ECLI:CZ:NSS:2022:2.AFS.41.2021:31
sp. zn. 2 Afs 41/2021 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Nekupto, s. r. o., se sídlem
Bedřichovická 72, Šlapanice, zast. JUDr. Jakubem Dohnalem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem
Plzeňská 3350/18, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo průmyslu a obchodu, se sídlem
Na Františku 32, Praha 1, proti rozhodnutí ministra ze dne 14. 10. 2019,
č. j. MPO 62445/19/61100/01000, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2021. č. j. 14 A 196/2019 - 27,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 1. 2018, č. j. MPO 6979/18/61400, byla žalobkyni
poskytnuta dotace podle §14 z. č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých
souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová
pravidla“) v rámci Operačního programu Podnikání a inovace pro konkurenceschopnost
(OP PIK) na projekt nazvaný „Zahraniční veletrhy společnosti Nekupto 2017 – 2019“.
[2] Opatřením ze dne 23. 7. 2019, č. j. MPO 59129/19/61100 Ministerstvo průmyslu
a obchodu sdělilo žalobkyni, že rozhodlo podle §14e rozpočtových pravidel o úpravě částky
požadované dotace k proplacení tak, že nebude proplacena částka 612 677,66 Kč proto, že žádost
o platbu za druhou etapu projektu byla podána až 24. 5. 2019, ač měla být podána do 29. 1. 2019.
Etapová žádost nebyla podána do 60 dnů ode dne předpokládaného ukončení etapy. Ministr
rozhodnutím ze dne 14. 10. 2019, č. j. MPO 62445/19/61100/01000, nevyhověl podaným
námitkám a „Opatření jako plně oprávněné potvrdil“. Po konstatování skutkových zjištění
žalovaný poukázal na povinnosti, které jsou předpokladem poskytnutí dotace. Pokud žadatelka
měla problém s administrací žádosti, informovala o nich ministerstvo až po lhůtě k předložení
žádosti o proplacení, a uzavřel, že porušení podmínek dotace je porušením rozpočtové kázně.
II. Rozhodnutí Městského soudu v Praze
[3] Městský soud v napadeném rozsudku poukázal na bod VII odst. 5 rozhodnutí
o poskytnutí dotace, podle něhož je poskytovatel oprávněn krátit dotaci, pokud příjemce nepodal
etapovou žádost do šedesáti dnů ode dne předpokládaného ukončení etapy projektu. Výše sankce
byla stanovena procentuelně ve vztahu k počtu dnů prodlení, přičemž prodlení přesahující 91 dnů
je spojeno s krácením 100%. Poskytovatel dotace může lhůtu prodloužit na základě žádosti v této
lhůtě podané. Městský soud zmínil závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, podle něhož je třeba zvažovat všechny
podstatné okolnosti porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti,
tedy rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší předepsaného
odvodu. Dospěl k závěru, že žalovaný těmto požadavkům dostál. Proporcionalita
je podle městského soudu součástí samotné tabulky přiřazující k délce prodlení procento krácení
dotace a není rozhodné, že rozhodnutím o krácení dotace je pouze automaticky aplikována.
Tím, že je proporcionalita vážena již při stanovení podmínek dotace, jsou její principy
zohledněny; naopak pravidla proporcionality jsou předvídatelná (k tomu poukazuje na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2019, č. j. 4 Afs 421/2018 - 39). Městský soud
nepřisvědčil žalobkyni v názoru na marginalitu porušení, která by přicházela v úvahu
při překročení lhůty v řádu dnů, nikoliv měsíců (zde 115 dnů), což se projeví i v ohrožení
schopnosti České republiky čerpat peníze z evropských fondů. Městský soud označil úvahu
žalovaného o přiměřenosti sankce za dostačující také s ohledem na nedostatek relevantní žalobní
argumentace a na skutečnost, že žalobkyně měla možnost žádat o prodloužení lhůty k podání
žádosti, což řádně nevyužila.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Stěžovatelka v kasační stížnosti zdůrazňuje, že její žaloba stála na tvrzení o nedostatečném
posouzení proporcionality zásahu veřejné moci do jejích práv. Uloženou sankci považovala
za zcela nepřiměřenou závažnosti porušení dotačních podmínek spočívajícího v tom, že byla
opožděně předložena žádost o platbu. K tomu také v žalobě odkazovala na rozsudek tohoto
soudu ze dne 30. 5. 2014, č. j. 7 Afs 91/2013 - 28, či na usnesení rozšířeného senátu ze dne
30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 - 33. Dle stěžovatelky není rozhodné, že zpoždění s podáním
žádosti přesahující 91 dnů je pochybením podle hlavy I. čl. VII odst. 5 rozhodnutí o poskytnutí
dotace, neboť tak vysoká korekce dotace je neproporcionální. Městský soud se ovšem s jejím
názorem neztotožnil přesto, že zdržení se žádostí nepřineslo poskytovateli dotace žádnou škodu
ani nebyly čerpány prostředky v rozporu s účelem dotace. Stěžovatelka proto považuje právní
posouzení provedené městským soudem za nesprávné. Znovu poukazuje zejména na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, z něhož cituje.
Stěžovatelka má za to, že odstupňováním krácení dotace byl naplněn pouze jeden z požadavků
zásad přiměřenosti na stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně. Městský soud
nevzal v úvahu, že snížení výše odvodu mohou odůvodňovat i individuální okolnosti případu;
k tomu poukazuje na rozsudek tohoto soudu ze dne 16. 2. 2021, č. j. 10 Afs 38/2019 - 29.
V daném případě nenastal extrémní následek narušující možnost státu čerpat dotace z evropských
zdrojů; ze strany žalovaného i soudu jde jen o absurdní a hypotetický scénář. Vzhledem
k nedostatku jakýchkoliv negativních důsledků je proto třeba hodnotit stěžovatelčino prodlení
s podáním žádosti jako marginální formální porušení dotačních podmínek. Proto navrhuje zrušit
napadený rozsudek městského soudu jako nezákonný, popř. zrušit i rozhodnutí žalovaného, a věc
vrátit k dalšímu řízení buď soudu, nebo žalovanému.
[5] Žalovaný se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti s argumenty stěžovatelky
neztotožňuje, přičemž poukazuje na své vyjádření k žalobě a na odůvodnění napadeného
rozsudku. Právě pro transparentnost a předvídatelnost důsledků žalovaný uvádí odstupňování
krácení dotace již v jejích podmínkách. Prodlení do 30 dnů je spojeno s 5% krácením
a odstupňováno až ke 100% krácení při prodlení přesahujícím 91 dnů. Stěžovatelka tak měla dost
času k podání žádosti, přičemž termín ukončení druhé etapy si stanovila sama. V šedesátidenní
lhůtě také měla možnost požádat o prodloužení lhůty k podání žádosti. Stěžovatelka přitom
na běh lhůty byla opakovaně upozorňována jednak systémem IS KP14
+
, jednak projektovou
manažerkou. Celkové prodlení pak dosáhlo celkem 115 dnů. Stěžovatelka sice uvedla důvody
prodlení, ty však byly naprosto irelevantní a vše nasvědčuje naprostému nezájmu o poskytnutou
dotaci a její řádnou administraci. Odkazované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu stěžovatelka interpretuje jinak než v žalobě, neboť nyní uznává, že odstupňováním krácení
dotace byl naplněn znak proporcionality, ale tvrdí, že jde pouze o jedno hledisko. Stěžovatelka
se tak názorově rozchází s městským soudem pouze v tom, že nevzal v úvahu individuální
okolnosti jejího případu, které nasvědčují malé závažnosti porušení dotačních podmínek. V době
běhu lhůty k podání žádosti však nemohlo být znatelné, zda je účel a harmonogram projektu
naplňován, a to v souvislosti s povinností stěžovatelky předkládat poskytovateli dotace průběžné
informace o realizaci projektu, která rovněž plynula z dotačních podmínek a kterou stěžovatelka
přehlížela a splnila ji až po více než sedmi měsících po předpokládaném datu ukončení etapy.
Své posouzení proporcionality žalovaný považuje za odpovídající judikatuře Nejvyššího
správního soudu, na jehož rozsudky č. j. 2 Afs 142/2016 - 32, č. j. 2 Afs 106/2014 - 46
a č. j. 4 As 215/2014 - 40 upozorňuje.
[6] Podle žalovaného stěžovatelka v kasační stížnosti zlehčuje ohrožení schopnosti České
republiky čerpat finanční prostředky z evropských zdrojů. Žalovaný všechna svá rozhodnutí
vydává v rámci implementace Operačního programu Podnikání a inovace
pro konkurenceschopnost 2014-2020. V rámci tohoto programu je žalovaný sám vázán pravidly
plynoucími z evropské legislativy [nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013
ze dne 17. 12. 2013], která je promítnuta do národní úpravy. V souladu s tím pak probíhají platby
mezi Českou republikou a Evropskou komisí. Důležité jsou průběžné platby, o jejichž proplacení
Česká republika žádá v průběhu účetního roku, a to zpravidla 2x ročně za každý operační
program. Není proto představitelné, aby příjemci dotací podávali žádosti o platbu kdykoliv
podle svého uvážení. Příjemci dotací mají relativní volnost v nastavení harmonogramu projektu
a ukončování jeho jednotlivých etap; nicméně co si stanoví, musí dodržet,
neboť tak je to zařazeno do celkového finančního plánu čerpání z Operačního programu. Česká
republika může čerpat prostředky z Operačního programu po dobu jeho trvání a nevyčerpání
ve stanovených letech může vést ke snížení celkových prostředků určených pro celý Operační
program, což může vést ke škodě přesahující částky žádostí o platbu za jednotlivé projekty.
Proto musí žalovaný nutit příjemce dotací ke včasnému podávání žádostí o platby, aby mohl včas
žádat o prostředky Evropskou komisi; hrozba krácení dotace je způsobem, jak toho dosáhnout.
Nejde tedy o zanedbatelné ojedinělé prodlení se žádostí, neboť celý systém musí kontinuálně
plynout. Navíc jsou tyto lhůty stanoveny předem rozhodnutím o poskytnutí dotace a nelze činit
výjimky bez relevantních a doložených důvodů. To, že v daném případě nebyly dotační
prostředky zneužity a že nevznikla konkrétní škoda, je z hlediska krácení dotace nerozhodné.
Stěžovatelka souhlasila s podmínkami dotace a vědomě je porušila. Žalovaný navrhuje zamítnutí
kasační stížnosti.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud posuzoval splnění podmínek řízení, přičemž shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, řádně zastoupenou a jedná se o kasační stížnost,
která je ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná.
[8] Důvodnost kasační stížnosti pak kasační soud posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, současně zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by byl
nucen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). O věci přitom rozhodl
bez jednání podle §109 odst. 2 s. ř. s.
[9] Kasační stížnost není důvodná.
[10] Předně je nutné konstatovat, že kasační stížnost je co do přímé kasační argumentace
velmi úsporná; není však úkolem kasačního soudu jí uplatněné důvody jakkoliv dopracovávat
či domýšlet.
[11] Dotace byla stěžovatelce krácena podle §14e odst. 1 rozpočtových pravidel. Podle tohoto
ustanovení poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se důvodně,
že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem,
nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta; je-li stanoven
nižší odvod za porušení rozpočtové kázně podle §14 odst. 5, výše částek musí být stanovena
rámci částek vypočítaných podle §14 odst. 5. Přitom se v rámci procentního rozmezí přihlédne
k závažnosti porušení a jeho vlivu na dosažení účelu dotace. Odkazovaný §14 odst. 5
rozpočtových pravidel umožňuje poskytovateli dotace stanovit, že nesplnění některých podmínek
použití dotace nebo porušení povinnosti stanovené právním předpisem bude postiženo odvodem
za porušení rozpočtové kázně nižším, než kolik činí celková částka dotace. Při stanovení nižšího
odvodu uvede poskytovatel procentní rozmezí nebo pevný procentní podíl vztahující
se buď k celkové částce dotace, nebo k částce, ve které byla porušena rozpočtová kázeň,
nebo stanoví pevnou částku odvodu; přitom přihlédne k závažnosti porušení rozpočtové kázně
a jeho vlivu na dodržení účelu dotace.
[12] Podmínky krácení dotace byly v daném případě v rozhodnutí o poskytnutí dotace
stanoveny v čl. VII právě tímto způsobem, a to podrobně a konkrétně. Poskytovatel zde uvedl,
že je oprávněn dotaci krátit (tj. nevyplatit dotaci nebo její část), pokud příjemce prokazatelně
porušil povinnosti stanovené právními předpisy nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky,
za kterých byla poskytnuta. V odst. 5 tohoto článku toto oprávnění výslovně vztáhl k nepodání
etapové žádosti do 60 dnů ode dne předpokládaného ukončení etapy projektu. Poskytovatel
přitom byl oprávněn na žádost v této lhůtě podanou uvedenou lhůtu prodloužit. Překročení lhůty
bylo propojeno se sankcí odvozenou od doby prodlení přehlednou tabulkou, kterou městský
soud pojal do rozsudku. Krácení dotace vztažené k prodlení bylo odstupňováno od prodlení
do 30 dnů po prodlení přesahující 91 dnů, a to od 5% do 100%. Je tedy zřejmé, že příjemce
předem velmi přesně věděl, jaký právní následek nastane, dopustí-li se zcela konkrétního
porušení dotačních podmínek.
[13] V dané věci je nesporné, že stěžovatelkou stanovený termín ukončení druhé etapy
projektu byl ke dni 30. 11. 2018. Ze spisu je zřejmé, že stěžovatelka byla Agenturou dne
15. 11. 2019 upozorněna na blížící se termín pro podání žádosti o platbu. Po uplynutí lhůty dne
31. 1. 2019 byla doručena její žádost o prodloužení lhůty do 28. 2. 2019, a to z důvodů
administrace nezbytných dokladů. Na to bylo reagováno projektovou manažerkou upozorněním
na běh lhůty a nutnost podat žádost co nejdříve, přičemž podání žádosti jí bylo urgováno ještě
14. 5. 2019; teprve poté byla dne 24. 5. 2019 (tj. s prodlením 115 dnů) předložena žádost
o platbu.
[14] Lze tedy konstatovat, že konkrétní podmínky plynoucí z rozhodnutí o čerpání dotace
v tomto bodě nebyly splněny a že závažnost porušení této povinnosti byla předvídatelně
stanovena v podmínkách dotace, přičemž výše krácení dotace byla odstupňována podle míry
závažnosti porušení této podmínky. Stěžovatelka se přijetím dotace zavázala k dodržování
mj. i těchto podmínek a bylo jí dostatečně zřejmé, jaké důsledky bude jejich porušení mít.
Je to příjemce dotace, který podle §3 písm. a) rozpočtových pravidel odpovídá za dodržení
dotačních podmínek.
[15] V této věci účastníci i městský soud argumentují řadou rozsudků ve prospěch svých
názorů, což by mohlo ukazovat na nejednotnost soudního rozhodování o dotacích. Není tomu
tak; každé z označených rozhodnutí reflektuje nejen právní úpravu rozhodnou v určité době,
ale zejména individuální okolnosti řešeného případu. Obecně však je třeba uvést, že judikatura
akceptuje možnost zohlednění důvodů, které vedly k nedodržení rozpočtové kázně. Jak uvedl
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 3. 2019, č. j. 4 Afs 421/2019 - 39: „pokud v rozhodnutí
o udělení dotace bylo stanoveno procentní rozmezí pro stanovení nižšího odvodu za porušení rozpočtové kázně,
než je plná výška dotace, určí se výše odvodu v tomto procentním rozmezí. Vedle toho je třeba přihlédnout
k závažnosti porušení povinnosti, jeho vlivu na dosažení cíle dotace a hospodárnost uložené sankce. Správní orgán
tedy může výši odvodu stanovit i v jiné výši, než vyplývá z procentního rozmezí podle rozhodnutí o poskytnutí
dotace.“ Stejně tak usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2018,
č. j. 1 Afs 291/2017 - 33 (publ. pod. č. 3854/2019 Sb. NSS), stojí na názoru, že „při stanovení výše
odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu
mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit,
zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu
odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti, a své rozhodnutí náležitě odůvodnit.“
[16] Podstatné v daném případě tedy je nejen faktické, v podmínkách předem konkrétně
předvídané porušení dotačních podmínek opožděným předložením žádosti o platbu spojené
s konkrétní sazbou výše krácení dotace, ale je třeba vzít v potaz i veškeré okolnosti, jako je důvod
tohoto zdržení, postup stěžovatelky, důsledky porušení povinnosti atd. Klíčové je, že stěžovatelka
měla povědomí o termínu podání žádosti, a byla na něj také opakovaně upozorněna. Ač měla
možnost požádat o prodloužení lhůty, učinila tak opožděně, přičemž jako důvod pro prodloužení
lhůty uvedla jen potřebu administrace nezbytných podkladů. Bližší skutečnosti týkající
se problémů se získáním podkladů uvedla až v námitkách. Je třeba konstatovat, že žalovaný
se k nim ve svém rozhodnutí vyjádřil, byť tak mohl učinit obsáhleji a přesvědčivěji. Ovšem
důvody prodlení s podáním žádosti o platbu stěžovatelka neuvedla ani v žalobě; tj. žaloba nestála
na tvrzení, že měly být žalovaným zohledněny. Stejně tak stěžovatelka žalobou nevytýkala
žalovanému, jak o příčinách prodlení ve svém rozhodnutí pojednal. Krajský soud
tedy ani nemohl vážit, zda stěžovatelkou v žalobě neuvedené důvody mohly mít vliv na výši
krácení dotace jako mimořádné okolnosti zasahující do tabulkového automatismu krácení.
Zůstává tak jenom posoudit závažnost porušení dotačních podmínek, přičemž stěžovatelka
zdůrazňuje, že prostředky byly využity k předpokládanému účelu a že nenastala konkrétní škoda
ani jiný nepříznivý následek; z toho dovozuje marginálnost porušené povinnosti. Účelnost využití
prostředků zde není podstatná, na neúčelném použití dotace rozhodnutí nestojí a porušení
podmínek, za něž byla dotace krácena, s tím nijak nesouvisí. Úvahy o přiměřenosti míry krácení
lze tak zaměřit jen na hledisko následků porušení povinnosti. Konkrétní škoda ani jiný
hmatatelný důsledek zde dán není. Nepříznivý důsledek ale nemusí přímo nastat, postačí jeho
hrozba. V daném případě jí je ohrožení systému čerpání nejen konkrétní dotace, ale celého
systému čerpání dotací z prostředků Evropské unie, podléhající stanoveným pravidlům,
jak popsal městský soud v napadeném rozsudku a jak je popsáno ve vyjádření žalovaného
v odst. 6 tohoto rozsudku. Nejvyšší správní soud se s těmito jeho závěry ztotožňuje a uzavírá,
že nepovažuje rozsudek městského soudu za nezákonný proto, že by v mezích uplatněných
žalobních námitek dostatečně nevážil konkrétní skutkové okolnosti mající vliv na přiměřenost
krácení dotace.
V. Závěr a náklady řízení
[17] Nejvyšší správní soud tedy shledal uplatněnou kasační námitku nesprávného právního
posouzení nedůvodnou. Nezbylo tudíž než kasační stížnost zamítnout v souladu s §110 odst. 1
in fine s. ř. s.
[18] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v tomto kasačním řízení úspěch, nemá proto právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec jeho běžné
úřední činnosti, proto mu náhrada nebyla přiznána.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. února 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu