ECLI:CZ:NSS:2022:2.AFS.91.2021:42
sp. zn. 2 Afs 91/2021 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: Uklidíme Vám, s. r. o.,
se sídlem Bílovice 539, Bílovice, zast. JUDr. Radimem Hanákem, Ph.D., advokátem se sídlem
Hvězdova 1734/2c, Praha 4, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem
Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2018,
č. j. 50562/18/5000-10480-712244, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 31. 3. 2021, č. j. 30 Af 15/2019 – 53,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 3400 Kč, a to k rukám jejího zástupce JUDr. Radima Hanáka, Ph.D.,
advokáta se sídlem Hvězdova 1734/2c, Praha 4, do 30 dnů od právní moci tohoto
rozsudku.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně uzavřela s Úřadem práce České republiky (dále jen „úřad práce“) dne
22. 6. 2016 Dohodu o vyhrazení společensky účelného pracovního místa a poskytnutí
příspěvku č. UHA-S-17/2016 (dále jen „dohoda“) podle §113 a §119 zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, v rozhodném znění (dále jen „zákon o zaměstnanosti“). Předmětem této
dohody bylo vytvoření pracovního místa „úklid domácnosti“ pro jednu konkrétní zaměstnankyni
na dobu nejméně jednoho roku. V čl. III odst. 1 dohody se úřad práce zavázal poskytnout
žalobkyni peněžitý příspěvek ve smyslu §17 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), v rozhodném znění (dále
jen „zákon o rozpočtových pravidlech“) ve výši vynaložených prostředků na mzdy nebo platy
na zaměstnance, včetně pojistného na sociální zabezpečení, příspěvku na státní politiku
zaměstnanosti a pojistného na veřejné zdravotní pojištění, a to maximálně v částce 14 063 Kč
měsíčně (dále jen „příspěvek“). Dle čl. V odst. 2 dohody měla žalobkyně povinnost vrátit
do 30 pracovních dnů vyplacený měsíční příspěvek, pokud neodvede mzdu nebo příslušné
odvody za zaměstnance před tím, než jí bude příspěvek ze strany úřadu práce za příslušný měsíc
poskytnut. Podle čl. VI odst. 4 dohody je nevrácení příspěvku nebo jeho části na výzvu úřadu
práce považováno za porušení rozpočtové kázně podle §44 odst. 1 písm. b) zákona
o rozpočtových pravidlech, které bude postihováno odvodem podle téhož zákona.
[2] Úřad práce poskytl žalobkyni (mimo jiné) za období červenec až říjen 2016 příspěvek
ve výši 51 327 Kč. V tomto období žalobkyně vždy včas hradila příslušné zaměstnankyni čistou
mzdu; opozdila se však s platbou odvodů pojistného na sociální zabezpečení, příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti a pojistného na veřejné zdravotní pojištění, které hradila až po tom,
co jednotlivé měsíční příspěvky ze strany úřadu práce obdržela.
[3] Finanční úřad pro Zlínský kraj (dále jen „finanční úřad“) zjistil, že žalobkyně k výzvě
úřadu práce ze dne 25. 4. 2017, č. j. UPCR-UH-2017/10991-00921324 (dále jen „výzva“)
nevrátila ve stanovené lhůtě část poskytnutého příspěvku za měsíce červenec až říjen 2016 ve výši
51 327 Kč, jež po ní byla požadována z důvodu nesplnění zákonné podmínky pro poskytnutí
příspěvku. Finanční úřad proto vydal dne 31. 10. 2017 platební výměr č. 71/2017,
č. j. 1901732/17/3300-31472-706838, na odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 51 327 Kč
(dále jen „platební výměr“).
[4] Odvolání žalobkyně žalovaný zamítl a platební výměr potvrdil rozhodnutím ze dne
17. 12. 2018, č. j. 50562/18/5000-10480-712244 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
[5] Žalobkyně podala proti napadenému rozhodnutí žalobu u Krajského soudu v Brně (dále
jen „krajský soud“). Ten rozsudkem ze dne 31. 3. 2021, č. j. 30 Af 15/2019 – 53 (dále
jen „napadený rozsudek“), rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Předně
shledal napadené rozhodnutí přezkoumatelné (srov. odst. [18] – [19] rozsudku). Následně obsáhle
vyložil, že žalobkyně porušila v čl. V odst. 2 dohody výslovně stanovenou povinnost a tím
se dopustila porušení rozpočtové kázně, pročež měla povinnost jí poskytnutý příspěvek vracet
(srov. odst. [20] – [27] rozsudku); proti těmto závěrům soudu však žalovaný ve své kasační
stížnosti nebrojí, tudíž není účelné je blíže rekapitulovat. Krajský soud se také vyjádřil
ke kvalifikaci dohody jako veřejnoprávní smlouvy a s tím související možnosti přezkumného
řízení podle §165 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní
řád“); konstatoval přitom, že (až) v řízení před finančními orgány nemají tyto otázky žádný
význam.
[6] Krajský soud se dále věnoval žalobní námitce, že nebyl důvod, aby finanční úřad
žalobkyni nařídil odvod v plné výši poskytnuté dotace za jednotlivé měsíce, v nichž se dopustila
pochybení, neboť to se týkalo pouze části připadající na odvody za povinná pojištění.
Konstatoval, že porušení rozpočtové kázně a podmínek dohody, kterého se žalobkyně dopustila,
není zcela marginální; neznemožnilo sice naplnit smysl a účel dotace, kterým je vyhrazení
společensky účelného pracovního místa, zpochybnilo však refundační princip,
na kterém je příspěvek postaven. Čistá mzda, kterou žalobkyně hradila zaměstnankyni vždy řádně
a včas, však představuje výrazně větší částku než pozdě hrazené odvody pojistného. Navíc
si dle soudu lze představit řadu mnohem závažnějších porušení dohody, např. uhrazení
povinných odvodů s velikým zpožděním až na výzvu úřadu práce či dokonce jejich neuhrazení
vůbec, nebo pozdní výplatu mzdy zaměstnanci. Je těžko představitelné, že by za tato pochybení
měl být stanoven odvod ve zcela stejné výši jako v případě žalobkyně jen proto, že poskytovatel
dotace nastavil pravidla jejího poskytnutí tak, že s jakýmkoliv „jemnějším“ rozlišením nepočítají
a požadují vrátit vždy celou částku dotace za příslušný měsíc. Soud uvedl, že finanční správa
nemůže dotační podmínky bezvýhradně respektovat v případech, kdy by to bránilo aplikovat
alespoň v minimální míře princip přiměřenosti a vedlo ke zcela stejnému postihu naprosto
nesrovnatelných případů. Je povinností orgánů daňové správy vážit při stanovení výše odvodu
za porušení rozpočtové kázně, kde na škále možných pochybení se nachází posuzovaný případ,
a přiměřeně tomu stanovit výši odvodu. Toto rozlišení nemohou provádět s „chirurgickou
přesností“, ovšem musejí být přinejmenším schopny odlišit případy nízké závažnosti (jako je ten
žalobkyně) od těch zjevně mnohem závažnějších. Finanční orgány tedy musí posoudit a následně
stanovit výši odvodu podle §44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech autonomně;
nemohou se bránit tím, že odvod vychází striktně z textu dohody, a proto jej musí toliko
mechanicky převzít. Krajský soud naznal, že porušení rozpočtové kázně se v případě žalobkyně
dotýkalo celého příspěvku za dané měsíce; dohoda přitom s měsíčním příspěvkem operuje jako
s celkem a neposkytuje oporu pro jeho dělení na části připadající na mzdu a povinné odvody.
Finanční správa však dle soudu opomenula, že princip proporcionality se musí aplikovat
v každém případě; stoprocentní odvod nemůže být důvodný, jedná-li se o marginální nedostatek
při čerpání dotace. Při stanovení výše odvodu je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti
konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z principu přiměřenosti, tedy rozumného
poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší odvodu. Soud odkázal na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne
30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, č. 3854/2019 Sb. NSS, či rozsudky NSS ze dne
26. 9. 2014, č. j. 2 As 106/2014 - 46, a ze dne 16. 2. 2021, č. j. 10 Afs 38/2019 - 29. Krajský soud
dále označil za lichý argument žalovaného, že za měsíce, ve kterých žalobkyně vše uhradila včas,
jí finanční úřad odvod nestanovil. Princip proporcionality se dle něj uplatní i na jednotlivé
příspěvky poskytnuté za každý měsíc. Žalovanému proto uložil v dalším řízení znovu zhodnotit
přiměřenost výše odvodu a vzít v úvahu, jakou závažnost porušení dotačních podmínek
žalobkyní vykazuje; dle soudu se nabízí vzít při stanovení přiměřené výše odvodu za základ
poměr mezi výší pozdě uhrazeného pojistného a výší včas vyplácené mzdy.
II. Kasační stížnost a vyjádření k ní
II. A Kasační stížnost žalovaného
[7] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
Stěžovatel soudu vytýká, že se opíral o rozsudek NSS ze dne 16. 2. 2021, č. j. 10 Afs 38/2019 - 29
(dále též věc Bohušov), dle nějž usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 10. 2018,
č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, se použije i na zadržené prostředky dle §3 písm. f) zákona
o rozpočtových pravidlech. Ve věci Bohušov však bylo samotnou dohodou (mezi úřadem práce
a příjemcem dotace) určeno, že při jejím porušení bude odveden „příspěvek nebo jeho poměrná část“.
V projednávané věci však úřad práce formulací dohody (srov. čl. V bod 2) neumožnil vrátit
pouze poměrnou část příspěvku. Krajský soud přitom v napadeném rozsudku nereflektoval
různost skutkových situací v nyní řešeném případě a ve věci Bohušov. Stěžovatel cituje z rozsudku
Krajského soudu v Plzni ze dne 22. 4. 2020, č. j. 30 Af 35/2018 - 38, s nímž se ztotožňuje. Dále
poukazuje na to, že úřad práce se zavázal příspěvek poskytnout poté, co mu bude
zaměstnavatelem předložen výkaz, který je přílohou č. 1 dohody; v něm je příjemce příspěvku
výslovně upozorněn, že pokud uvede náklady, které doposud nevynaložil, může být dle čl. VI
bod 2 dohody povinen příspěvek vrátit. Stěžovatel má dokonce za to, že žalobkyni nárok
na vyplacení příspěvku za předmětné měsíce vůbec nevznikl; jeho poskytnutí totiž bylo důsledek
toho, že žalobkyně úřad práce uvedla v omyl předložením nepravdivého vyúčtování mzdových
prostředků.
[8] Stěžovatel je přesvědčen, že ani s ohledem na zásadu proporcionality stanoveného
odvodu není možné zohlednit individuální okolnosti projednávaného případu, neboť dohoda
uzavřená mezi žalobkyní a úřadem práce jasně stanoví, že je třeba vrátit celý měsíční příspěvek;
není zde tedy prostor pro snížení stanovených odvodů. Poukazuje na rozsudek NSS ze dne
21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33, bod [45], ze kterého vyplývá, že daňové orgány nemají
pravomoc zpětně měnit kritéria poskytnuté dotace (což lze analogicky vztáhnout i na příspěvky
úřadu práce); to by ovšem nastalo v případě stanovení odvodu menšího, než umožňuje dohoda.
Pokud úřad práce stanovil pravidla a žalobkyně na ně přistoupila, nemůže následně požadovat,
aby tyto podmínky nebyly dodrženy. Dále stěžovatel odkazuje na rozsudek NSS ze dne
19. 7. 2018. č. j. 7 Afs 172/2018 - 40, bod [33], dle nějž jakkoli je stanovený odvod tvrdý, není
překvapivý, neboť již od počátku (v tomto případě od uzavření dohody) beneficient věděl, jaký
postih mu v případě nedodržení stanovených podmínek hrozí. Upozorňuje též, že soudem
požadovaný postup by zcela nedůvodně znevýhodňoval ty příjemce, kteří vrátí (celou)
požadovanou částku již na základě výzvy úřadu práce, od těch, kteří na základě výzvy úřadu práce
plnit nebudou, a jeho kompetence přejde na správce daně.
[9] Dle stěžovatele je třeba na porušení rozpočtové kázně při stanovení výše příslušného
odvodu pohlížet do jisté míry formalisticky; dotace představuje dobrovolné přijetí výhody
a s ní souvisejících závazků, které je třeba dodržovat, a to v určité rovině nezávisle na naplnění
materiálního určení dotace. Poskytovatel dotace je dle stěžovatele oprávněn stanovit podmínky
proporcionality odvodu za porušení rozpočtové kázně; v projednávané věci to představuje
čl. V bodu 2 dohody. Krajský soud fakticky vyžaduje opakovanou aplikaci principu
proporcionality; na v dohodě již poskytovatelem dotace proporcionálně stanovenou částku
odvodu požaduje aplikovat princip proporcionality znovu, tentokrát s ohledem na výši
prostředků, jež byly za předmětný měsíc vyplaceny včas. Akceptováním tohoto názoru
by dle stěžovatele došlo k zásahu do práv poskytovatele dotace a k erozi pojetí dotace jako
beneficia ze strany státu.
[10] Dohoda je svým charakterem veřejnoprávní smlouva. Správce daně ani stěžovatel nebyli
účastníky jí založeného veřejnoprávního vztahu mezi poskytovatelem příspěvku a žalobkyní;
z takto uzavřeného vztahu jim nevyplývají práva ani povinnosti. Finanční orgány proto nejsou
oprávněny jakkoli modifikovat úřadem práce sjednané podmínky; mohou pouze stanovit odvod
za porušení rozpočtové kázně (pokud došlo k porušení dohody), a to ve výši, jakou stanovil
poskytovatel. Zohlednění případných individuálních okolností každého případu způsobem, který
požaduje krajský soud, je v rozporu se zásadou legální licence.
[11] Stěžovatel závěrem upozorňuje na rozpornou judikaturu krajských soudů v dané věci.
Ztotožňuje se s rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 20. 1. 2021,
č. j. 15 Af 130/2017 - 42, a ze dne 24. 2. 2021, č. j. 15 Af 129/2017 - 62, Krajského soudu v Plzni
ze dne 22. 4. 2020, č. j. 30 Af 35/2018 - 38, Krajského soudu v Brně ze dne 18. 2. 2021,
č. j. 30 Af 94/2018 - 81, či Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 17. 3. 2021,
č. j. 65 Af 6/2020 - 34 a č. j. 65 Af 8/2020 - 34. Naopak nesouhlasí s rozsudky Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 24. 2. 2021, č. j. 57 Af 6/2020 - 68, či napadeným rozsudkem.
II. B Vyjádření žalobkyně
[12] Žalobkyně ve svém vyjádření uvádí, že stěžejní myšlenkou kasační stížnosti je napadání
aplikace principu proporcionality při stanovování odvodů za porušení rozpočtové kázně, který
však judikatura NSS uplatňuje již dlouhodobě. Upozorňuje, že dle čl. VI odst. 2 dohody má být
v případě pozdní úhrady části mzdy odvod za porušení rozpočtové kázně stanoven dle §44a
odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech. Je přitom zřejmé, že v projednávaném
případě nebyla rozpočtová kázeň porušena v šíři celého příspěvku za konkrétní měsíc, ale pouze
v části odpovídající pojistným odvodům odeslaným až po přijetí dotace. Pokud jde o rozdílnou
formulaci textu dohody (např. oproti věci Bohušov), dle žalobkyně nelze diskriminovat příjemce
příspěvku dle toho, v obvodu jakého úřadu práce se nacházejí a jak tento úřad danou úpravu
textuje. Dohoda dle §113 zákona o zaměstnanosti představuje nástroj uplatňovaný napříč celou
Českou republikou, a musí být tedy aplikován jednotně. Žalobkyně argumentuje,
že před principem přiměřenosti odvodů za porušení rozpočtové kázně nemůže mít přednost text
dohody uzavřené mezi dotačním orgánem a příjemcem dotace. Princip proporcionality
(že v případě porušení rozpočtové kázně se má vracet pouze ta část dotace, v které došlo
k porušení rozhodných povinností) vyplývá i z §119 odst. 2 písm. g) zákona o zaměstnanosti,
dle nějž musí dohoda o poskytnutí příspěvku obsahovat závazek příjemce vrátit příspěvek
nebo jeho poměrnou část. Žalobkyně dále poukazuje na to, že samotná dohoda uvádí,
že porušení povinnosti dle čl. V bodu 2 bude postihováno odvodem za porušení rozpočtové
kázně dle §44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech; to znamená, že odvod
za porušení rozpočtové kázně bude činit pouze částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň.
Navíc čl. VI odst. 2 dohody zakotvuje pravidlo, že odvod za porušení kázně se odvede v té výši,
v jaké došlo k porušení rozpočtové kázně (tedy v části odvodů, které nebyly uhrazeny
před přijetím dotace od dotačního orgánu); již samotná dohoda tedy zakládá princip dotační
proporcionality. Žalobkyně zdůrazňuje, že orgány finanční správy jsou povinny postupovat nejen
dle uzavřené dohody, ale především dle zákona o rozpočtových pravidlech. Vytýká stěžovateli,
že se upíná ke gramatickému výkladu čl. V odst. 2 dohody, aniž by jakkoli vzal v potaz jeho čl. VI
odst. 2. Původní vyměření paušálního odvodu za dotčené měsíce (včetně mzdy, která byla
odvedena včas) dle ní bylo porušením čl. VI odst. 2 dohody a §44a odst. 4 písm. b) zákona
o rozpočtových pravidlech. Pokud stěžovatel odkazuje na rozsudky NSS č. j. 7 Afs 172/2018 - 40
a č. j. 2 Afs 366/2017 - 33, uvádí, že tyto se týkaly dříve účinného §44a odst. 4 písm. b) zákona
o rozpočtových pravidlech, který stanovil výši odvodu u prostředků dotace obsahující prostředky
poskytnuté od Evropské unie.
II. C Replika stěžovatele
[13] Stěžovatel v replice k vyjádření žalobkyně uvádí, že nerozporuje samotnou zásadu
přiměřenosti odvodů za porušení rozpočtové kázně; poukazuje však na omezení jejího rozsahu,
jež je dáno úvahou poskytovatele dotace stran toho, jakou výši má činit odvod za porušení
rozpočtové kázně v návaznosti na konkrétní pochybení. Dle stěžovatele není na místě
se dovolávat toho, že jiný subjekt v obdobné věci přistoupil na jiné podmínky dotace,
či označovat rozdílnost takových podmínek (nadto až po porušení rozpočtové kázně)
za diskriminaci.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, za stěžovatele jedná osoba splňující
podmínky dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou naplněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[15] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel napadá rozsudek
krajského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Podle §44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech je porušením rozpočtové
kázně neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního
rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.
[18] Podle §44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech odvod za porušení
rozpočtové kázně činí v ostatních případech [mimo případ uvedený v písm. a) tohoto ustanovení]
částku, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň.
[19] Stanovením výše odvodu za porušení rozpočtové kázně se zabýval rozšířený senát NSS
v usnesení ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 - 33, č. 3854/2019 Sb. NSS, kterým sjednotil
dřívější roztříštěnou judikaturu. Rozšířený senát uvedl, že „při stanovení výše odvodu za porušení
rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení
rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši
čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu
porušení povinnosti, a své rozhodnutí náležitě odůvodnit.“ A dále konstatoval, že „týká-li se porušení
povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace.
I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce
daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady přiměřenosti.“
[20] Nejvyšší správní soud ve věci Bohušov (rozsudek NSS ze dne 16. 2. 2021,
č. j. 10 Afs 38/2019 - 29) vytknul témuž stěžovateli, že „stanovil výši odvodu pouze ve výši, která
odpovídá výši plateb na pojistném za měsíce duben, květen, září a říjen 2013, které žalobkyně zaplatila později,
než byla podle dohody s úřadem práce povinna. Tím stěžovatel naplnil pouze jeden z požadavků zásady
přiměřenosti na stanovování výše odvodů za porušení rozpočtové kázně. Nevzal však již v úvahu, že v takovém
případě mohou individuální okolnosti případu odůvodňovat ještě další snížení odvodů, zejména vzhledem k malé
závažnosti porušení povinnosti, nenarušení účelu, ke kterému byl příspěvek poskytnut, atd. (…) není podstatné,
zda byla rozpočtová kázeň porušena neoprávněným užitím peněžních prostředků [§3 písm. e) rozpočtových
pravidel] nebo zadržením peněžních prostředků [§3 písm. f) rozpočtových pravidel]. V obou případech se jedná
o porušení rozpočtové kázně [§44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel]. Rozšířený senát v citovaném usnesení
(č. j. 1 Afs 291/2017 - 33) vymezil požadavky na stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně
bez ohledu na to, jakým způsobem byla rozpočtová kázeň porušena. (…) Ze znění §44a odst. 4 písm. b)
rozpočtových pravidel je zřejmý úmysl zákonodárce odvést při porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu
odvod ve stejné výši, v jaké byla rozpočtová kázeň porušena, a vzít v úvahu tu část peněžních prostředků,
které byly čerpány v souladu s dohodnutými či stanovenými podmínkami. Z daného ustanovení není možné
dovodit, že částkou, v jaké byla porušena rozpočtová kázeň, je třeba vždy rozumět celou poskytnutou dotaci.
Vždy je třeba vážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu,
či k odvodu odpovídajícímu konkrétnímu dílčímu pochybení a závažnosti porušené povinnosti. V žádném případě
se nejedná o moderační právo soudu či správního orgánu, ale o smysl a účel zákona, resp. citovaného ustanovení,
který odpovídá zásadě přiměřenosti. K tomu mimo uvedené usnesení rozšířeného senátu viz např. rozsudek NSS
ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014 - 46.“
[21] Stěžovatel se v kasační stížnosti dovolává (mimo jiné) názoru zaujatého v rozsudku
Krajského soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 17. 3. 2021, č. j. 65 Af 6/2020 – 34.
Ten však NSS zrušil rozsudkem ze dne 31. 1. 2022, č. j. 10 Afs 161/2021 - 33. V odst. [19] a [20]
vyslovil:
[22] V daném případě finanční úřad nařídil stěžovateli odvod v plné výši poskytnuté dotace za každý měsíc,
v němž se stěžovatel dopustil pochybení. Toto pochybení se však týkalo pouze té části dotace, jež připadala
na odvody na povinná pojištění a příspěvek na politiku zaměstnanosti, zatímco mzdu zaměstnanci vyplácel
stěžovatel vždy včas. Takové porušení sice neznemožnilo naplnění účelu dotace, kterým je podle čl. I dohod
vyhrazení společensky účelného pracovního místa, zpochybnilo však refundační princip, na kterém je tato dotace
postavena; nejedná se tak o porušení zcela marginální. Na druhou stranu, čistá mzda, kterou stěžovatel hradil
vždy řádně a včas, představuje výrazně větší částku, než pozdě hrazené odvody. Navíc si lze představit řadu
mnohem závažnějších porušení dohod (například neuhrazení povinných odvodů za zaměstnance vůbec nebo pozdní
výplatu povinných odvodů i mzdy zaměstnancům). Také tato porušení by se jistě mohla týkat jen určitých měsíců.
Je přitom ale jen těžko představitelné, že by za ně měl být stanoven odvod ve stejné výši jako v případě
posuzovaném nyní, a to jen proto, že poskytovatel dotace nastavil pravidla jejího poskytnutí tak, že s jakýmkoliv
„jemnějším“ rozlišením nepočítají a požadují vrátit vždy celou částku dotace za příslušný měsíc. Jistěže platí,
že finanční správa bude zásadně nastavené dotační podmínky bez dalšího respektovat a aplikovat je. Nemůže
to však platit tam, kde by takový postup bránil použít alespoň v minimální míře zásadu přiměřenosti. Je totiž
povinností orgánů daňové správy vážit při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně, kde se na škále
možných pochybení nachází posuzovaný případ, a přiměřeně tomu stanovit výši odvodu. Byť toto rozlišení
zpravidla nemůže být prováděno s „chirurgickou přesností“, vždy musí být způsobilé odlišit případy nižší
závažnosti, jako je ten posuzovaný nyní, kde se zaměstnavatel zpozdil s výplatou pouze menší části měsíčních
nákladů, od případů mnohem závažnějších.
[23] Jinými slovy, finanční orgány musí posoudit a následně stanovit výši odvodu podle §44a odst. 4 písm. b)
zákona o rozpočtových pravidlech autonomně. Nelze se bránit tím, že odvod vychází striktně z textu dohod
a je tak třeba jej mechanicky převzít. Případ posuzovaný nyní je přitom odlišný od situací, které řešily rozsudky
NSS ve věcech sp. zn. 7 Afs 172/2018 a sp. zn. 2 Afs 366/2017, neboť v případě řešeném nyní nestanovovala
dohoda přesné procentní částky, které činí odvod za porušení rozpočtové kázně, nýbrž konstatovala povinnost
„vrátit měsíční příspěvek“. V takovém případě bylo třeba zásadu přiměřenosti použít i na jednotlivé měsíční
příspěvky a vážit, zda je důvod k odvodu v plné výši poskytnutého měsíčního příspěvku, či pouze k odvodu
odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti. Při stanovení výše odvodu pak bylo namístě zvažovat
všechny podstatné okolnosti konkrétního porušení rozpočtové kázně a vycházet z rozumného poměru
mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu (usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 Afs 291/2017 - 33). Správce daně tak ale neučinil, neboť nezohlednil, že stěžovatel hradil větší část
z poskytovaného příspěvku každý měsíc řádně (včas). Vyměřený odvod tedy nemusel vždy sledovat výši
poskytnutého příspěvku za měsíc, ale měl reflektovat konkrétní okolnosti daného případu. Právě takový přístup
je pak v souladu s citovaným usnesením rozšířeného senátu NSS, který mj. konstatoval, že týká-li se porušení
povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace.
[24] Nejvyšší správní soud poukazuje na to, že ve svém shora citovaném rozsudku ze dne
31. 1. 2022, č. j. 10 Afs 161/2021 - 33, dospěl ve skutkově a právně obdobné situaci k fakticky
totožným závěrům jako v projednávaném případě krajský soud. O kasačních stížnostech
proti dalším stěžovatelem zmiňovaným rozsudkům krajských soudů doposud nebylo rozhodnuto.
Zdejší soud přitom neshledává (ani v argumentech stěžovatele) žádný důvod, proč by se měl
od již učiněného právního posouzení dané otázky v nyní řešené věci odchýlit. Je tedy zjevné,
že napadený rozsudek je zákonný; kasační soud proto toliko stručně pojedná o námitkách, jejichž
vypořádání přímo neplyne z výše citovaných rozhodnutí.
[25] Stěžovatel namítá, že ve věci Bohušov byla odlišná skutková situace oproti nynější; samotná
dohoda stanovila, že při jejím porušení bude odveden příspěvek nebo jeho poměrná část.
Nejvyšší správní soud ovšem konstatuje, že rozsudek ve věci Bohušov z této skutečnosti nikterak
nevychází a ani na ni nepoukazuje. Jeho závěry se týkají obecně §44a odst. 4 písm. b) zákona
o rozpočtových pravidlech; právě k jeho aplikaci vyslovil, že při stanovení odvodu za porušení
rozpočtové kázně je třeba vzít v úvahu i tu část peněžních prostředků, které byly čerpány
v souladu s dohodnutými podmínkami. Především však Nejvyšší správní soud poukazuje na to,
že ve věci sp. zn. 10 Afs 161/2021 vznášel stěžovatel tutéž námitku, tedy že dohoda výslovně
stanovila, že se zaměstnavatel zavazuje vrátit (celý) vyplacený měsíční příspěvek, zatímco ve věci
Bohušov bylo ujednáno, že při jejím porušení bude odveden příspěvek nebo jeho poměrná část
(srov. rozsudek NSS č. j. 10 Afs 161/2021 - 33, odst. [7]). Zdejší soud přitom této námitce
v odkazované věci nepřisvědčil a stejně tak činí i v tomto případě.
[26] Čl. VI odst. 4 dohody stanoví, že nevrácení příspěvku nebo jeho části na výzvu úřadu
práce podle čl. V dohody je porušením rozpočtové kázně, které bude postihováno odvodem
podle §44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech. Stěžovatel je přitom přesvědčen,
že textace čl. V odst. 2 dohody (pojednávající toliko o vrácení příspěvku, nikoliv explicitně
též o vrácení části příspěvku) je nadřazená judikaturním závěrům týkajícím se výše odvodu
za porušení rozpočtové kázně; tak tomu ovšem, jak shora uvedeno, není. Finanční úřad
je i v tomto případě při stanovování výše odvodu za porušení rozpočtové kázně primárně vázán
zásadou přiměřenosti judikovanou ve vztahu k §44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových
pravidlech, tedy povinností zachování rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové
kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Nedůvodnost většiny kasační argumentace stěžovatele
tedy ipso facto plyne z požadavku kladeného na orgány finanční správy, aby (je-li to s ohledem
na dodržení zásady přiměřenosti nezbytné) posoudily a následně stanovily výši odvodu
za porušení rozpočtové kázně autonomně na dohodě o vyhrazení společensky účelného
pracovního místa, z jejíhož textu nelze mechanicky vycházet.
[27] Napadený rozsudek dle Nejvyššího správního soudu nepožaduje po stěžovateli,
aby zpětně jakkoli měnil podmínky úřadem práce poskytnutého příspěvku (viz rozsudek NSS
ze dne 21. 5. 2018, č. j. 2 Afs 366/2017 - 33). Orgány finanční správy mají toliko v souladu
s čl. VI odst. 4 dohody provést odvod za porušení rozpočtové kázně, avšak způsobem souladným
s (předmětnou dohodou výslovně nezohledněnou) zásadou přiměřenosti. Ani rozsudek NSS
ze dne 19. 7. 2018, č. j. 7 Afs 172/2018 - 40, není na projednávanou věc přiléhavý; týkal se totiž
právní úpravy účinné do 31. 12. 2010, navíc v dané věci byl odvod stanoven procenty z celkové
částky dotace.
[28] Alespoň hrubé zohlednění individuálních okolností každého jednotlivého případu
porušení nějaké podmínky sjednané v dohodě o vyhrazení společensky účelného pracovního
místa není dle kasačního soudu v rozporu se stěžovatelem namítanou zásadou legální licence.
Naopak právě takový postup je dodržením zásady legality - povinnosti správních orgánů
rozhodovat v souladu se zákonem, konkrétně §44a odst. 4 písm. b) zákona o rozpočtových
pravidlech a judikaturními požadavky na jeho aplikaci.
[29] Nejvyšší správní soud nemůže stěžovateli přisvědčit ani v tom, že úřad práce jakožto
poskytovatel příspěvku již sám stanovil podmínky proporcionality odvodu za porušení
rozpočtové kázně v čl. V bodu 2 dohody. Jestliže text dohody předpokládá stejně velký odvod
(celý měsíční příspěvek) za každé (ať už jakkoli závažné) porušení v daném ustanovení
kodifikované povinnosti, nelze v tomto shledat žádnou samonosnou úpravu přiměřenosti
odvodu. Právě proto, že tak poskytovatel příspěvku žádným způsobem neučinil (není
tedy pravdou, že by krajský soud vyžadoval opakovanou či „dvojnásobnou“ aplikaci principu
proporcionality), musí v projednávané věci učinit zohlednění závažnosti porušení rozpočtové
kázně samy orgány finanční správy.
[30] Kasační soud se tedy ztotožňuje s napadeným rozsudkem, včetně krajským soudem
vysloveného závazného právního názoru pro další řízení před stěžovatelem, totiž že „při stanovení
výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je nutno uplatnit princip proporcionality i v případě, že se porušení týká
poskytnutého měsíčního příspěvku jako celku. V takové situaci musí správní orgán hledat rozumný poměr
mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. V případě žalobce existují
okolnosti, které bylo na místě při stanovení odvodu zohlednit – čistou mzdu, která představovala větší část
poskytnutého příspěvku, hradil vždy včas.“
IV. Závěr a náklady řízení
[31] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému uzavřel, že kasační stížnost není
důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodoval
bez jednání za podmínek §109 odst. 2 s. ř. s.
[32] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60
odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Jelikož stěžovatel neměl v kasačním řízení úspěch, přiznal
soud procesně úspěšné žalobkyni náhradu nákladů, které spočívají ve výdajích na zastoupení
advokátem. Výši této náhrady tvoří částka odpovídající mimosmluvní odměně za jeden úkon
právní služby, a to písemné podání ve věci - vyjádření žalobkyně ke kasační stížnosti ze dne
11. 6. 2021 (č. l. 31 - 33 spisu NSS) [§11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách
advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů], v hodnotě 3100 Kč za úkon právní služby [§7 bod 5 ve spojení s §9
odst. 4 písm. d) vyhlášky], včetně paušální částky náhrady hotových výdajů advokáta ve výši
300 Kč [§13 odst. 4 vyhlášky]. Zástupce žalobkyně není plátcem DPH. Stěžovatel
je tedy povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti celkem částku
3400 Kč, a to k rukám jejího zástupce JUDr. Radima Hanáka, Ph.D., advokáta se sídlem
Hvězdova 1734/2c, Praha 4, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. února 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu