ECLI:CZ:NSS:2022:10.AS.516.2021:56
sp. zn. 10 As 516/2021 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudců
Ondřeje Mrákoty a Pavla Molka v právní věci žalobkyně: PharmDr. A. B., zast. advokátkou
Boženou Rochfalušiovou, Revoluční 764/17, Praha 1 – Staré Město, proti žalované: Česká
lékárnická komora, Rozárčina 1422/9, Praha 4 – Krč, zast. advokátem Mgr. Jiřím Švejnohou,
Korunní 2569/108a, Praha 10 – Vinohrady, proti rozhodnutí Čestné rady České lékárnické
komory ze dne 23. 3. 2021, sp. zn. 859/ČR/2021, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2021, čj. 11 Ad 11/2021 - 38,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2021, čj. 11 Ad 11/2021 - 38, se ruší a
věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
[1] Čestná rada České lékárnické komory uznala žalobkyni (stěžovatelku) vinnou tím, že jako
vedoucí lékárnice v lékárně Dr. Max v Praze 9 připustila přinejmenším od 1. 6. 2020
do 21. 7. 2020 výkon povolání lékárníka zaměstnankyní Mgr. V. B., aniž by tato osoba byla
členem České lékárnické komory. Tím se stěžovatelka dopustila disciplinárního deliktu
spočívajícího v závažném porušení povinností člena komory uvedených zejména v §9 odst. 2
písm. a) zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře
a České lékárnické komoře, v §7 odst. 1 písm. a) Organizačního řádu České lékárnické komory
a v bodě 12) Etického kodexu České lékárnické komory. Za to jí bylo uloženo disciplinární
opatření formou pokuty ve výši 6 000 Kč.
[2] Stěžovatelka se proti rozhodnutí žalované bránila žalobou, kterou městský soud
rozsudkem zamítl. Ve všech podstatných věcech se soud shodl s názorem žalované, především
v tom, že v daném řízení se podařilo vinu stěžovatelky prokázat.
[3] Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost. Její důvody
spatřuje v §103 odst. 1 písm. a), b), d) s. ř. s. Stěžovatelka předně upozorňuje na jiné rozhodnutí
městského soudu (rozsudek ze dne 11. 1. 2022, čj. 14 Ad 12/2021 - 56), kterým rozhodl
v podobné věci přesně opačně a rozhodnutí žalované zrušil. Soud totiž dovodil, že v oné věci
žalovaná bez důvodných pochybností neprokázala, že zaměstnankyně skutečně vykonávala
povolání lékárníka v době, kdy nebyla členem žalované. Stěžovatelka z tohoto rozsudku cituje
a zdůrazňuje, že nemusela prokazovat svou nevinu, naopak bylo úkolem žalované prokázat vinu
stěžovatelky. Dále stěžovatelka tvrdí, že ve věci nebyly dány ani podmínky pro rozhodnutí soudu
bez jednání. Svolila totiž k rozhodnutí bez jednání, jen pokud by soud nepovažoval za nutné
dokazovat. Stěžovatelka nadto snáší i řadu dalších námitek. Konečně stěžovatelka kritizuje,
že soud přehlédl, že žaloba v její věci má odkladný účinek již ze zákona.
[4] Žalovaná ve vyjádření uvedla, že si je opačného rozhodnutí ve věci 14 Ad 12/2021
vědoma, nesouhlasí s ním a podala proti němu kasační stížnost. Trvá na tom, že skutkový stav
zjistila dostatečně a postupovala v souladu se zásadou vyšetřovací. Stěžovatelka k tomu podala
repliku, v níž kritizuje žalovanou za to, že zlehčuje základní zásady dokazování v disciplinárním
řízení.
[5] Kasační stížnost je důvodná.
[6] Městský soud rozhodl bez jednání, neboť vyšel z toho, že k tomu obě strany daly souhlas
(stěžovatelka výslovně, žalovaná se k tomu nevyjádřila, viz §51 odst. 1 s. ř. s.). Stěžovatelka soud
kritizuje, že svůj souhlas přece podmínila tím, že soud nedojde k závěru, že je třeba dokazovat.
[7] NSS předně upozorňuje, že svým přípisem stěžovatelka soud nijak nezavázala k tomu,
aby provedl jednání (nelze uvažovat ani o tzv. podmíněném souhlasu – srov. k tomu nedávno
ze dne 7. 4. 2022, čj. 10 Afs 176/2020 - 58, VKS Pohledští Dvořáci, body 12 až 20). V daném
případě vlastně jen kopírovala slova zákona, což je logické, neboť sama soudu předkládala návrhy
řady důkazů (§77 odst. 1 s. ř. s.: dokazování soud provádí při jednání; blíže k tomu srov. usnesení
rozšířeného senátu ze dne 16. 2. 2016, čj. 7 As 93/2014 - 48, č. 3380/2016 Sb. NSS, body
17 až 25). V nynějším případě však soud pravidlo uvedené v §77 odst. 1 s. ř. s. porušil,
neboť dokazoval bez jednání. V takovém případě jde o hrubou procesní vadu, která musí mít
s ohledem na eventuální význam dokazovaných skutečností za následek zrušení rozsudku
[§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., k tomu srov. již rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2005,
čj. 3 Azs 103/2005 - 76, č. 687/2005 Sb. NSS, z novějších rozhodnutí např. rozsudek NSS ze dne
26. 10. 2016, čj. 1 As 241/2015 - 41, bod 22 ].
[8] Klíčovou částí sporu mezi stěžovatelkou a žalovanou totiž je, zda žalovaná dostatečně
prokázala, že se disciplinární delikt stal, tedy že stěžovatelka jako vedoucí lékárnice umožnila třetí
osobě zaměstnat se lékárnicí bez toho, aby tato osoba byla členkou komory. Stěžovatelka
v průběhu řízení před žalovanou doložila dokument nazvaný Pracovní smlouva a dodatek k této
pracovní smlouvě. Stěžovatelka se z jednání o disciplinárním obvinění omluvila, výslovně
souhlasila s tím, aby jednání proběhlo bez její přítomnosti. Žádné jiné důkazy krom shora
zmíněných písemností nenavrhla. Žalovaná proto provedla 23. 3. 2021 jednání bez přítomnosti
stěžovatelky, kde provedla též všechny listinné důkazy. Žalovaná se mj. podrobně vyjádřila
k pracovní smlouvě s Mgr. B., kterou k důkazu předložila stěžovatelka. Žalovaná upozornila,
že tento dokument je nesrozumitelný a vyvolává pochybnosti o jeho pravosti, neboť na prvé
straně jsou články I a II, na druhé straně je však znovu článek II, ovšem v úplně jiném znění
(obsahuje závěrečná ustanovení). Na druhé straně se hovoří pouze o dohodě, naopak na prvé
straně se mluví o pracovní „smlouvě“ (tuto skutečnost ověřil i NSS ze správního spisu). Žalovaná
proto považovala oba listy údajné pracovní smlouvy za na sebe navzájem nenavazující,
„pravděpodobně jde o dva různé dokumenty spojené do jednoho“ (s. 4 druhý odstavec rozhodnutí žalované).
[9] Stěžovatelka se proti tomuto závěru v žalobě vymezila, upozornila, že přece muselo být
každému jasné, že omylem předložila „neúplně nascanovanou pracovní smlouvu“. Žalovaná ji měla
vyzvat k tomu, aby tuto vadu odstranila. V každém případě „správnou verzi“ pracovní smlouvy
a „správnou“ verzi dodatku k této smlouvě připojila k žalobě jako důkaz (body 25 a 26 žaloby).
Další listinou nově předloženou byla „informace o právech a povinnostech vyplývajících z pracovního
poměru“. NSS upozorňuje, že tyto listiny založeny ve správním spise nejsou, tam jsou naopak
založeny listiny jiné, dle stěžovatelky špatné „scany“, ze kterých vyšla ve svém rozhodnutí
žalovaná (proto ani neplatí závěry judikatury, dle níž pokud v řízení o žalobě soud vychází z údajů
obsažených ve správním spisu, tento postup nelze označit za dokazování ve smyslu §52 s. ř. s.,
viz např. rozsudek ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008 - 117).
[10] Městský soud v bodě 71 napadeného rozsudku k těmto důkazním návrhům uvedl:
„Zdejšímu soudu byly předloženy jako důkazy pouze pracovní smlouva ze dne 19. 5. 2020, informace o právech
a povinnostech vyplývajících z pracovního poměru ze dne 19. 5. 2020 a dodatek k pracovní smlouvě
ze dne 31. 7. 2020. Na základě takto předložených důkazů musí soud přisvědčit žalované, když zejména
z předložené pracovní smlouvy nikterak nevyplývá, že by v označení pracovní pozice „Administrativní
pracovní – LA“ zkratka „LA“ označovala něco jiného než lékárník asistent.“
[11] Městský soud tedy dokazoval bez jednání, nadto v otázce, která byla pro rozhodnutí
žalované klíčová a stěžovatelka ji v žalobě zpochybňovala. Soud též na tomto důkazu, který není
obsažen ve správním spisu, založil svůj závěr o dostatečném zjištění skutkového stavu. Pak jde
logicky o vadu řízení s dopadem na zákonnost rozsudku ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Samozřejmě též platí, že protože soud dokazoval mimo jednání, nemohla ani žalovaná dostat
šanci se k těmto důkazům vyjádřit.
[12] S ohledem na důvod zrušení se již NSS nemohl vyjadřovat k dalším otázkám,
které v kasační stížnosti stěžovatelka vznesla. Nicméně je třeba alespoň upozornit, že ve vztahu
k dalším důkazním návrhům (které soud odmítl provést) má městský soud pravdu přinejmenším
v tom, že důkazní návrhy stěžovatelky jsou poněkud nejasné, pokud navrhuje čestné prohlášení
nebo výslech svědků, ovšem soudu přinejmenším ono čestné prohlášení nedodala. V dalším řízení
by měla stěžovatelka své návrhy ujasnit. NSS doplňuje, že návrh důkazu lze podat kdykoli, třebas
i po lhůtě k podání žaloby, je však třeba, aby důkazní návrh podporoval některý z žalobních bodů
včas uplatněných (rozsudek ze dne 27. 4. 2007, čj. 4 Azs 176/2006 - 84, č. 1834/2009 Sb. NSS).
[13] Současně se NSS alespoň v obecné rovině vyjádří k dokazování v těchto typech věcí.
Klíčovou částí stížnostní argumentace totiž je, že žalovaná nerespektovala materiální pravdu
a zásadu vyšetřovací, naopak přenesla důkazní břemeno na stěžovatelku a nezjistila její vinu
bez důvodných pochybností.
[14] Profesní komory – a mezi nimi i Česká lékárnická komora – jsou právnickými osobami,
jimž zákon svěřil rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob, a jsou
tedy správními orgány ve smyslu §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. např. rozsudek NSS
ze dne 4. 5. 2005, čj. 1 As 21/2004 - 38). Delikty členů profesních komor jsou specifickou
skupinou veřejných disciplinárních deliktů. Vůči speciálním ustanovením o řízení v těchto věcech
se až na výjimky subsidiárně uplatní správní řád. Podrobnosti o disciplinárním řízení stanoví
typicky statutární předpisy komor (např. kárné řády) (rozsudek ze dne 6. 8. 2014, čj.
3 Ads 106/2013 - 29, č. 3120/2014 Sb. NSS). Disciplinární odpovědnost spočívá především
v odpovědnosti za porušení zvláštních služebních či členských povinností v organizačním režimu
ovládaném pravidly správně právního charakteru. Subjektem, který tuto odpovědnost uplatňuje,
je příslušný disciplinární orgán. Na ukládání správně právních sankcí se vztahují základní
trestněprávní zásady a pravidla (rozsudek ze dne 16. 4. 2020, čj. 5 As 39/2019 - 36, bod 28).
[15] S těmito východisky není napadený rozsudek v rozporu. Jak městský soud uvedl v bodě
63 rozsudku, jakkoli nelze na tento typ řízení bez dalšího aplikovat všechny záruky trestního
procesu ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, je zjevné,
že i v tomto typu řízení je třeba zajistit přinejmenším naplnění klíčových pravidel dokazování
v řízení vedeném orgánem veřejné moci, v němž má být adresátu veřejné moci uložena povinnost
(městský soud zde odkazuje a cituje rozsudky NSS ze dne 22. 12. 2011, čj. 6 Ads 126/2011 - 124,
a ze dne 20. 1. 2006, čj. 4 As 2/2005 - 62, č. 847/2006 Sb. NSS; podle posléze uvedeného
rozsudku mj. je „na správním orgánu rozhodnout o tom, které důkazy v řízení o přestupku provede; tím
však nesmí omezit právo osob, které čelí obvinění trestní povahy v širším slova smyslu, vyslýchat nebo dát vyslýchat
svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslechu svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek jako svědků
proti sobě [článek 6 odst. 3 písm. d) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod]. Výpověď svědka, již
obviněný z přestupku navrhl k důkazu na svou obhajobu, nelze předem hodnotit jako bezcennou, a proto ji jako
důkaz neprovést, jen s poukazem na její účelovost pro přátelský vztah obviněného ke svědkovi. Odmítnutí návrhu
na provedení důkazu výslechem takového svědka je porušením práva na spravedlivý proces.“).
[16] Stěžovatelka kritizuje, že soud mj. zdůraznil, že řízení o disciplinárním deliktu je ovládáno
dispoziční zásadou. Není to však pravda, městský soud tuto pasáž použil v bodě 69 k analýze
toho, jaká je povaha řízení před správním soudem [městský soud mj. říká, že „řízení o správní žalobě
proti rozhodnutí je ovládáno zásadou dispoziční (§75 odst. 2 s. ř. s.), soud zásadně neprovádí důkazy nad rámec
těch navržených stranami řízení.“]. S tímto hodnocením povahy řízení před správními soudy
se NSS ztotožňuje (srov. k tomu usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 2. 2020,
čj. 10 As 156/2018 - 110, č. 4007/2020 Sb. NSS, OHK Ústí nad Labem, body 28 násl.). Je pravda,
že v bodě 70 městský soud nepřesně a nesprávně uvádí, že „totéž platí i v řízení před správním
orgánem“, v následujících pasážích však kritizuje především procesní pasivitu stěžovatelky v řízení
před žalovanou. Tato nepřesnost je ostatně v rozporu s body 63 a 64, kde městský soud popisuje
povahu řízení před žalovanou správně.
[17] Co se týče nynější kauzy, i zde se, byť přiměřeně, uplatní závěry rozšířeného senátu
pro věci správního trestání. Dle nich důkazy neuplatněné ve správním řízení v těchto typech věcí
nejsou bez dalšího nepřípustné. Soud je povinen zkoumat, zda žalovaná - bez ohledu na způsob
obhajoby stěžovatelky ve správním řízení - dostála své povinnosti zjistit stav věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti, a to v rozsahu potřebném pro rozhodnutí (§3 správního řádu). Pokud soud zjistí,
že žalovaná takto nepostupovala, bude na něm, aby na základě žalobních tvrzení a navrhovaných
důkazů pochybnosti o skutkovém stavu sám odstranil (§77 odst. 2 s. ř. s.). To může učinit
porovnáním s důkazy již provedenými v řízení před správními orgány, zopakováním důkazů již
provedených nebo provedením důkazů nových. Jsou-li nedostatky ve zjištění skutkového stavu
takového rozsahu, že jejich odstraňování by znamenalo nahrazovat činnost žalované soudem,
uloží krajský soud tuto povinnost žalované (srov. přiměřeně závěry usnesení rozšířeného senátu
ze dne 2. 5. 2017, čj. 10 As 24/2015 - 71, č. 3577/2017 Sb. NSS).
[18] Konečně NSS dodává, že městský soud přehlédl, že stěžovatelčina žaloba má vskutku
odkladný účinek ze zákona, neboť se řídí speciálními pravidly. Jde o §129 odst. 1 s. ř. s.,
dle něhož ve věcech správního soudnictví, v nichž zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o opravných
prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu, ve znění
účinném k 31. prosinci 2002, lze ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona podat ve lhůtě třiceti dnů od doručení
rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto
zákona, jsou-li splněny podmínky tam stanovené. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, má podání žaloby odkladný
účinek.
[19] Jak vysvětlil rozšířený senát, jakkoli je §129 odst. 1 s. ř. s. obsažen mezi přechodnými
ustanoveními, ve skutečnosti o žádné přechodné ustanovení nejde. Jde „o ustanovení upravující
speciální podmínky žaloby proti rozhodnutí správního orgánu v některých případech, jejichž okruh je definován
tak, že jde o věci, v nichž na základě zvláštních zákonů byla podle úpravy správního soudnictví předcházející
soudnímu řádu správnímu soudní ochrana poskytována zvláštní formou opravných prostředků
proti nepravomocným rozhodnutím správních orgánů, kterou dřívější úprava znala, avšak kterou úprava v s. ř. s.
nezná, a která byla novou úpravou vědomě a záměrně opuštěna.“ (rozsudek rozšířeného senátu
ze dne 27. 10. 2009, čj. 4 Ads 39/2008 - 83, č. 1980/2010 Sb. NSS, bod 22).
[20] Jedním z mála doposud přežívajících zvláštních zákonů z doby před 1. 1. 2003,
který svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů
podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu (ve znění do 31. 12. 2002), je též §18
odst. 5 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře
a České lékárnické komoře. Proto se na tento zvláštní případ uplatní nepřímá novelizace
obsažená v §129 odst. 1 s. ř. s. Podání žaloby tedy mělo v souladu s §129 odst. 1 s. ř. s. odkladný
účinek.
[21] NSS proto v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek městského soudu a věc mu
vrátil k dalšímu řízení. V souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. je městský soud vázán právním názorem
uvedeným v tomto rozhodnutí. Listinné důkazy, které předložila stěžovatelka, tedy provede řádně
při jednání, a současně je vyhodnotí tak, aby zareagoval na žalobní námitky. O náhradě nákladů
řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. června 2022
Zdeněk Kühn
předseda senátu