazní břemeno. Dále má žalovaný za to, že lodžie je součástí obvodového pláště bytového
domu, a tedy společnou částí domu [§5 odst. 1 písm. f) nařízení vlády č. 366/2013 Sb.].
Většinový souhlas vlastníků ostatních jednotek stěžovatelé nedoložili.
III. Posouzení věci
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] NSS se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu.
Shledal, že rozsudek netrpí vadami, které podle judikatury zakládají nepřezkoumatelnost. Městský
soud se vypořádal se všemi žalobními námitkami, jednotlivě je posoudil a v dostatečném rozsahu,
přehledně, logicky a srozumitelně své závěry zdůvodnil. Skutečnost, že stěžovatelé se závěry
městského soudu nesouhlasí, nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku
pro nepřezkoumatelnost (rozsudky NSS ze dne 12. 11. 2013, čj. 2 As 47/2013-30, či ze dne
29. 4. 2010, čj. 8 As 11/2010-163).
[10] Stěžovatelé tvrdí, že zasklení jejich lodžií není stavební úpravou ve smyslu §2 odst. 5
písm. c) stavebního zákona. Stěžovatelé ke kasační stížnosti přiložili dokument Prohlášení Prahy 12
ohledně podmínek nutných pro zasklení lodžie bez nutnosti podání žádosti o stavební povolení či bez nutnosti
jejího ohlášení stavebnímu úřadu, kterým poukazují na nejednotný postup stavebních úřadů. V žalobě
přitom tvrdili, že byli v dobré víře, že na úpravu lodžií nepotřebují stavební povolení. K této
velmi obecné žalobní námitce městský soud konstatoval, že v daném případě stavební zákon
vyžaduje stavební povolení podle §104 odst. 1 písm. k) ve spojení s §2 odst. 5 písm. c).
Stěžovatelé tuto žalobní námitku v kasační stížnosti rozhojnili poukazem na rozdílnou správní
praxi; tu však dokládají pouze prohlášením, které se týká jiné pražské městské části. Ze správního
spisu přitom vyplývá, že v bytovém domě stěžovatelů byla vydána stavební povolení i na zasklení
lodžií bezrámovým systémem. Kromě údajné jiné praxe přitom stěžovatelé ani neuvádějí, z čeho
plyne, že by mělo postačovat ohlášení. Podle §104 odst. 1 písm. k) stavebního zákona postačí
ohlášení záměru stavebnímu úřadu u staveb, kterými se nemění vzhled stavby. To však není
případ zasklení lodžií rámovým systémem [a contrario §104 odst. 1 písm. k) stavebního zákona,
podle kterého stavební úpravy pro změny v užívání části stavby, kterými se nezasahuje do nosných konstrukcí
stavby, nemění se její vzhled a nevyžadují posouzení vlivů na životní prostředí]. Lze uzavřít, že stavební
úprava lodžií v jednotce stěžovatelů spočívající v zasklení rámovým systémem vyžadovala
stavební povolení.
[11] Stěžovatelé dále vytýkají správním orgánům nesprávné užití správního uvážení ohledně
požadavku na architektonické a urbanistické začlenění do území. Městský soud vycházel
z ustálené judikatury NSS, podle níž správní soudy nemohou nahrazovat odborný názor
správního orgánu, jenž náleží do jeho diskreční pravomoci. Pouze posuzují, zda správní orgán
nepřekročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo je nezneužil (rozsudky NSS ze dne
18. 12. 2003, čj. 5 A 139/2002-46, nebo ze dne 5. 6. 2014, čj. 9 As 95/2012-131).
[12] Podle stavebního úřadu stěžovatelé neprokázali, že stavební úpravy zasahující
do obvodového pláště bytového domu nenarušují jednotu stavby jako celku (§23 odst. 4
vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území). Zasklení lodžií povolit
lze, ale obvodový plášť je společnou částí domu a je tak nutno dodržet jednotný charakter, který
působí celistvě, má architektonický záměr a vůči celé stavbě neobsahuje nahodilé prvky. Rámový
systém zasklení není prvek, který by výrazně měnil charakter stavby, ale svou konstrukcí se podílí
na vzhledu stavby a má vliv na jeho změnu. Uvedené platí bez ohledu na to, zda rámy jsou
či nejsou vidět ze všech míst, která si stavebník určí. Jde o prvek nepatřičný, ojedinělý
a nerespektující způsob zasklení, který má odlehčený a především jednotný charakter.
[13] Ze správního spisu plyne, že v bytovém domě stěžovatelů bylo od roku 2000 povoleno
zasklení lodžií pouze bezrámovým systémem, a to v šesti jednotkách. Jak uvedl městský soud
v bodě 41 rozsudku, souhlas udělený stěžovatelům byl s ohledem na jednotný přístup podmíněn
tím, že půjde o zasklení bezrámové. Na tuto podmínku stěžovatele upozornil i stavební úřad
v oznámení o zahájení řízení o odstranění stavby, ti ji však nezohlednili.
[14] Městský soud uvedl, že stěžovatelé v žalobě věcně nezpochybnili závěr správních orgánů,
podle něhož je z pohledu zachování architektonické hodnoty zásadní jednotný vzhled stavby,
v níž se nachází jejich jednotka. V bytovém domě již bylo provedeno zasklení několika lodžií
bezrámovým systémem. Požadavek na zachování jednotného vzhledu budovy je legitimní.
Správní orgány podrobně vysvětlily, že zasklení lodžií v bytovém domě je nutné provádět
jednotně a že rámový systém je ojedinělý a nepatřičný prvek, který narušuje jednotu stavby. NSS
považuje úvahy správních orgánů i městského soudu ohledně požadavku na architektonické
a urbanistické začlenění do území za dostatečně podrobné, logické a přesvědčivé. Neshledal tedy,
že by správní orgány překročily zákonem stanovené meze správního uvážení nebo je zneužily.
V takovém případě nebyl dán důvod, aby do správního uvážení zasahovaly soudy.
[15] Dále je třeba posoudit, zda stěžovatelé stavebnímu úřadu doložili souhlas spoluvlastníků
bytového domu se stavebním záměrem. Podle §110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona ve znění
účinném do 31. 12. 2017 měl stavebník povinnost připojit k žádosti o (dodatečné) povolení
stavby doklady prokazující jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření
anebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě, pokud nelze tato práva ověřit v katastru
nemovitostí dálkovým přístupem (doklad o právu).
[16] Stěžovatelé v kasační stížnosti namítali, že souhlasná vyjádření spoluvlastníků bytového
domu, která doložili, odpovídají požadavkům §110 odst. 2 stavebního zákona. Podle §1116
občanského zákoníku vzhledem k věci jako celku se spoluvlastníci považují za jedinou osobu a nakládají
s věcí jako jediná osoba. Podle §1117 občanského zákoníku každý spoluvlastník má právo k celé věci.
Toto právo je omezeno stejným právem každého dalšího spoluvlastníka. Pokud je tedy žadatel o stavební
povolení omezen vlastnickým právem ostatních spoluvlastníků (§1117 občanského zákoníku),
je povinen doložit též jejich souhlas.
[17] Pokud jde o posouzení, jaká právní úprava bytového spoluvlastnictví dopadá na případ
stěžovatelů, odkazuje NSS na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 12. 2015,
sp. zn. 26 Cdo 3862/2015, podle něhož „k právním poměrům týkajícím se věcných práv náleží také
spoluvlastnictví, včetně spoluvlastnictví bytového. Ve smyslu přechodného ustanovení §3028 odst. 2
[občanského zákoníku], se od nabytí účinnosti nové právní úpravy (tj. od 1. ledna 2014) posuzují podle této
úpravy zásadně i práva a povinnosti vlastníků jednotek vymezených podle zákona č. 72/1994 Sb., (…);
dosavadními právními předpisy se nadále řídí pouze vznik vlastnického práva k takovým jednotkám a odvozená
(sekundární) práva a povinnosti vzniklé přede dnem nabytí účinnosti občanského zákoníku“. Městský soud
tedy správně vycházel z toho, že se na případ stěžovatelů použije úprava občanského zákoníku
a nařízení vlády č. 366/2013 Sb. Rovněž správně upozornil, že v §110 stavebního zákona
ve znění rozhodném pro tuto věc nebylo výslovně uvedeno, že u žádosti týkající se jednotky
v bytovém spoluvlastnictví dokládá její vlastník souhlas společenství vlastníků jednotek
nebo souhlas správce, pokud společenství vlastníků nevzniklo. V případě bytového
spoluvlastnictví pak na takový souhlas dopadá speciální úprava v §1158 a násl. občanského
zákoníku, zejména ustanovení o správě společných částí (§1189 až §1190 téhož zákona).
[18] NSS konstatuje, že pokud není vlastnické právo žadatele o stavební povolení výlučné,
musí v řízení doložit takový doklad o právu, který je schopen prokázat oprávněnost provést
stavební záměr v souladu s vůlí dotčených spoluvlastníků. Stavebníkovi, který je spoluvlastníkem
pozemku či stavby, může jako doklad o právu postačit doklad o jeho spoluvlastnictví doplněný
souhlasem ostatních spoluvlastníků se záměrem. Tento souhlas nemusí mít jen formu smlouvy
se všemi spoluvlastníky bytového domu o právu provést stavbu. V tom se liší situace stavebníka,
jenž je spoluvlastníkem, od stavebníka, který nemá žádné vlastnické právo k pozemku
nebo stavbě a musel tak doložit právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření anebo
právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě (rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2020,
čj. 5 As 25/2019-29).
[19] Účelem předložení dokladu o právu je zajistit soulad mezi (veřejnoprávním) provedením
záměru a (soukromoprávním) výkonem vlastnického práva náležejícího stěžovatelům a ostatním
spoluvlastníkům společných částí bytového domu. Správní orgány posuzují soukromoprávní
rovinu vlastnických vztahů pouze do té míry, že ověří, zda byl doložen doklad o právu k žádosti
o (dodatečné) stavební povolení. Pokud tento doklad chybí, vyzvou žadatele k odstranění vad
žádosti (rozsudek NSS ze dne 12. 4. 2013, čj. 5 Ans 4/2012-20).
[20] NSS dále vyšel ze závěrů svého rozsudku ze dne 25. 8. 2020, čj. 2 As 426/2018-49.
Stavební úřad v tehdy posuzované věci dostál požadavkům stavebního zákona a judikatury,
neboť stěžovatelku v obecné rovině vyzval, aby doplnila žádost o souhlasy vlastníků bytových jednotek
dle stanov společenství vlastníků. Tím stěžovatelku pouze vyzval ke splnění zákonné podmínky
podle §110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Neurčil jí však formu souhlasu, způsob, jakým
má tento souhlas spoluvlastníků získat, ani počet potřebných hlasů. V citovaném rozsudku NSS
shledal jako správný postup správních orgánů, které po stěžovatelce požadovaly kvalifikovaný
souhlas členů společenství vlastníků jednotek podle jeho stanov. Takový postup jim podle NSS
ukládá zákon [§109 písm. b) a §110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona].
[21] Z toho plyne, že po stavebnících, kteří jsou spoluvlastníky bytového domu,
resp. spoluvlastníky společných částí bytového domu (mezi něž náleží i plášť domu), nelze a priori
požadovat souhlas ostatních spoluvlastníků udělený výhradně v konkrétní formě rozhodnutí
(usnesení) přijatého usnášeníschopným shromážděním vlastníků jednotek nebo skrze smlouvy
s jednotlivými vlastníky jednotek. Podoba souhlasu závisí na konkrétních okolnostech a musí
zohlednit i pravidla obsažená ve stanovách společenství vlastníků jednotek. V některých
případech tedy souhlas mohl být dostatečný i v podobě jednostranných prohlášení spoluvlastníků
bytového domu.
[22] NSS přisvědčil stěžovatelům do té míry, že forma některých doložených souhlasů
by mohla vyhovět požadavkům §110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona. Z listiny předložené
stavebnímu úřadu musí být zřejmý jasný projev vůle spoluvlastníků, podle něhož se záměrem
souhlasí (k důkaznímu podložení soukromoprávních námitek srov. rozsudek NSS ze dne
10. 12. 2019 č. j. 6 As 207/2014-36). Tak tomu v projednávané věci nebylo. Již v průběhu ústního
jednání, které stavební úřad konal, vyšlo najevo, že někteří vlastníci jednotek souhlas odvolali,
protože si nebyli jisti, jakou stavební úpravu odsouhlasili.
[23] Městský soud správně konstatoval, že pokud jde o doklad o právu, stavební úřad v řízení
pouze ověří, zda žadatel k žádosti o (dodatečné) stavební povolení tuto listinu předložil. Pokud
zjistí, že tento doklad chybí, vyzve žadatele k odstranění vad žádosti. Stavební úřad
tedy neověřuje platnost soukromoprávního titulu (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
19. 7. 1996, sp. zn. 7 A 175/95). Správní orgány ani městský soud neposuzovaly otázku
vlastnických vztahů, nýbrž pouze doložení oprávnění stěžovatelů provádět úpravy zasahující
do vlastnického práva všech členů společenství vlastníků. S tím souvisí právě otázka kvality
a formy souhlasu vlastníků ostatních jednotek s dodatečným povolením stavby.
[24] Stavební úřad v projednávané věci vyzval stěžovatele, aby mimo jiné doplnili doklad
prokazující právo založené smlouvou provést stavbu nebo rozhodnutí shromáždění vlastníků jednotek přijaté
podle zvláštního právního předpisu v rozsahu §110 odst. 2 a) stavebního zákona (např. smlouva se všemi
spoluvlastníky bytového domu o právu provést stavbu, usnesení shromáždění vlastníků apod.). Stěžovatelé
doložili souhlasy s rámovým zasklením lodžií náležících jejich jednotce včetně dopisu, jímž o tyto
souhlasy žádali.
[25] Stavební úřad ve výzvě uvedl poměrně konkrétně možné formy, ve kterých mají
stavebníci souhlas ostatních spoluvlastníků doložit. Tím sice kladl na stěžovatele příliš vysoké
nároky, jelikož je vyzval k doložení smlouvy s ostatními spoluvlastníky (která, jak bylo uvedeno
výše v bodě [21], nebyla nezbytná). Žalovaný však tuto nesprávnost zhojil a uvedl, že dokladem
o právu měl být souhlas společenství vlastníků jednotek, resp. spoluvlastníků společných částí
bytového domu, vydaný v souladu s úpravou občanského zákoníku, nikoli nutně smlouva
s ostatními spoluvlastníky.
[26] Je třeba zdůraznit, že důvodem, proč stěžovatelé nesplnili zákonnou podmínku v podobě
souhlasu ostatních spoluvlastníků, nebylo nedodržení formy souhlasu. Stavebníci nedoložili
ani souhlas dostatečného počtu spoluvlastníků. Stěžovatelé v kasační stížnosti uvádí, že doložili
souhlas 28 vlastníků jednotek v počtu 23724 podílů na společných částech budovy z celkového
počtu 42049. Nezohledňují však, že někteří vlastníci jednotek souhlas odvolali (viz bod 42
rozsudku městského soudu). Správní orgány proto nepochybily ani při posouzení této otázky.
[27] Lze shrnout, že stavební úprava provedená stěžovateli vyžadovala stavební povolení.
V řízení o dodatečném povolení stavby pak nebylo prokázáno, že stavba nenarušuje jednotu
stavby jako celku a je tak architektonicky a urbanisticky začleněna do území. Stěžovatelé rovněž
nedoložili potřebný souhlas ostatních spoluvlastníků společných částí bytového domu.
[28] Stěžovatelé v kasační stížnosti poprvé upozorňují na to, že lodžie mají být samostatně
zaskleny v celém bytovém domě. Podle §109 odst. 5 s. ř. s. NSS nepřihlíží ke skutečnostem,
které stěžovatelé uplatnili po vydání napadeného rozhodnutí. Proto se nezabýval sdělením
o plánovaném zasklení všech lodžií, o němž se stěžovatelé poprvé zmínili až v kasační stížnosti.
NSS také připomíná, že podle §75 odst. 1 s. ř. s. vychází soud ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu.
[29] Kasační námitkou dále nemůže být nesouhlas stěžovatelů s vyměřeným soudním
poplatkem za řízení o kasační stížnosti. NSS v řízení o kasační stížnosti přezkoumává rozhodnutí
krajského (městského) soudu a řízení jemu předcházející, nikoliv to, co se stalo až po vydání
takového rozhodnutí. Na okraj lze uvést, že ve správním soudnictví netvoří účastníci, kteří podali
společný návrh (§33 odst. 8 s. ř. s.), tzv. nerozlučné společenství ve smyslu §91 odst. 2
občanského soudního řádu. Naopak, v soudním řízení správním mají takoví účastníci vždy
postavení samostatných společníků v rozepři (srov. nedávné usnesení rozšířeného senátu ze dne
9. 6. 2022, čj. 2 As 347/2019-81). Každý ze žalobců (stěžovatelů) tedy vystupuje v řízení jako
samostatný účastník, a proto je každý povinen zaplatit soudní poplatek (srov. bod 24 citovaného
usnesení rozšířeného senátu).
IV. Závěr a náklady řízení
[30] S ohledem na shora uvedené dospěl NSS k závěru, že kasační stížnost není důvodná,
a proto ji podle §110 odst. 1 věty poslední s. ř. s. zamítl.
[31] O náhradě nákladů řízení NSS rozhodl podle §60 odst. 1 s. ř. s. za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměli
úspěch; žalovanému náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. srpna 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu