ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.345.2020:80
sp. zn. 10 As 345/2020 - 80
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně
Michaely Bejčkové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: JUDr. Ing. M. V.,
zastoupeného advokátem Mgr. Radimem Kalabisem, Ó. Lysohorského 702, Frýdek-Místek,
proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, Vyšehradská 424/16, Praha 2, proti dopisu
náměstkyně ministryně spravedlnosti ze dne 13. 7. 2020, čj. MSP-24/2020-ODKA-ROZ/5,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 10. 2020,
čj. 10 A 104/2020 - 18,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] V této věci soud potvrzuje, že k přezkumu zkoušky insolvenčního správce je určena
žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, nikoli žaloba proti rozhodnutí.
I. Vymezení věci
[2] Žalobce se neúspěšně pokoušel o složení písemné části zkoušky insolvenčního správce.
Proti hodnocení zkoušky podal k Ministerstvu spravedlnosti žádost o přezkum svých odpovědí.
Ministerstvo reagovalo dopisem ze dne 22. 1. 2020. V něm žalobci sdělilo, že proti výsledku
zkoušky není přípustný opravný prostředek, přesto přezkoumalo hodnocení odpovědí. Při této
revizi ministerstvo nově uznalo devět žalobcových odpovědí; šest zbylých odpovědí (jejichž
hodnocení žalobce též zpochybnil) však i po revizi považovalo za nesprávné. Žalobce tak byl
v písemné části zkoušky i nadále hodnocen jako neúspěšný.
[3] Žalobce nato zaslal ministerstvu podání označená jako „Vyjádření k úvodnímu sdělení ze dne
22. 1. 2020 a k dalším skutečnostem“, „Odvolání (rozklad) k revizi testových otázek“, „Podnět k přezkumu
písemné části zkoušky insolvenčního správce“ a „Námitka podjatosti“.
[4] Ministerstvo souhrnně reagovalo dopisem ze dne 13. 7. 2020. V něm žalobci sdělilo,
že jeho podání nelze považovat za rozklad a že o něm nelze jako o rozkladu rozhodnout. Dodalo,
že ve věci nemůže být zahájeno přezkumné řízení, nelze vydat osvědčení o úspěšném vykonání
zkoušky insolvenčního správce a ani není možné reagovat na námitku podjatosti.
[5] Proti tomuto dopisu podal žalobce k městskému soudu žalobu, kterou označil jako
„žaloba proti rozhodnutí“. Po zahájení řízení sdělil městský soud žalobci, že se žaloba jeví jako
nepřípustná, neboť nesměřuje proti rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s. Změna na žalobu
proti nezákonnému zásahu už navíc není možná, neboť žalobci uplynula subjektivní lhůta
k jejímu podání.
[6] Na to žalobce obratem reagoval. Nijak se nevyjádřil k judikatuře NSS, o které ho
vyrozuměl městský soud, a setrval na své argumentaci, že ministerstvo o zkoušce vede správní
řízení. Jeho výsledkem je osvědčení, „kterým se zakládá právo“ vykonávat činnost insolvenčního
správce. Z toho podle žalobce vyplývá, že o neúspěšném složení zkoušky se vydává rozhodnutí,
proti němuž je přípustný rozklad, a právě o něm ministerstvo rozhodlo napadeným dopisem.
[7] Městský soud žalobu odmítl pro nepřípustnost.
II. Kasační řízení
[8] Usnesení městského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností.
[9] Stěžovatel především nesouhlasí s tím, že žalobou napadený akt není rozhodnutím
ve smyslu §65 s. ř. s. Dále městskému soudu vytýká, že se nevypořádal s povahou osvědčení
o vykonání zkoušky – tedy zda jde o správní rozhodnutí, či nikoli. Podle stěžovatele mohou být
určitá osvědčení rozhodnutími, což je zrovna tento případ. Právě postup, který předchází vydání
osvědčení, je tím základním rozdílem, který toto osvědčení-rozhodnutí odlišuje od „pouhého“
osvědčení. Vykonání zkoušky insolvenčního správce je správním řízením, jehož účelem je vydání
rozhodnutí. Dopis, proti němuž stěžovatel podal žalobu, je rozhodnutím o rozkladu.
[10] Ke kasační stížnosti se vyjádřilo ministerstvo. Podle něj zákon nepředpokládá vedení
správního řízení ani vydání rozhodnutí, a nelze tak uvažovat ani o podání rozkladu. Dopis o tom,
že nelze podat rozklad, proto nemůže být rozhodnutím o rozkladu. Proti průběhu zkoušky
a jejímu výsledku (údajně průběhem ovlivněnému) mohl stěžovatel podat žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem.
III. Právní hodnocení
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Zkouška insolvenčního správce je upravena jednak v zákoně č. 312/2006 Sb.,
o insolvenčních správcích, jednak v prováděcí vyhlášce č. 312/2007 Sb., o obsahu a dalších
náležitostech zkoušek insolvenčních správců.
[13] Právo vykonávat činnost insolvenčního správce vzniká dnem nabytí právní moci povolení
vykonávat činnost insolvenčního správce (§3 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích).
Na návrh vydá ministerstvo povolení fyzické osobě, která (společně se splněním dalších povinností)
vykonala zkoušku insolvenčního správce [§6 odst. 1 písm. c) tohoto zákona]. Zkouška sestává
z písemné a ústní části (§3 odst. 1 prováděcí vyhlášky) O výsledku písemné části zkoušky
informuje ministerstvo uchazeče na svých internetových stránkách (§9 odst. 7 vyhlášky). Ústní
část zkoušky může vykonat jen uchazeč, který úspěšně vykonal písemnou část zkoušky (§10
odst. 1 vyhlášky). Uchazeči, který při zkoušce (myšleno celkové zkoušce, tj. písemné i ústní části) uspěl,
zašle ministerstvo do tří týdnů osvědčení, které je dokladem o úspěšném vykonání zkoušky (§14
odst. 1 vyhlášky).
[14] Z listin založených ve správním spisu vyplývá, že se stěžovatel domáhal revize hodnocení
písemné části své zkoušky. Podstatnou otázkou v této věci proto je, zda dopis z ledna 2020,
kterým ministerstvo informovalo stěžovatele o výsledku této revize, představuje správní
rozhodnutí, proti němuž lze případně uplatnit další opravné prostředky. Stěžovatel totiž
proti dopisu podal rozklad, na který ministerstvo reagovalo dopisem z července 2020 – a tento
dopis, jím považovaný za rozhodnutí o rozkladu, poté stěžovatel napadl žalobou proti rozhodnutí
(§65 s. ř. s.).
[15] Výklad pojmu rozhodnutí se stal od počátků novodobého správního soudnictví jednou
ze stěžejních a hojně judikovaných otázek, která během let prošla vývojem. Původně převládalo
prakticky absolutně materiální pojetí rozhodnutí (srov. například rozsudky NSS ze dne
24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005 - 107, č. 926/2006 Sb. NSS, či ze dne 2. 7. 2008,
čj. 1 Ans 5/2008 - 104); v současnosti však NSS uznává pojetí materiálně-formální. Nestačí již
tedy, aby napadený akt – lhostejno v jaké formě – jen založil, změnil, zrušil nebo závazně určil
žalobcova práva nebo povinnosti. Je také třeba, aby tento akt současně splňoval určité formální
náležitosti; v minimálním případě musí zákon alespoň předpokládat vydání formalizovaného
aktu, jímž se autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech (k tomu srov. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017 - 43, č. 3931/2019 Sb. NSS, Územní
souhlasy II, bod 31, a ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016 - 41, č. 3779/2018 Sb. NSS, Výtka
státnímu zástupci, bod 78, na něž městský soud správně odkazuje v bodě 5 svého usnesení).
[16] Jak ve svém dopisu z ledna 2020 uvedlo i samo ministerstvo, zákon o insolvenčních
správcích ani jeho prováděcí vyhláška nezakládají právo na přezkum hodnocení zkoušky. Jestliže
ministerstvo na žádost adepta zkoušky přezkoumá jeho odpovědi, jedná se o dobrodiní, kterým
ministerstvo poskytuje vyšší procesní standard, než adeptovi zaručuje zákon a vyhláška. Toto
dobrodiní však nemůže ani vést k zahájení správního řízení, ani vyústit ve správní rozhodnutí,
proti kterému by adept zkoušky mohl podat rozklad.
[17] Jestliže neexistovalo správní rozhodnutí, proti kterému by mohl stěžovatel podat rozklad,
nemohlo o tomto rozkladu ministerstvo ani rozhodnout (to je jasné už z textu §152 odst. 1
správního řádu). Jinak řečeno, jestliže byla odpověď ministerstva z ledna 2020 pouhým
neformálním dopisem, nemohlo na ni navázat žádné „rozhodnutí o rozkladu“. Neexistoval tu
tedy žádný předmět řízení, který by šlo napadnout žalobou proti rozhodnutí. O tom ostatně
svědčí i obsah dopisu ministerstva z července 2020. Ministerstvo zde stěžovateli jen vysvětlilo,
proč se nejedná o rozhodnutí o rozkladu, a k samotnému hodnocení zkoušky se nijak
nevyjadřovalo. To, co stěžovatel považuje za rozhodnutí o rozkladu, tedy rozhodnutím
o rozkladu není. Dopis ani nijak nehodnotí stěžovatelovu zkoušku, a neobsahuje tak nic, co
by městský soud mohl přezkoumat jako rozhodovací důvody.
[18] Jestliže se stěžovatel domáhal přezkumu písemné části své zkoušky, jediný použitelný
žalobní typ představovala žaloba proti nezákonnému zásahu podle §82 s. ř. s. To správně uvedl
už městský soud (bod 10 usnesení) a plyne to i z judikatury NSS (rozsudky ze dne 18. 9. 2019,
čj. 10 As 276/2018 - 72, bod 16, či ze dne 18. 12. 2020, čj. 5 As 439/2019 - 40, bod 41).
[19] Soudy se v této věci nemohly zabývat otázkou, zda lze ve správním soudnictví
přezkoumávat vlastní hodnocení otázek v písemné části zkoušky (zde opět NSS souhlasí
s přiléhavým závěrem městského soudu v bodě 12 jeho usnesení). V tomto kasačním řízení NSS
přezkoumává jen zákonnost odmítavého usnesení městského soudu. Protože městský soud
žalobu správně odmítl, nedostal se k meritornímu projednání, tedy k hodnocení průběhu zkoušky
a způsobu formulování testových otázek. Už vůbec se pak nemohl dostat k tomu,
zda ministerstvo řádně vyhodnotilo správnost stěžovatelových konkrétních odpovědí. Proto
se těmito otázkami nemůže zabývat ani NSS.
[20] Nadbytečné by bylo vyjadřovat se i k dalším stěžovatelovým námitkám – zejména
k právní povaze osvědčení. Osvědčení totiž ministerstvo vydá až v případě úspěšně složené
zkoušky (§14 odst. 1 prováděcí vyhlášky), což ovšem není tento případ, protože stěžovatel
neuspěl již v první (písemné) části zkoušky. NSS se tedy nemusel touto otázkou zabývat, neboť
námitka se míjí se skutkovým stavem a předmětem toho sporu.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] Protože kasační stížnost není důvodná, NSS ji zamítl.
[22] Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení.
Ministerstvu nevznikly žádné náklady, které by se vymykaly z jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. srpna 2022
Ondřej Mrákota
předseda senátu