ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.242.2021:41
sp. zn. 2 As 242/2021 - 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové
a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: RONICA, s.r.o.,
se sídlem Libušina 73/17, Teplice, zastoupena Mgr. Martinem Sobkem, advokátem, se sídlem
U Císařských lázní 368/7, Teplice, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem
Masarykovo náměstí 5, Jihlava, proti rozhodnutí Rady Energetického regulačního úřadu ze dne
9. 4. 2019, č. j. 12689-49/2016-ERU, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 13. 8. 2021, č. j. 29 A 95/2019 – 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobkyně ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím Rady žalovaného ze dne 9. 4. 2019, č. j. 12689-49/2016-ERU (dále jen
„napadené rozhodnutí“), byl zamítnut rozklad žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne
6. 6. 2018, č. j. 12689-40/2016-ERU (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“), kterým byla
žalobkyně výrokem I. shledána odpovědnou ze spáchání správního deliktu podle
§16 odst. 1 písm. d) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách (dále jen „zákon o cenách“), v rozhodném
znění, kterého se dopustila tím, že při kalkulaci výsledné ceny tepelné energie za rok 2014
v cenové lokalitě „Krupka“ postupovala v rozporu s §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, když
nedodržela podmínky cenového rozhodnutí žalovaného č. 2/2013 ze dne 1. listopadu 2013
ve znění účinném do 31. prosince 2015 (dále jen „cenové rozhodnutí“), neboť byla kalkulace
v rozporu s ustanovením bodu (1.1) cenového rozhodnutí k cenám tepelné energie, když v ní
uplatnila náklady, které nelze uznat jako ekonomicky oprávněné, neboť do položky „Odpisy“
neoprávněně zahrnula náklady v celkové výši 490 045,82 Kč bez DPH, přičemž tyto náklady byly
uplatněny v ceně tepelné energie v rozporu s ustanovením bodu (1.2) cenového rozhodnutí,
jelikož nevycházejí z účetnictví žalobkyně tvořeného v souladu s Českými účetními standardy
podle jiného právního předpisu. Výrokem II. shledal žalovaný žalobkyni odpovědnou ze spáchání
správního deliktu podle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách, kterého se dopustila tím,
že kalkulace výsledné ceny tepelné energie za rok 2014 v cenové lokalitě „Teplice“ nebyla
v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen dle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách,
neboť byla v rozporu s ustanovením bodu (1.1) cenového rozhodnutí, když v ní uplatnila
náklady, které nelze uznat jako ekonomicky oprávněné, neboť do položky „Úroky“ neoprávněně
zahrnula náklady v celkové výši 123 324,33 Kč bez DPH, přičemž tyto náklady byly uplatněny
v ceně tepelné energie v rozporu s ustanovením bodu (1.2) cenového rozhodnutí,
jelikož nevycházejí z účetnictví žalobkyně tvořeného v souladu s Českými účetními standardy
podle jiného právního předpisu, tyto náklady žalobkyni v tomto kalendářním roce nevznikly,
a byly proto uplatněny v ceně tepelné energie v rozporu s ustanovením bodu (1.2) cenového
rozhodnutí, jelikož nejsou nezbytné pro výrobu tepelné energie v kalendářním roce 2014.
Výrokem III. bylo žalobkyni dle §18 odst. 3 písm. b) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách
podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (dále
jen „energetický zákon“), v rozhodném znění, uloženo opatření k nápravě zjištěného protiprávního
stavu podle výroku I. spočívajícího v povinnosti žalobkyně ve lhůtě 60 dnů od právní moci
rozhodnutí vytvořit opravnou kalkulaci výsledné ceny tepelné energie pro rok 2014 tak, aby v ní
nebyly zahrnuty ekonomicky neoprávněné náklady v celkové výši 490 045,82 Kč bez DPH,
uvedené ve výroku I., a na jejím základě provést s odběrateli tepelné energie v cenové lokalitě
„Krupka“ vyúčtování výsledné ceny tepelné energie za rok 2014 spolu s příslušnou sazbou DPH,
a současně povinnost doložit splnění uvedeného opatření Energetickému regulačnímu úřadu
ve lhůtě 90 dnů od právní moci rozhodnutí. Výrokem IV. bylo žalobkyni dle §18 odst. 3 písm. b)
energetického zákona uloženo opatření k nápravě zjištěného protiprávního stavu podle výroku II.
spočívajícího v povinnosti žalobkyně ve lhůtě 60 dnů od právní moci rozhodnutí vytvořit
opravnou kalkulaci výsledné ceny tepelné energie pro rok 2014 tak, aby v ní nebyly zahrnuty
ekonomicky neoprávněné náklady v celkové výši 123 324,33 Kč bez DPH uvedené ve výroku II.,
a na jejím základě provést s odběrateli tepelné energie v cenové lokalitě „Teplice“ vyúčtování
výsledné ceny tepelné energie za rok 2014 spolu s příslušnou sazbou DPH, a současně povinnost
doložit splnění uvedené povinnosti Energetickému regulačnímu úřadu ve lhůtě 90 dnů od právní
moci rozhodnutí. Výrokem V. pak žalovaný podle §16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách uložil
žalobkyni pokutu za spáchání dvou správních deliktů ve výši 613 370 Kč splatnou do 30 dnů
od právní moci rozhodnutí. Výrokem VI. žalovaný uložil žalobkyni povinnost uhradit žalovanému
paušální náhradu nákladů řízení ve výši 1000 Kč.
[2] Zrušení obou rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení se žalobkyně
domáhala žalobou. Namítala nicotnost správních rozhodnutí, nezákonnost napadeného
rozhodnutí, nepřezkoumatelnost a nezákonnost uložených opatření k nápravě
a nepřezkoumatelnost uložené sankce. Nicotnost spatřovala žalobkyně v nedostatku pravomoci
žalovaného k vydání rozhodnutí, neboť v době vydání prvostupňového rozhodnutí byla osobou
podnikající na základě koncese vydané živnostenským úřadem k provozování výroby a rozvodu
tepelné energie v režimu živnostenského zákona, nikoliv na základě licence vydané žalovaným
dle energetického zákona, a proto její činnost nepodléhala regulaci podle tohoto zákona.
Napadené rozhodnutí je dle názoru žalobkyně nezákonné, neboť žalovaný vyšel při posuzování
spáchaných deliktů z inventárních karet, které však nejsou dle zákona o účetnictví a prováděcí
vyhlášky č. 500/2002 Sb. součástí účetnictví, a proto není možné s odkazem na bod 1.2 cenového
rozhodnutí žalovaného č. 2/2013 platného pro rok 2014 tuto skutečnost přičítat k tíži žalobkyně.
Žalobkyně dále poukazovala na to, že o možném uložení opatření k nápravě mělo být vedeno
správní řízení, což se ale nestalo; žalobkyně se tak o nich dozvěděla až z napadeného rozhodnutí
a neměla možnost se k nim vyjadřovat. Z tohoto důvodu považuje uložená opatření k nápravě
za nezákonná a nepřezkoumatelná. Nepřezkoumatelné bylo dle žalobkyně i odůvodnění výše
uložené sankce, neboť žalovaný neuvedl, proč uložil žalobkyni pokutu přesně ve výši tvrzeného
nepřiměřeného majetkového prospěchu, který měla žalobkyně získat (což se nestalo), a nebylo
tak možné jakkoli přezkoumat úvahu žalovaného vyjádřenou ve velmi obecné rovině; smysl
uložení pokuty v dané výši byl již jednou naplněn opatřením k nápravě, jehož předmětem
je velmi pravděpodobně vydání údajného majetkového prospěchu odběratelům.
I. Rozsudek krajského soudu
[3] Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) rozsudkem ze dne 13. 8. 2021,
č. j. 29 A 95/2019 – 50 (dále jen „napadený rozsudek“), žalobu zamítl pro její nedůvodnost.
[4] Nejprve se krajský soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti a nicotnosti správních
rozhodnutí. Naznal, že obě rozhodnutí jsou srozumitelná, strukturovaná, ve sporných otázkách
řádně odůvodněná a reagují na všechny podstatné aspekty projednávané věci a relevantní námitky
žalobkyně. Rovněž výrok prvostupňového rozhodnutí dle krajského soudu dostál všem
požadovaným náležitostem. Neshledal tedy správní rozhodnutí nepřezkoumatelnými.
Žalovanému je jednoznačně dána pravomoc regulace cen v oblasti energetiky, je kompetentní
k vydávání příslušných cenových rozhodnutí i v oblasti teplárenství. Už ze samotné dikce zákona
je zřejmé, že všichni dodavatelé tepelné energie nejsou držiteli licence dle energetického zákona.
Pro oblast regulace cen tepelné energie není dle názoru krajského soudu podstatné rozlišování
licencovaných a nelicencovaných dodavatelů, jelikož usměrňování cen podléhá samotný prodej
komodity, a to na základě zmocnění zákona o cenách, nikoliv dle energetického zákona; krajský
soud se neztotožnil s názorem žalovaného, že kompetence k vydávání cenových rozhodnutí
je založena pouze v §2c písm. c) zákona č. 265/2001 Sb., o působnosti orgánů České republiky
v oblasti cen (dále jen „zákon o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen“), má za to, že je nutno
postupovat „skrze“ §1 odst. 6 zákona o cenách. Na činnost žalobkyně tedy dopadalo cenové
rozhodnutí žalovaného, byla jím vázána. Žalovaný je oprávněn vykonávat dozor
nad dodržováním cenového rozhodnutí, jakož i rozhodovat o jeho porušeních. Byly splněny
podmínky pro vydávání cenových rozhodnutí i v případě decentralizovaných dodávek tepelné
energie. Dané prostředí nelze označit za dokonale konkurenční. V případě dodávek tepla se jedná
o službu, kterou dotčené osoby (ze zákona nebo přinejmenším v rámci běžného životního
standardu) musí užívat a na kterou jsou kladeny požadavky z hlediska veřejného zájmu. Zároveň
pro odběratele není snadné dodavatele změnit. Podstatou zákona o cenách je pak stanovení
cenových pravidel pro smluvní vztah prodávajícího a kupujícího tak, aby v každém jednotlivém
případě byla pro obě strany dosažena spravedlivá cena; krajský soud tak nepřisvědčil ani námitce
nicotnosti.
[5] K námitce nezákonnosti krajský soud uvedl, že v případě předmětného přestupku jde
o odpovědnost za výsledek, konkrétně tedy za chybné vyúčtování cen tepelné energie
odběratelům, bez ohledu na to, jak k chybné kalkulaci došlo. Není relevantní, že chyby byly
v inventárních kartách, neboť tyto chybné údaje byly přeneseny do kalkulace výsledné ceny
tepelné energie. Krajský soud také upozornil na to, že způsob pochybení je možné případně
hodnotit až při ukládání sankce, a že k naplnění materiální stránky předmětného přestupku došlo
požadováním vyšší ceny způsobené nesprávnou kalkulací bez ohledu na ceny jiných dodavatelů.
[6] S ohledem na znění energetického zákona krajský soud dovodil, že žalovaný uložením
opatření k nápravě nevybočil z mezí své působnosti ani kontrolních pravomocí. Účelem uložení
opatření ve smyslu §18 odst. 3 energetického zákona je obecně napravit zjištěný protiprávní stav,
je tedy zcela logické a opodstatněné, že žalovaný uložil žalobkyni povinnost tento protiprávní
stav odstranit a opětovně provést kalkulaci. Opatření v podobě opravného vyúčtování je nutno
vykládat ve smyslu vyhlášky Energetického regulačního úřadu č. 70/2016 Sb. Krajský soud také
poukázal na to, že samotný závazkový vztah mezi žalobkyní a jejími zákazníky je sice
soukromoprávní povahy, ale uložená opatření (která jsou povahy veřejnoprávní) se ho přímo
nedotýkají, byť nelze vyloučit, že v důsledku provedení opravného vyúčtování bude ze strany
zákazníků vymáhán přeplatek z předloženého vyúčtování. Není tedy na místě hovořit
o překročení kontrolních pravomocí ze strany žalovaného; k tomu by mohlo dojít např.
za situace, ve které by svým opatřením rovněž stanovil žalobkyni povinnost vzniklé nároky
vypořádat.
[7] Krajský soud nepřisvědčil ani námitce krácení práv žalobkyně tím, že o uložených
opatřeních k nápravě nebylo vedeno řízení. Opatření je ukládáno na základě zjištění porušení
právních předpisů stejně jako správní sankce trestní povahy, takže žalobkyně mohla uplatňovat
naprosto stejné námitky týkající se neporušení právních povinností, ať už jí měla být ukládána
pokuta nebo opatření k nápravě. Zároveň krajský soud vyjádřil domněnku, že se sankčním
řízením je řízení o uložení nápravného opatření inherentně spojeno.
[8] Závěrem se krajský soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností výše uložené sankce.
Žalovaný se dle názoru krajského soudu věnoval vymezeným zákonným kritériím relevantním
pro stanovení uložené pokuty a výši přezkoumatelným způsobem odůvodnil. Krajský soud
upozornil na to, že soud přezkoumává pouze to, zda tato úvaha nevybočila z mezí a hledisek
stanovených zákonem. Doplnil také, že žalobkyně nenavrhovala moderaci pokuty ve smyslu
§78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného
II. A Kasační stížnost žalobkyně
[9] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost,
ve které navrhla napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení,
a to z důvodu nezákonnosti rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky.
[10] Stěžovatelka brojila proti vypořádání námitky nicotnosti z důvodu absence pravomoci
žalovaného k jeho vydání. Domnívá se, že na trhu s decentralizovaným teplem existuje
dostatečná konkurence. Krajský soud konkrétně nevymezil, jaké složité kroky musí odběratel
pro změnu dodavatele učinit. Takové kroky přitom nejsou důvodem pro zavádění cenové
regulace a nejsou způsobilé odběratele od změny dodavatele odradit. Cenová regulace má
dle stěžovatelky sloužit k tomu, aby nahradila účinky neexistujícího nebo v principu velmi
omezeného trhu v daném odvětví, který by jinak byl zdrojem nejefektivnější nebo nejsprávnější
cenotvorby, tedy setkáváním nabídky a poptávky po daném druhu zboží nebo služby.
Decentralizované dodávky tepelné energie zajišťují dostatečnou soutěž na trhu s tepelnou energií,
a tedy i konkurenceschopnou cenotvorbu. Stěžovatelka považuje za téměř absurdní představu,
že by dodavatel a případně provozovatel např. tepelného čerpadla měl být ve své činnosti
regulován, když je vystaven tvrdé konkurenci a nezbývá mu nic jiného, než svoji podnikatelskou
a cenovou strategii přizpůsobit konkurenčním nabídkám. Je nutné respektovat princip
proporcionality mezi použitými prostředky a sledovaným cílem, přičemž jedním z kritérií
je princip vhodnosti, podle kterého musí být příslušné opatření (zde cenová regulace) vůbec
schopno zamýšleného cíle dosáhnout.
[11] S vymezením dodavatele ve smyslu energetického zákona tak, jak jej učinil krajský soud,
se stěžovatelka neztotožňuje. Krajský soud podle ní nijak nereflektuje komentářovou literaturu,
na kterou odkazovala v žalobě, a jeho výklad nepovažuje za ústavně konformní (tím je úzké
pojetí dodavatele tepelné energie). Aplikace pravidel obsažených v energetickém zákoně
i na osoby, které v jeho režimu nepodnikají, by musela být provedena dostatečně výslovně
a jasně, nikoli jen nepřímo dovozována přes formulaci správních deliktů a doslovný jazykový
výklad pojmu dodavatele tepelné energie.
[12] Stěžovatelka dále považuje za nesprávně právně posouzené hodnocení otázky
vynaložených nákladů. Tvrdí, že k vynaložení nákladů, které byly posouzeny jako neoprávněné,
skutečně došlo, byly pouze uvedeny v nesprávných položkách. Stěžovatelka uvedla,
v jaké položce měly být uplatněny, krajský soud se tím však nezabýval. Stěžovatelka poukazuje
na to, že účetní záznamy obsahovaly správné zaúčtování. Dle jejího názoru je zcela zřejmé,
že předmětné náklady byly vynaloženy; mzdy a zákonné pojištění nemohou být nulové
a je nemožné tyto náklady zpětně uměle vytvořit.
[13] Hodnocení institutu opatření k nápravě krajského soudu považuje stěžovatelka
za zjednodušující. Má za to, že se jedná o samostatný právní institut odlišný od sankce, jejich účel
je rozdílný. Řízení o uložení opatření k nápravě může být vedeno samostatně nebo i společně
s řízením sankčním, nelze však předjímat, že argumentace stěžovatelky v obou řízeních by byla
totožná. Bez výslovné zákonné úpravy musí být vedeno samostatné řízení, §18 odst. 3 písm. b)
energetického zákona je kompetenční, nikoliv procesní ustanovení. Některá rozhodnutí mohou
být vydána jako první úkon v daném řízení, pro rozhodnutí dle zmíněného ustanovení to však
neplatí. Stěžovatelka dále namítá, že účelem řízení o uložení opatření k nápravě není zjištění
a prokázání porušení právních předpisů; bylo tak povinností žalovaného zahájit správní řízení
a procesním oprávněním stěžovatelky využít stejné či odlišné argumenty procesní obrany.
Stěžovatelka dále poukazuje na to, že nedošlo k poškození odběratelů a nemá smysl provádět
opravné vyúčtování, neboť náklady byly pouze zahrnuty do nesprávné položky, ale uplatňovaná
výše ceny tepelné energie by měla zůstat stejná.
[14] Výroky rozhodnutí žalovaného jsou dle stěžovatelky neurčité; mělo by zde být vymezeno,
s jakými konkrétními odběrateli by mělo být provedeno opravné vyúčtování. Z výroků
rozhodnutí totiž musí vyplývat, vůči kterým konkrétním subjektům má stěžovatelka takto
postupovat. Rovněž není povinností stěžovatelky zjišťovat případné právní nástupce odběratelů
v případě, že by v mezičase zanikli.
[15] Stěžovatelce není zřejmé, na základě jakého zákonného ustanovení jí byla uložena
povinnost doložit splnění provedení opatření k nápravě, když tato nespadá pod dikci
§18 odst. 3 písm. b) energetického zákona. Nejedná se o nutnou podmínku. Pokud by k ukládání
takové povinnosti byl žalovaný kompetentní, muselo by to být uvedeno v zákoně. Tak tomu však
není; navíc krajský soud tuto námitku nevypořádal.
[16] Závěrem stěžovatelka rozporuje přezkum odůvodnění výše uložené sankce provedený
krajským soudem. Má za to, že s ohledem na okolnosti případu bylo povinností soudu
prověřovat důvody, proč byla pokuta stanovena „takto nepřiměřeně vysoko“ a zda stanovením
v horní polovině zákonné sazby nedošlo k překročení mezí a hledisek tak, jak je stanovuje
§37 a násl. zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen
„přestupkový zákon“).
II. B Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[17] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhuje její zamítnutí. K námitce nicotnosti
napadených rozhodnutí z důvodu nedostatku pravomoci žalovaného ve shodě s krajským
soudem uvádí, že pro oblast regulace tepelné energie není podstatné rozlišování licencovaných
a nelicencovaných dodavatelů. Stěžovatelka je dodavatelem ve smyslu §2 odst. 2 písm. c)
energetického zákona, a to je dostačující. Cenovému usměrňování podléhá samotný prodej
komodity. Žalovaný navíc odkazuje na §2c zákona o působnosti orgánů České republiky
v oblasti cen, podle kterého vykonává působnost při uplatňování, regulaci, sjednávání a kontrole
cen v oblasti energetiky. K naplnění tohoto úkolu vydává právní předpisy. Upozorňuje také
na §17 odst. 4 energetického zákona, dle kterého má zejména chránit oprávněné zájmy zákazníků
a spotřebitelů v energetických odvětvích. Smyslem cenové regulace je přitom ochrana zákazníků
před dopady nedokonalého trhu. Žalovaný se ztotožňuje se závěry krajského soudu ohledně
možnosti vydávání cenových rozhodnutí skrze §1 odst. 6 písm. a) zákona o cenách a poukazuje
na to, že na stěžovatelku jeho cenové rozhodnutí dopadalo; podstatné je pro tento závěr
to, že se jedná o nedokonale konkurenční prostředí. Dle jeho názoru nicotnost nepřichází
v úvahu ani teoreticky, neboť nicotnost ve smyslu §77 správního řádu se netýká podzákonných
předpisů, k nimž cenové rozhodnutí patří.
[18] K námitce nezákonnosti rozhodnutí žalovaný uvádí, že přestupek
podle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách vychází z objektivní odpovědnosti právnické osoby.
Argumentace stěžovatelky ohledně chybného předložení podkladů pro kontrolu se jeví účelovou
a ničím nepodloženou a žalovanému ani není zřejmé, jak by se v případě kalkulace cen tepelné
energie, kterou stěžovatelka předložila, mohlo jednat o administrativně nesprávně vytvořenou
kalkulaci, a jak by tedy v cenách tepelné energie mohl uplatňovat jiné náklady, než podle
předložených podkladů uplatnila. Už právě pro tvrzení o chybně provedené kalkulaci
a zaznamenávání nákladů lze důvodně pochybovat o správnosti vyúčtování cen tepelné energie.
Postup, jakým žalovaný dospěl k závěru o uplatnění ekonomicky neoprávněných nákladů v ceně
tepelné energie, je podrobně popsán v rozhodnutí o rozkladu, stejně tak vypořádání námitky
omylu při sestavení kalkulace.
[19] Ohledně námitky nezákonnosti a nepřezkoumatelnosti uložených opatření k nápravě
žalovaný odkazuje na §18 odst. 3 písm. b) energetického zákona a uvádí, že opatření byla
formulována standardním způsobem. Účelem citovaného ustanovení je odstranění protiprávního
stavu, v tomto případě to tedy byla zcela logicky povinnost provést opravné vyúčtování. Uložení
nápravného opatření pak dle žalovaného nevylučuje možnost uložení sankce, neboť ta sleduje
zcela jiný účel než opatření k nápravě. Žalovaný se neztotožňuje s námitkou, že by uložením
nápravných opatření zasáhl do soukromoprávních vztahů mezi stěžovatelkou a odběrateli.
Povinnost předložit vyúčtování s předepsanými náležitostmi je dána vyhláškou Energetického
regulačního úřadu č. 70/2016 Sb., která s účinností od 1. 7. 2016 nahradila
vyhlášku č. 210/2011 Sb., jedná se o povinnost uloženou veřejnoprávní úpravou.
[20] Žalovaný má také za to, že nepochybil, když nezahájil samostatné řízení o uložení
opatření k nápravě. Opatření k nápravě je dle §18 odst. 3 energetického zákona ukládáno
na základě zjištění porušení právních předpisů. Je-li tedy vedeno řízení za účelem zjištění
a prokázání porušení právních předpisů a existence protiprávního stavu zjištěna je, pak by
v případě vedení samostatných řízení stěžovatel v obou uplatňoval totožné námitky týkající
se neporušení právních povinností. Dle žalovaného tak nedošlo k porušení procesních práv
stěžovatelky.
[21] Vymezení konkrétních odběratelů, vůči kterým má být opravné vyúčtování vystaveno,
považuje žalovaný za dostatečně určité, jedná se o odběratele v cenové lokalitě „Teplice“ resp.
„Krupka“, kterým stěžovatelka v roce 2014 dodávala tepelnou energii a kterým za toto období
vystavila vyúčtování. Jediným odběratelem v těchto lokalitách v tomto období bylo Stavební
bytové družstvo „Mír“ Teplice. Případná změna odběratele nezakládá nemožnost plnění.
Žalovaný navíc žádné relevantní informace o proběhnuvších změnách nemá.
[22] K namítané nepřezkoumatelnosti výše uložené sankce žalovaný uvedl, že odpovídá
jednonásobku neoprávněného majetkového prospěchu v souladu s §16 odst. 4 písm. b) zákona
o cenách a je také komplexně odůvodněna; jedná se o úhrnnou pokutu odpovídající zákonnému
rozpětí a zároveň se nejedná o pokutu pro stěžovatelku likvidační.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[23] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž
je přípustná ve smyslu §102 s. ř. s., stěžovatelka je v řízení zastoupena advokátem
dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou naplněny i obsahové náležitosti stížnosti dle §106 s. ř. s.
[24] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatelka napadá rozsudek
krajského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[25] Kasační stížnost není důvodná.
III. A Nedostatek pravomoci žalovaného k vydání rozhodnutí
[26] Podle §2 odst. 1 písm. c) bodu 2. energetického zákona je v teplárenství „dodavatelem
tepelné energie výrobce nebo distributor tepelné energie, který dodává tepelnou energii jiné osobě.“
[27] Podle §2c zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen platí, že „Energetický
regulační úřad a) vykonává působnost při uplatňování, regulaci, sjednávání a kontrole cen v oblasti energetiky,
b) vydává právní předpisy pro regulaci, sjednávání a kontrolu cen v oblasti energetiky, c) vydává rozhodnutí
o regulaci cen včetně pravidel pro klíčování nákladů, výnosů a hospodářského výsledku regulovaných
a neregulovaných činností.“
[28] Podle §17 odst. 11 energetického zákona „Energetický regulační úřad dále může usměrňovat ceny
tepelné energie.“
[29] Podle §19a odst. 7 energetického zákona „[n]a žádost dodavatele tepelné energie nebo držitele
licence na distribuci elektřiny nebo distribuci plynu, jehož distribuční soustava není přímo připojena k přenosové
soustavě nebo k přepravní soustavě, může Energetický regulační úřad rozhodnout o odlišném stanovení podmínek
pro sjednání ceny tepelné energie nebo stanovení povolených výnosů a proměnných nákladů provozovatele distribuční
soustavy. Energetický regulační úřad žádosti zcela nebo zčásti vyhoví, prokáže-li žadatel, že stanovený způsob
regulace ceny mu dlouhodobě neumožňuje alespoň pokrytí oprávněných nákladů podle odstavce 1. Po právní moci
rozhodnutí, kterým žádosti zcela nebo zčásti vyhoví, Energetický regulační úřad upraví stanovený způsob regulace
nebo jeho jednotlivé podmínky nebo stanoví cenu za službu distribuční soustavy v elektroenergetice
nebo plynárenství.“
[30] Podle §3 odst. 1 zákona o cenách platí, že „[r]egulací cen se rozumí stanovení cen, mezí,
ve kterých mohou být sjednávány, usměrňování výše cen nebo i stanovení postupu při sjednávání, uplatňování
a vyúčtování cen nemovitostí, jejich částí a služeb spojených s jejich užíváním cenovými orgány.“ a dle odst. 2 pak
platí, že „[r]ozhodnutí cenových orgánů podle tohoto zákona jsou závazná pro okruh adresátů, který je v nich
vymezen.“
[31] Podle §18 odst. 1 písm. b) energetického zákona „Energetický regulační úřad vykonává dozor
nad dodržováním zákona o cenách v rozsahu podle zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen.“
[32] Stěžovatelka se domnívá, že na trhu s decentralizovaným teplem existuje dostatečná
konkurence. Namítá, že krajský soud konkrétně nevymezil, jak složité kroky musí odběratel
pro změnu dodavatele učinit, a že tyto nejsou důvodem pro zavádění cenové regulace.
[33] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že byly splněny
podmínky pro vydávání cenových rozhodnutí v případě decentralizovaných dodávek tepelné
energie (tedy na trhu, na kterém působila stěžovatelka), a že pro možnost uplatnění kompetence
žalovaného je nutno postupovat mimo energetický zákon a zákon o působnosti orgánů
České republiky v oblasti cen také „skrze“ zákon o cenách.
[34] Jak Nejvyšší správní soud uvedl ve svém rozsudku ze dne 30. 6. 2014,
č. j. 8 Afs 81/2013 - 44: „[z]ákon o cenách obecně stanovuje cenová pravidla pro smluvní vztah prodávajícího
a kupujícího (a to v případě, kdy účastníky takového vztahu mohou být soukromoprávní i veřejnoprávní subjekty)
tak, aby v každém jednotlivém případě byla pro obě strany dosažena spravedlivá cena. Jak vyplývá z důvodové
zprávy k zákonu č. 403/2009 Sb., kterým se mění zákon o cenách (i když se tato novela nevztahuje
k rozhodnému období, lze z ní vyjít i v tomto případě), smluvní strana nesmí druhou poškodit tím, že by
za poskytnutí plnění vyžadovala více, než by dosáhla v situaci, kdy by byla vystavena běžnému konkurenčnímu
tlaku a kdy by druhá strana měla absolutní volnost ve volbě svého partnera (dodavatele). Obdobně kupující nesmí
svého partnera nutit prodat za nižší cenu, než kterou by musel kupující zaplatit, pokud by byl vystaven
konkurenci. Výhodnější nebo zneužitelné postavení může spočívat i v omezení vyplývajícím z povinnosti zajistit
veřejné statky (závazek veřejné služby).“
[35] Smyslem a účelem cenové regulace má tedy být ochrana před negativními dopady
nedokonalého trhu. Služby spočívající v dodávkách tepla vykazují dále popsaná specifika,
na jejichž základě Nejvyšší správní soud ve shodě se soudem krajským dospěl k závěru
o zákonnosti cenové regulace v dané oblasti.
[36] Dodávky tepla probíhají ve veřejném zájmu, neboť umožňují lidem užívat stavby
přijatelným způsobem. Jak uvedl krajský soud, jedná se o „služby, které dotčené osoby (subjekty) musí
(ze zákona nebo přinejmenším v rámci běžného životního standardu) užívat a na které jsou kladeny požadavky
z hlediska veřejného zájmu“. V teplárenství neexistuje jednotný systém tranzitních a přenosových sítí,
navíc teplo se „po cestě“ ztrácí, tudíž teplárenské aktivity zůstanou vždy omezeny na určitý
region či lokalitu. Jedná se tedy o omezený trh. S ohledem na tento fakt a také to, že dodávky
tepla jsou ve veřejném zájmu a prakticky nezbytné, je v daném odvětví cenová regulace potřebná.
Odběratel sám těžko může ovlivňovat faktický objem služeb, které bude potřebovat,
a to především s ohledem na klimatické podmínky (byť opatření jako zateplení nemovitostí
v tomto ohledu může mít na objem služeb vliv).
[37] Na straně nabídky působí omezený počet poskytovatelů těchto služeb; je třeba určité
odbornosti a jak již bylo řečeno, trh je lokálně omezen. Ne všude je možnost odebírat teplo
od centrálního dodavatele, nebo naopak mít jinou alternativu, neboť všude její pořízení nemusí
být technicky možné. Jedná se o služby, které osoby musí (ze zákona nebo přinejmenším v rámci
běžného životního standardu) užívat a na které jsou kladeny požadavky z hlediska veřejného
zájmu na ochraně životního prostředí a zájmu na bezpečnosti a ochraně zdraví veřejnosti.
[38] Byť krajský soud nespecifikoval, co konkrétně je myšleno „relativně složitými
administrativními a technickými kroky“, ztotožňuje se Nejvyšší správní soud s jeho závěrem,
že změnit dodavatele nelze snadno. Z logiky věci vyplývá, že musí dojít k ukončení stávající
smlouvy a uzavření nové, přičemž podmínky, za kterých lze smlouvu ukončit, budou různorodé.
Pro právního laika to nevylučuje nutnost vyhledat (a zaplatit) služby odborníka, např. advokátní
kanceláře. V případě bytových domů s existujícím společenstvím vlastníků jednotek musí
pravděpodobně dojít v souladu se stanovami k alespoň částečnému konsensu mezi jednotlivými
spoluvlastníky. Osoby, které využívají dodávky tepla v bytových prostorech užívaných na základě
nájemní či podnájemní smlouvy, typicky nemohou dodavatele tepla jakkoli ovlivnit. Zmíněným
technickým krokem pak bude například výměna stávajícího zařízení za nové; v takových
případech bude často nutná vysoká počáteční investice. Jednotlivé administrativní a technické
kroky nastíněné krajským soudem nelze bez konkrétního případu přesně popsat, nicméně není
možné bez dalšího říci, že nemohou odběratele od změny odradit, jak tvrdí stěžovatelka.
Samozřejmě nebude výjimečné, že se odběratel rozhodne pro změnu, pokud má k dispozici
výrazně výhodnější nabídku, ovšem absolvovat celý proces opakovaně či dokonce pravidelně
bude pravděpodobně málokdo. Je také nutné podotknout, že není rozhodující, jak moc složitá
je změna dodavatele; Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že s ohledem na veškeré výše
uvedené faktory, zejména lokálnost trhu, nezbytnost služeb – veřejný zájem a nemožnost
odběratele zcela ovlivnit objem potřebných služeb, nelze zkoumané prostředí označit za dokonale
konkurenční.
[39] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit ani názoru stěžovatelky, že je absurdní
představa, aby byl dodavatel a případně provozovatel tepelného čerpadla ve své činnosti
regulován, když je vystaven tvrdé konkurenci jiných dodavatelů; právě z tohoto důvodu musí
cenová regulace dopadat na všechny dodavatele tepla, přičemž tyto není možné zaměňovat
s jinými subjekty.
[40] Kasační soud také dodává, že zvolený způsob regulace je v dané věci přiměřený a vhodný.
Věcné usměrňování cen podle §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách představuje volnější formu
regulace cen, která nesměřuje k určení konkrétní ceny služby, ale pouze stanoví pravidla, resp.
omezení pro její sjednávání.
[41] Nad rámec uvedeného pouze pro dokreslení situace Nejvyšší správní soud podotýká,
že v daném případě je mezi stěžovatelkou a odběratelem uzavřena Smlouva o dílo koncipovaná
na dobu minimálně třiceti let. Vzhledem ke specifičnosti dané služby lze očekávat, že smlouvy
na dodávku tepelné energie budou dlouhodobějšího charakteru, neboť, jak bylo zmiňováno výše,
není tak snadné změnit dodavatele, resp. není reálné takovou změnu provádět často.
Ve zmiňované Smlouvě o dílo je také uvedeno: „Obě smluvní strany berou na vědomí, že ceny dodávek
tepla pro ohřev TV jsou cenami regulovanými.“
[42] K vymezení pojmu dodavatel dle energetického zákona tak, jak jej chápe krajský soud,
stěžovatelka uvedla, že nezohlednil komentářovou literaturu, kterou zmínila v žalobě (Eichlerová,
K., Handrlica, J., Jasenský, M., Kořán, J., Košťál, V., Plášilová, D., Zákoucký, P. Energetický
zákon. Komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2016, str. 53-54). Dle názoru stěžovatelky
z ní vyplývá, že nemá být považována za dodavatele tepelné energie ve smyslu energetického
zákona.
[43] Krajský soud vycházel z jiné komentářové literatury: „[Z] definice dodavatele již jazykovým
výkladem vyplývá, že jím nemusí být nutně jen držitel licence podle EnerZ, ale i subjekt dodávající tepelnou energii
zákazníkům na základě jiného oprávnění, typicky výrobce tepelné energie nepodléhající licenci, provádějící činnost
na základě koncesované živnosti (příloha č. 3 ŽZ). Obecně existuje modelů dodávky tepelné energie z hlediska
podnikatelského oprávnění více, pro přehled možno odkázat na Společné stanovisko Úřadu
a Státní energetické inspekce pro hodnocení vydávání licencí. Uvedené široké pojetí dodavatele tepelné energie bývá
někdy odmítáno (Eichlerová, Handrlica, Jasenský, Kořán, Košťál, Plášilová, Zákoucký 2016 s. 53), v zásadě
s odůvodněním, že právní režim EnerZ by měl dopadat pouze na držitele licence. Problém rozlišování
licencovaných a nelicencovaných dodavatelů nenastává v oblasti věcného usměrňování cen podle CenZ, neboť tomu
podléhá obecně prodej určitého zákonem vymezeného zboží bez ohledu na to, jaký subjekt jej uskutečňuje
(§17 odst. 11 EnerZ). Jakkoliv lze souhlasit s názorem, že EnerZ s pojmy dodavatel tepelné energie a držitel
licence v oblasti teplárenství nezachází důsledně a v některých případech může být pochybné, na jaký okruh
subjektů ustanovení dopadá, není to přesvědčivý argument proti naprostému vynětí nelicencovaných dodavatelů
z právního režimu EnerZ, neboť i v jejich případě se jedná o výkon podnikání v energetice, byť nikoliv
na základě licence jakožto specifického oprávnění. V oblasti sankční dokonce EnerZ okruh dodavatelů bez
licence uvádí výslovně v §91a odst. 4. Zda se určité ustanovení vztahuje na veškeré dodavatele, anebo pouze
na držitele licence, by mělo být hodnoceno vždy v kontextu daného ustanovení. Rozdílnost rozsahu zákonné
regulace na licencované či nelicencované dodavatele lze demonstrovat na §76 odst. 1 a §77 odst. 1, když
kontraktační povinnost a povinnost připojení ke zdroji tepelné energie či rozvodnému zařízení mají pouze
ti dodavatelé, kteří jsou držiteli licence.“ (ZDVIHAL, Zdeněk, SVĚRÁKOVÁ, Jana, MED, Jakub,
OSADSKÁ, Jana a kol. Energetický zákon. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 114–115, marg.
č. 399–400) [zvýraznil NSS].
[44] V uvedené citaci autoři se stěžovatelkou namítaným komentářem přímo polemizují, není
tedy pravdou, že krajský soud námitku nijak nereflektoval; se závěry uvedené citace se ztotožnil
a dovodil, že cenové rozhodnutí žalovaného na stěžovatelku dopadalo bez ohledu na vymezení
pojmu dodavatel. S tímto závěrem se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud. Jakkoli může být
u některých ustanovení energetického zákona sporné, na koho mají dopadat, a v tomto ohledu
může být definice pojmu dodavatel problematická, v oblasti věcného usměrňování cen problém
rozlišovaní licencovaných a nelicencovaných dodavatelů nenastává. Argument, že užší pojetí
dodavatele je ústavně konformní, neboť nelze aplikovat pravidla energetického zákona na osoby,
které dle něj nepodnikají, není důvodný; i v případě stěžovatelky se jednalo o podnikání
v energetice, byť na základě jiného oprávnění. Regulaci žalovaného podléhá teplo jako určité
zákonem vymezené zboží bez ohledu na to, kdo jeho prodej uskutečňuje.
[45] Pochybení krajského soudu nelze spatřovat ani v tom, že postupoval v souladu
s rozsudkem zdejšího soudu ze dne 18. 5. 2005, č. j. 2 As 4/2004 – 138. Nejvyšší správní soud
tedy uzavírá, že žalovaný byl oprávněn k vydání napadeného rozhodnutí.
III. B Ekonomicky (ne)oprávněné náklady
[46] Podle §2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách platí, že „[p]ro účely tohoto zákona
se za ekonomicky oprávněné náklady považují náklady pořízení odpovídajícího množství přímého materiálu,
mzdové a ostatní osobní náklady, technologicky nezbytné ostatní přímé a nepřímé náklady a náklady oběhu; při
posuzování ekonomicky oprávněných nákladů se vychází z dlouhodobě obvyklé úrovně těchto nákladů v obdobných
ekonomických činnostech s přihlédnutím k zvláštnostem daného zboží.“
[47] Stěžovatelka tvrdí, že náklady posouzené jako neoprávněné byly skutečně vynaloženy
a byly pouze uvedeny v nesprávných položkách. Krajský soud se podle ní tímto nezabýval,
ačkoliv je zřejmé, že k vynaložení těchto nákladů došlo.
[48] Krajský soud nejprve rozebral, jaké jsou ekonomicky neoprávněné náklady, a zabýval
se materiální stránkou daného přestupku, přičemž poukázal na nepodstatnost některých
stěžovatelčiných námitek, neboť u tohoto přestupku je podstatná odpovědnost za výsledek.
Ohledně tvrzené nezákonnosti napadeného rozhodnutí odkázal na odůvodnění napadeného
rozhodnutí, kde je uvedeno, proč argumentace, resp. skutková verze událostí prezentovaná
stěžovatelkou, není věrohodná. S tímto posouzením se krajský soud ztotožnil, proto na něj
odkázal. V tomto postupu neshledal Nejvyšší správní soud žádné pochybení a neztotožňuje
se proto s argumentací stěžovatelky. Popsaný postup je v souladu s judikaturou zdejšího soudu,
viz např. rozsudek ze dne 24. 4. 2014, č. j. 5 As 68/2013 - 29. Je-li rozhodnutí žalovaného
správního orgánu řádně odůvodněno, je z něho zřejmé, proč žalovaný nepovažoval právní
argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho odvolací námitky považoval za liché,
mylné nebo vyvrácené, shodují-li se žalobní námitky s námitkami odvolacími či nijak
nezpochybňují napadené odůvodnění a nedochází-li krajský soud k jiným závěrům, je přípustné,
aby si krajský soud správné závěry žalovaného souhlasnou poznámkou osvojil.
[49] Stěžovatelka v této námitce neuvedla nic, čím by zpochybnila odůvodnění napadeného
rozsudku, resp. tedy napadeného rozhodnutí, na které krajský soud odkázal. Nejvyšší správní
soud proto tuto námitku neshledal důvodnou.
III. C Uložení opatření k nápravě
[50] Stěžovatelka dále namítá, že bylo povinností žalovaného zahájit správní řízení o uložení
opatření k nápravě, neboť účelem tohoto řízení není zjištění a prokázání porušení právních
předpisů jako u přestupku; procesním oprávněním stěžovatelky pak bylo využít stejné či odlišné
argumenty procesní obrany.
[51] Dle Nejvyššího správního soudu lze stěžovatelce bezpochyby přisvědčit v tom,
že uplatňování správní odpovědnosti (ukládání správních trestů nebo ochranných opatření) nelze
směšovat s ukládáním opatření k nápravě nedostatků zjištěných při výkonu správního dozoru,
neboť se jedná o samostatný právní institut odlišný od sankce. V daném případě je třeba
předeslat, že žalovaný je orgánem oprávněným na základě §18 odst. 3 energetického zákona
ukládat jak pokuty, tak i opatření k nápravě.
[52] Nápravné opatření se neukládá na základě vyslovení odpovědnosti za přestupek,
ale na základě přičitatelnosti protiprávního stavu dané osobě. Je tedy možné ukládat nápravná
opatření tam, kde nebude zároveň rozhodnuto o odpovědnosti za přestupek či uložení správní
sankce; v takovém případě je namístě, aby bylo zahájeno správní řízení toliko ve věci uložení
nápravného opatření. Ve většině případů však tento právní stav, který vyvolává potřebu uložení
opatření k nápravě, bude věcně kopírovat jednání pachatele přestupku. Tak je tomu i v daném
případě; proto podstatnou otázkou pro posouzení věci je, zda došlo v daném případě
k tvrzenému porušení stěžovatelčiných procesních práv, či nikoliv.
[53] Stěžovatelka v kasační stížnosti tvrdí, že nelze předjímat, zda by využila identické námitky
týkající se porušení právních povinností; ve vztahu k nápravným opatřením se může jednat
o námitky k případné formě a způsobu zamýšleného opatření k nápravě. Na tomto místě
Nejvyšší správní soud podotýká, že veškeré tyto námitky mohla stěžovatelka uplatnit v rozkladu.
I v případě, kdy by bylo zahájeno samostatné správní řízení, kde by oznámením o jeho zahájení
bylo avizováno, že je možné, že k uložení opatření k nápravě dojde, nemohla by stěžovatelka
předvídat, jakou formou či způsobem by to mělo být realizováno. Těžko by se tedy proti tomu
mohla bránit; logicky by jí tedy nezbývalo nic jiného, než se bránit proti tvrzení existence
protiprávního stavu, případně jeho přičitatelnosti jí samotné. Až na základě uložení konkrétního
opatření prvostupňovým správním rozhodnutím by bylo jasné, jaké konkrétní nápravné opatření
bylo uloženo a následně by stěžovatelka proti jeho formě/způsobu mohla argumentovat. Tento
postup jí byl umožněn i v dané věci. V podaném rozkladu však stěžovatelka brojí pouze
námitkami týkajícími se neporušení právních povinností.
[54] Tvrdila-li stěžovatelka v žalobě, že nebyla v patnáctidenní lhůtě pro rozklad (podaný dne
23. 6. 2018) schopna veškeré svoje argumenty uplatnit, je namístě poukázat na Doplnění
rozkladu, které stěžovatelka zaslala správnímu orgánu dne 31. 8. 2018; ani v tomto podání proti
uloženým opatřením k nápravě nebrojí, argumentace opět směřuje pouze k neporušení právních
povinností. Rada žalovaného sice k Doplnění rozkladu nepřihlédla jako k podání rozšiřujícímu
rozsah přezkumu, toho si však stěžovatelka nemohla být vědoma, když v Doplnění rozkladu
uvedla „[s]oučasně Účastník požádal o prodloužení lhůty k podání doplnění rozkladu a to do 31. 8. 2018,
přičemž mu bylo správním orgánem vyhověno.“ Chtěla-li stěžovatelka proti nápravným opatřením
argumentovat, jistě by tak ve svém podání ze dne 31. 8. 2018 učinila, neboť zjevně měla za to,
že rozšiřuje ve lhůtě rozsah přezkumu prvostupňového správního rozhodnutí. Stěžovatelka však
nenamítala ničeho a neargumentovala ani tím, že o nápravných opatřeních mělo být vedeno
samostatné správní řízení.
[55] Nejvyššímu správnímu soudu není jasné, jakou jinou argumentaci, než kterou uplatňovala
v průběhu správního řízení, by stěžovatelka mohla použít, neboť v kasační stížnosti v návaznosti
na argumentaci ohledně vedení samostatného řízení pouze zopakovala námitku oprávněnosti
jí do kalkulace zahrnutých nákladů, která se však prolíná celým řízením a nebyla správními
orgány, krajským soudem ani Nejvyšším správním soudem shledána důvodnou. K argumentaci,
že nedošlo k poškození odběratelů a nemá smysl provádět opravné vyúčtování, neboť náklady
byly pouze zahrnuty do nesprávné položky a uplatňovaná výše ceny tepelné energie by měla
zůstat stejná, odkazuje kasační soud na své vypořádání námitky v bodě III. B tohoto rozsudku –
vzhledem k tomu, že námitka o oprávněnosti ekonomických nákladů neobstála, nelze logicky ani
tomuto argumentu stěžovatelky přisvědčit.
[56] Byť lze se stěžovatelkou souhlasit, že by bylo možné o případném uložení nápravného
opatření informovat již na začátku správního řízení, či v jeho průběhu, na věci by to nic
nezměnilo. Také lze přisvědčit krajskému soudu v tom, že bylo logicky možné jeho uložení
očekávat, neboť žalovaný tuto kompetenci má a smyslem nápravného opatření je obecně
odstranění zjištěného protiprávního stavu a v předmětném správním řízení byl zjištěn protiprávní
stav přičitatelný stěžovatelce. Na základě výše uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá,
že nezahájením samostatného řízení ohledně uložení nápravných opatření nedošlo k zásahu
do procesních práv stěžovatelky.
III. D Neurčitost výroků o uložení nápravných opatření a povinnost doložit jejich splnění
[57] Výroky rozhodnutí žalovaného ohledně uložených nápravných opatření jsou
dle stěžovatelky neurčité; mělo by zde být vymezeno, s jakými konkrétními odběrateli by mělo být
provedeno opravné vyúčtování. Z výroků rozhodnutí totiž musí vyplývat, vůči kterým
konkrétním subjektům má stěžovatelka takto postupovat. Rovněž není povinností stěžovatelky
zjišťovat případné právní nástupce odběratelů v případě, že by v mezičase zanikli.
[58] Nejvyšší správní soud neshledal námitku neurčitosti výroků důvodnou. Pro výroky
ukládající nápravné opatření nejsou uplatňovány takové požadavky jako u výroků v oblasti
správního trestání. Vzhledem k tomu, že ukládaných povinností bude široká škála, jednotlivé
výroky a míra jejich podrobnosti se budou napříč různými oblastmi značně lišit. Může být
stanovena konkrétní povinnost, nebo naopak povinnost obecná v návaznosti na zjištěné
nedostatky. Výrok o uložení nápravného opatření je určitý, pokud deklaruje existenci právní
povinnosti a její porušení tak, aby nebylo pochybností o tom, v jakém směru má subjekt opatření
k nápravě učinit.
[59] V posuzovaném případě výroky o uložení nápravných opatření tyto nároky splňují.
Ohledně právní povinnosti a jejího porušení je jasně odkázáno na výroky předchozí, které toto
deklarují; rovněž uložená povinnost je zde uvedena, a to velice konkrétně. Není přitom důvodná
námitka, že nejsou specifikováni konkrétní odběratelé – sama stěžovatelka si musí být vědoma
toho, komu v daných lokalitách a obdobích teplo dodávala; nicméně je to podrobně popsáno
i v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí.
[60] Dále stěžovatelce není zřejmé, na základě jakého zákonného ustanovení jí byla uložena
povinnost doložit splnění provedení opatření k nápravě, když tato nespadá pod dikci
§18 odst. 3 písm. b) energetického zákona. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí,
že se v posuzovaném případě nejedná o nově stanovenou povinnost, nýbrž pouze dílčí část
povinnosti uložené; stěžovatelka je povinna uloženými nápravnými opatřeními k provedení
opravného vyúčtování. V tomto konkrétním případě jí tedy doložení splnění povinností
nepřinese žádné administrativní, časové nebo jiné náklady, když toto opravné vyúčtování,
které je stejně povinna vystavit, zašle žalovanému. Nedochází tak k zásahu do jejích práv.
III. E Přezkum výše uložené sankce
[61] Podle §16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách platí, že „[f]yzická, právnická nebo podnikající
fyzická osoba se jako prodávající dopustí přestupku tím, že sjedná nebo požaduje cenu, jejíž výše nebo kalkulace
není v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle §6 odst. 1.“
[62] Podle §16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách „[z]a přestupek lze uložit pokutu ve výši jedno
až pětinásobku nepřiměřeného majetkového prospěchu, jde-li vyčíslit, zjištěného za kontrolované období, nejvýše
za dobu jeho posledních 3 let, nebo do 1 000 000 Kč, je-li výše nepřiměřeného majetkového prospěchu nižší než
1 000 000 Kč, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. a) až f), odstavce 3 písm. a) nebo odstavce 2 písm. b).“
[63] Závěrem své kasační stížnosti stěžovatelka brojila proti přezkumu výše uložené pokuty.
Krajský soud měl podle ní prověřovat důvody, proč byla pokuta stanovena v horní polovině
zákonné sazby a zda nedošlo k překročení mezí a hledisek stanovených §37 přestupkového
zákona.
[64] Krajský soud v napadeném rozsudku ve vztahu k námitce týkající se nezákonnosti výše
uložené sankce podotkl, že žalobkyně neuplatnila návrh na moderaci, a soud se tedy nemohl
zabývat snížením pokuty ve smyslu §78 odst. 2 s. ř. s.; výši uložené sankce přezkoumával krajský
soud tedy pouze z hlediska zákonnosti. Příhodně odkázal na rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 - 36, který říká, že „ukládání pokut za správní delikty
se děje ve sféře volného správního uvážení (diskrečního práva) správního orgánu, tedy v zákonem dovolené volnosti
správního orgánu rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, které zákon
dovoluje. Na rozdíl od posuzování otázek zákonnosti, jimiž se soud musí při posuzování správní věci k žalobní
námitce zabývat, je oblast správní diskrece soudní kontrole prakticky uzavřena. Podrobit volné správní uvážení
soudnímu přezkoumání při hodnocení zákonnosti rozhodnutí lze jen potud, překročil-li správní orgán zákonem
stanovené meze tohoto uvážení, vybočil-li z nich nebo volné uvážení zneužil. Není však v pravomoci správního
soudu, aby vstoupil do role správního orgánu a položil na místo správního uvážení soudcovské a sám rozhodl, jaká
pokuta by měla být uložena. To by mohl soud učinit podle §78 odst. 2 s. ř. s. jen na návrh žalobce, pokud by
dospěl k závěru, že pokuta byla správním orgánem uložena ve zjevně nepřiměřené výši (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 6 A 96/2000 - 62, publikovaný pod č. 225/2004 Sb. NSS,
www.nssoud.cz).“
[65] Krajský soud konstatoval, že žalovaný se věnoval relevantním vymezeným zákonným
kritériím pro stanovení výše pokuty na stranách 79 – 84 prvostupňového správního rozhodnutí
a přezkoumatelným způsobem je zhodnotil. Žalovaný se zabýval i tím, zda pokuta nemohla mít
likvidační charakter. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s postupem krajského soudu i se
závěrem, že v daném případě nelze hovořit o excesivním způsobu správního trestání.
IV. Závěr a náklady řízení
[66] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozsudku ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[67] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. za použití
§120 téhož zákona. Stěžovatelka ve věci neměla úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti. Žalovanému, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníkovi právo
na náhradu nákladů řízení příslušelo, pak v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec
jeho běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu