ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.143.2020:36
sp. zn. 2 As 143/2020 - 36
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Evy Šonkové
a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně:
Českomoravský štěrk, a. s., se sídlem Mokrá 359, Mokrá-Horákov, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Štěrkovny Olomouc a. s., se sídlem Javoříčská 682/12, Olomouc, proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 3. 2016, č. j. 650/M/16,16746/ENV/16, o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2020, č. j. 8 A 86/2016 - 62,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobkyně n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Osoba zúčastněná na řízení n e má právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
IV. Žalovanému se nepřiznáv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně podala dne 15. 12. 2014 k žalovanému žádost o udělení předchozího souhlasu
k podání návrhu na stanovení dobývacího prostoru Chropyně o velikosti 23,8 ha pro dobývání
části výhradního ložiska štěrkopísku Plešovec, číslo ložiska BD 3008600 (dále jen „ložisko“) a to
podle §24 odst. 2 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní
zákon), dále jen „horní zákon“.
[2] Dne 26. 1. 2015 obdobnou žádost doručila žalovanému osoba zúčastněná na řízení, která
žádala o udělení předchozího souhlasu k podání návrhu na stanovení dobývacího prostoru
o velikosti 46,2 ha na tomtéž ložisku.
[3] Obě řízení byla spojena, neboť plochy navrhovaných dobývacích prostorů, ke kterým jak
žalobkyně, tak i osoba zúčastněná na řízení žádaly o udělení předchozího souhlasu, se vzájemně
překrývají. O podaných žádostech rozhodl žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 10. 2015,
č. j. 6015/ENV/15, 154/570/15, a to tak, že výrokem I. žádost žalobkyně zamítl a výrokem
II. žádosti osoby zúčastněné na řízení vyhověl. Rozklad žalobkyně byl napadeným rozhodnutím
zamítnut.
[4] Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, kterou Městský soud v Praze
(dále jen „městský soud“) v záhlaví označeným rozsudkem zamítl.
[5] Podle městského soudu rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 8. 2007, č. j. 570/886,
1059/06-Šs, kterým žalovaný udělil předchozí souhlas osobě zúčastněné na řízení na menším
území téhož ložiska a žalobkyni ohledně větší části nevyhověl, nemá povahu skutkově
obdobného případu. Tím se změnily poměry jak na samotném ložisku, tak i mezi účastníky.
Osoba zúčastněná na řízení se v důsledku vydaného rozhodnutí dostala do pozice subjektu, který
již předchozím souhlasem disponuje, je oprávněn žádat o stanovení dobývacího prostoru
a realizovat těžbu, tato oprávnění žalobkyni v době podání žádosti na konci roku 2014 nesvědčila.
Žalovaný zvolil za rozhodující kritérium vytvoření jednoho těžebního prostoru na výhradním
ložisku, jeho úvaha je souladná se zákonnou úpravou a nevybočuje z mezí správního uvážení.
[6] Napadené rozhodnutí je podle městského soudu přezkoumatelné, žalovaný uceleně
a srozumitelně vypořádal námitky uplatněné žalobkyní, podrobně odůvodnil, z jakých důvodů
nebylo vyhověno žádosti žalobkyně a proč byl předchozí souhlas udělen osobě zúčastněné
na řízení. Úvahy, kterými se při rozhodování o rozkladu řídil, jsou jasně a přesvědčivě vysvětleny.
[7] Městský soud neshledal ani porušení zásady rovnosti účastníků řízení. Podle §86 odst. 2
správního řádu ve spojení s §152 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní
řád“) musí správní orgán doručit ostatním účastníkům řízení podaný rozklad. Nedoručením
vyjádření osoby zúčastněné na řízení k rozkladu nemohlo být zasaženo žádným způsobem
do práv žalobkyně.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[8] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „napadený rozsudek“
a „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) a b) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), tj. pro nesprávné posouzení právní otázky
soudem a pro vadu řízení spočívající v porušení zákona v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou
vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit.
Z obsahu kasační stížnosti je patrné, že namítá i nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů
podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[9] Stěžovatelka uvádí, že žalovaný v roce 2007 svým rozhodnutím zamítl její žádost
o udělení předběžného souhlasu ohledně předmětného ložiska a udělil předběžný souhlas osobě
zúčastněné na řízení. Důvodem tohoto rozhodnutí byla skutečnost, že stěžovatelka žádala
o souhlas v celé ploše ložiska, zatímco osoba zúčastněná na řízení pouze v severní části ložiska,
a žalovaný upřednostnil menší míru zásahu do životního prostředí. V nynější situaci však
žalovaný upřednostnil co do rozsahu dobývacího prostoru obdobnou žádost osoby zúčastněné
na řízení, a to z důvodu, že má již udělen předběžný souhlas pro severní část ložiska a údajně tak
budou vytvořeny podmínky pro hospodárné a plynulé dobývání suroviny. Žalovaný tak rozhodl
naprosto opačně než v dřívějším rozhodnutí.
[10] Stěžovatelka odmítá tvrzení žalovaného, že se jeho názory na otvírku ložisek štěrkopísku
v údolní nivě řeky Moravy změnily v důsledku zkušeností získávaných v souvislosti
s jejich exploatací a že okolnosti rozhodné pro vydání rozhodnutí v roce 2007 jsou odlišné oproti
stavu v roce 2015. Podle ní se podmínky v této oblasti vůbec nezměnily, v nivě řeky Moravy
nedošlo k otevření ani uzavření žádného lomu.
[11] Stěžovatelka nesouhlasí se závěrem žalovaného, že od přidělení celého ložiska jednomu
žadateli očekával vytvoření podmínek pro hospodárné a plynulé dobývání suroviny výhradního
ložiska. Sama totiž vlastní v předmětné části ložiska 54% rozlohy pozemků, osoba zúčastněná
na řízení tak nebude moci na této části obdržet povolení otvírky, přípravy a dobývání, ani zahájit
těžbu.
[12] Stěžovatelka se vymezila vůči názoru městského soudu, že se okolnosti rozhodné
pro vydání rozhodnutí změnily a že žalovaný změnu své rozhodovací praxe řádně odůvodnil.
Z napadeného rozsudku, ani z předcházejících rozhodnutí však nelze vyvodit, čím byla tato
změna rozhodovacího kritéria odůvodněna, ani proč nebylo kritérium vytvoření jednoho
těžebního prostoru vzato do úvahy již dříve.
[13] Městský soud rovněž podle stěžovatelky pominul diskriminační přístup správních orgánů
vůči ní v souvislosti s úvahami o procentuální výši poměru vlastněných pozemků v prostoru
ložiska a neuvedl, co rozumí pod pojmem „předběžný další odkup“ v odstavci 25. Správní orgán
nesprávně hodnotil otázku zajištění přístupových komunikací k ložisku.
[14] Stěžovatelka rovněž namítla, že došlo k porušení ustanovení o řízení před správním
orgánem, když jí nebylo doručeno vyjádření osoby zúčastněné na řízení k rozkladu. Městský soud
naprosto ignoroval, že z §152 odst. 5 správního řádu ve spojení s §93 odst. 1 správního řádu
vyplývá, že se pro řízení o rozkladu použije mj. ustanovení hlavy III části druhé správního řádu.
Podle §36 odst. 3 správního řádu tak „musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost
se vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.“
[15] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti sdělila, že považuje jak
napadený rozsudek, tak i předcházející rozhodnutí správního orgánu za řádná a věcně správná
a navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
[16] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ta obsahuje skutečnosti
stěžovatelkou již dříve uvedené v žalobě, a odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud nejprve zkoumal formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že stěžovatelka je osobou oprávněnou k podání kasační stížnosti, neboť byla
účastníkem řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§102 s. ř. s.). Kasační stížnost byla podána
včas (§106 odst. 2 s. ř. s.) a stěžovatelka je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s. řádně zastoupena.
[18] Důvodnost kasační stížnosti vážil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž žádné takové neshledal.
[19] Kasační stížnost není důvodná.
III. A) Nesprávné právní posouzení
[20] Stěžovatelka namítala, že městský soud nesprávně posoudil, že se okolnosti rozhodné
pro vydání napadeného rozhodnutí změnily.
[21] Podle §2 odst. 4 správního řádu správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným
zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově
shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly (důraz doplněn Nejvyšším
správním soudem).
[22] Nutným předpokladem pro existenci legitimního očekávání účastníků je řešené situaci
předcházející skutkově shodný nebo podobný případ. Ze správního spisu lze ovšem vyčíst,
že tomu tak v aktuálním případě nebylo. Zatímco při rozhodování o předchozím souhlasu
k podání návrhu na stanovení dobývacího prostoru v roce 2007 neměl ani jeden ze žadatelů
předchozí souhlas k jakékoliv části ložiska, v roce 2015 osoba zúčastněná na řízení disponovala
předchozím souhlasem ze dne 10. 10. 2014, č. j. 64844/ENV/14, 1628/570/14 k podání žádosti
na stanovení dobývacího prostoru v severní a severozápadní části ložiska. Za těchto odlišných
okolností žalovaný rozhodoval o udělení předchozího souhlasu ve smyslu podmínek podle §24
odst. 4 horního zákona (který návrh zaručuje lepší využití výhradního ložiska a ochranu zákonem
chráněných obecných zájmů), a jeho rozhodnutím tak nemohlo dojít ke změně správní praxe
ani k porušení zásady legitimního očekávání.
[23] Z napadeného rozsudku vyplývá, že se městský soud věnoval vymezení zásady
legitimního očekávání a předvídatelnosti rozhodnutí správního orgánu, přičemž v odst. [45]
odkázal na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu. Nakonec dospěl k názoru,
že napadené rozhodnutí nemá povahu skutkově obdobného případu ve vztahu k rozhodnutí
žalovaného z roku 2007, a tedy ani nemohlo dojít k porušení zásady legitimního očekávání.
[24] Nejvyšší správní soud považuje právní závěry městského soudu za správné, námitka
stěžovatelky je nedůvodná. Jelikož nedošlo na straně žalovaného ke změně rozhodovací praxe,
neměl povinnost takový krok odůvodnit, proto ani nelze městskému soudu vytýkat, že neshledal
v tomto rozsahu důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí pro nezákonnost. Městský soud
nepochybil, když akceptoval jako dostatečné vysvětlení žalovaného, proč považoval za daných
skutkových okolností za rozhodné kritérium vytvoření jediného těžebního prostoru (a nevydal
se cestou jeho administrativního rozdělení mezi dva těžbu provádějící subjekty). Dodržení mezí
správního uvážení stěžovatelka v kasační stížnosti nezpochybňovala.
[25] Námitky stěžovatelky uvedené v bodech 11. a 12. kasační stížnosti nesměřují proti
napadenému rozsudku, ale proti napadenému rozhodnutí. Jelikož je kasační stížnost opravným
prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§102 s. ř. s.), posuzuje Nejvyšší
správní soud, zda je rozhodnutí krajského soudu o přezkumu správního rozhodnutí nezákonné
ze stěžovatelem uváděných důvodů. Námitkami shrnutými v odst. [10] a [11] se proto Nejvyšší
správní soud nezabýval.
[26] Námitku diskriminačního přístupu správních orgánů ke stěžovatelce (viz odst. [14])
stěžovatelka v žalobě neuplatnila, proto nemůže nyní městskému soudu vytýkat, že se s ní
nevypořádal. Napadený rozsudek není nepřezkoumatelný pro absenci odůvodnění k otázce, jež
nebyla městskému soudu k posouzení předložena, kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. tak není naplněn. Kasační stížnost opírající se o důvody, jež stěžovatelka
neuplatnila v řízení před městským soudem, ačkoli jí v tom nic nebránilo, je v tomto rozsahu
podle §104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná.
[27] Pokud jde o pojem „předběžný další odkup“, jehož význam městský soud podle
stěžovatelky dostatečně nevysvětlil, Nejvyšší správní soud podotýká, že odstavec 25 napadeného
rozsudku, na nějž stěžovatelka odkazovala, je součástí narativní části rozsudku, kde městský soud
pouze rekapituluje podstatný obsah prvostupňového rozhodnutí správního orgánu. Tato pasáž
neobsahuje žádné vlastní úvahy soudu, které by měly či mohly být předmětem přezkumu
Nejvyšším správním soudem. Ani v části věnované právnímu posouzení městského soudu se toto
sousloví nevyskytuje, a to zjevně proto, že otázka poměru vlastnictví pozemků v prostoru ložiska
nebyla součástí žalobní argumentace.
III. B) Nedoručení vyjádření k rozkladu
[28] Stěžovatelka namítala, že bylo zasaženo do jejího práva na spravedlivý proces, neboť jí
nebylo doručeno vyjádření osoby zúčastněné na řízení k podanému rozkladu, a nemohla se tak
ke skutečnostem v něm uvedených vyjádřit. Odvolávala se na ustanovení správního řádu
o rozkladu.
[29] Podle §152 odst. 4 správního řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2017, nevylučuje-li to povaha
věci, platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání.
[30] Podle §86 odst. 2 správního řádu správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, zašle stejnopis
podaného odvolání všem účastníkům, kteří se mohli proti rozhodnutí odvolat, a vyzve je, aby se k němu
v přiměřené lhůtě, která nesmí být kratší než 5 dnů, vyjádřili. Podle okolností dále doplní řízení.
Ustanovení tohoto odstavce se nepoužije, bylo-li odvolání podáno opožděně nebo bylo-li nepřípustné (důraz
doplněn Nejvyšším správním soudem).
[31] Podle §36 odst. 3 správního řádu, ve znění účinném do 30. 6. 2017, nestanoví-li zákon
jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí;
to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí vzdal.
[32] Dále pak z §17 odst. 1 a §86 odst. 3 správního řádu vyplývá, že vyjádření účastníků
k podanému odvolání (rozkladu) je součástí správního spisu.
[33] Z výše uvedeného je zřejmé, že správní řád nestanovuje správnímu orgánu prvního
stupně povinnost doručovat vyjádření účastníků řízení k podanému odvolání (rozkladu), naopak
stanovuje pouze povinnost zaslat stejnopis podaného odvolání (rozkladu) všem účastníkům, kteří
se mohli proti rozhodnutí odvolat, a vyzvat je, aby se k němu v přiměřené lhůtě vyjádřili. Jak
uvádí Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 2. 2015, č. j. 5 As 59/2013-57: „smyslem tohoto
institutu je, aby všichni účastníci řízení (bez ohledu na to, zda sami také odvolání podali či nikoli) byli seznámeni
se všemi podanými odvoláními a aby se k jejich obsahu mohli vyjádřit. Tato vyjádření jsou vedle samotných
odvolání následně podkladem pro další postup správního orgánu I. stupně, který na jejich základě může doplnit
řízení ještě před předložením věci odvolacímu orgánu.“ Správní orgán je poté, co řízení doplní, povinen
umožnit všem účastníkům podle §36 odst. 3, aby se seznámili s novými podklady a vyjádřili
se k nim. Pokud však k doplnění řízení nedojde, samotné vyjádření účastníka řízení k podanému
odvolání (rozkladu) není novým podkladem pro vydání rozhodnutí, na jehož základě by musela
být účastníkům řízení odeslána výzva dle §36 odst. 3 správního řádu, neboť v souladu s §88
odst. 1 správního řádu odvolací správní orgán vychází pouze ze správního spisu správního
orgánu prvního stupně, jehož je vyjádření účastníka řízení součástí.
[34] Ze správního spisu vyplývá, že k žádnému doplnění řízení žalovaným nedošlo,
ani k němu nebyl ve vyjádření osoby zúčastněné na řízení dán podnět. Nebyl tedy ani důvod
pro to, aby byla stěžovatelce odeslána výzva dle §36 odst. 3 správního řádu. Městský soud
správně vyhodnotil, že k zásahu do stěžovatelčiných procesních práv nedošlo.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[35] Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věta poslední s. ř. s. zamítl.
[36] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl na základě §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, proto jí právo na náhradu nákladů
nenáleží. Žalovanému, který byl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, pak soud náhradu nákladů
řízení nepřiznal, neboť mu žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly. Jelikož
osobě zúčastněné na řízení nebyla Nejvyšším správním soudem v řízení o kasační stížnosti
uložena žádná povinnost, s jejímž plněním by jí vznikly jakékoli náklady, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 5 věta první s. ř. s. a contrario).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2022
Mgr. Eva Šonková
předsedkyně senátu