ECLI:CZ:NSS:2022:2.AS.73.2021:25
sp. zn. 2 As 73/2021 - 25
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců
JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: M. M., b zastoupen JUDr. Janem
Stančíkem, advokátem se sídlem Hemy 855, Valašské Meziříčí, proti žalovanému: Krajský úřad
Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 12.
2019, č. j. KUZL 72702/2019, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci ze dne 9. 2. 2021, č. j. 65 A 17/2020 – 37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n e p ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 12. 2019, č. j. KUZL 72702/2019
(dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno usnesení
Městského úřadu Vsetín (dále jen „stavební úřad“) ze dne 24. 7. 2019, č. j. MUVS-S
21811/2018/OÚPSŘD-330/Hrn-10 (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“),
kterým stavební úřad dle §66 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném
znění (dále jen „správní řád“) zastavil řízení o dodatečném povolení stavby „rekreační objekt, sklad
dřeva“ na pozemku parc. č. X v k. ú. Malá Bystřice (dále jen „stavba“), jejímž stavebníkem
je žalobce.
[2] Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Ostravě – pobočka
v Olomouci (dále jen „krajský soud“) žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení a vrácení věci
žalovanému k dalšímu řízení. Tvrdil, že žádost o dodatečné povolení stavby nebyla zjevně právně
nepřípustná. Poukazoval na to, že v jiných (dle něj nikterak odlišných) řízeních týkajících se stejné
stavby byly jeho předcházející žádosti meritorně posouzeny. Stavební úřad podle něj také
pochybil, pokud se nezabýval změnou územního plánu obce Malá Bystřice.
[3] Krajský soud rozsudkem ze dne 9. 2. 2021, č. j. 65 A 17/2020 – 37 (dále jen „napadený
rozsudek“), podanou žalobu zamítl. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též
„NSS“) ze dne 27. 8. 2015, č. j. 2 As 166/2015 – 37, dle nějž nelze po pravomocném rozhodnutí
o odstranění stavby zahájit samostatné řízení o jejím dodatečném povolení; konstatoval přitom,
že se s tímto názorem plně ztotožňuje. Žalobce v projednávané věci podal žádost o dodatečné
povolení stavby až po pravomocném rozhodnutí o jejím odstranění;
stavební úřad tedy postupoval zcela zákonně, když řízení o takové žádosti zastavil dle §66 odst. 1
písm. b) správního řádu. V opačném případě by mohla nastat situace, kdy by vlastníci pozemků
mohli bez časového omezení iniciovat nová řízení o dodatečném povolení stavby, jejichž cílem
by bylo pozastavit nebo zvrátit výsledky již skončeného řízení o odstranění stavby. Dále krajský
soud konstatoval, že v žalobcem namítaných rozhodnutích stavebního úřadu
č. j. MUVS-S 3355/2017/OÚPSŘD-330/Hrn-8 a č. j. MUVS-S 606/2014/OÚPSŘ-330/Hrn-27
mohla být věc meritorně posouzena, neboť v době podání příslušných žádostí o dodatečné
povolení stavby stále (teprve) probíhalo řízení o jejím odstranění, které bylo následně přerušeno;
k podání nynější žádosti tedy došlo v jiném procesním stádiu než v žalobcem namítaných
případech. Nedůvodnou shledal soud též námitku, že se žalovaný nezabýval změnou územního
plánu obce Malá Bystřice; kdyby tak učinil, jednalo by se naopak o nezákonné meritorní
posouzení nepřípustné věci. Závěrem soud akcentoval, že žalobní argumentace se shodovala
s námitkami uplatněnými v odvolacím řízení, s nimiž se správní orgány dostatečně vypořádaly.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost,
ve které navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. Namítá,
že soud nesprávně vycházel ze závěrů vyslovených v rozsudku NSS ze dne 27. 8. 2015,
č. j. 2 As 166/2015 – 37, neboť toto rozhodnutí není přiléhavé pro projednávanou věc; soud měl
naopak konstatovat, že jeho žádost o dodatečné povolení stavby není nepřípustná. Dále
stěžovatel nesouhlasí s tím, že jeho žádost nebyla meritorně projednána; posuzování odlišného
procesního stádia (oproti jím odkazovaným řízením, v nichž k věcnému projednání došlo) nemá
podklad v zákoně. Taktéž trvá na tom, že se správní orgány měly zabývat změnou územního
plánu obce Malá Bystřice; soud dle stěžovatele při přezkumu této námitky postupoval přísně
formalisticky, což je nepřípustné.
[5] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že kasační argumentace stěžovatele je obsahově shodná
s jeho odvolacími i žalobními námitkami; odkázal proto na své vyjádření k žalobě a odůvodnění
napadeného rozhodnutí. Trvá na tom, že žádost o dodatečné povolení stavby byla žádostí zjevně
právně nepřípustnou, neboť v době rozhodování stavebního úřadu o žádosti stěžovatele již bylo
pravomocně nařízeno odstranění předmětné stavby.
[6] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení.
Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí,
vůči němuž je kasační stížnost přípustná ve smyslu §102 s. ř. s., stěžovatel je v řízení
zastoupen advokátem dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou naplněny i obsahové náležitosti stížnosti dle
§106 s. ř. s., byť na samé hranici její projednatelnosti.
[7] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel napadá rozsudek
krajského soudu z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Úvodem přezkumu správnosti posouzení právních otázek krajským soudem Nejvyšší
správní soud poukazuje (s ohledem na značnou stručnost a argumentační povrchnost
formulovaných kasačních námitek, jež jsou navíc fakticky toliko zopakováním žalobní
argumentace) na závěry svého rozsudku ze dne 2. 12. 2011, č. j. 2 Afs 11/2011 - 90,
v němž vyslovil, že „řízení o kasační stížnosti je ovládáno dispoziční zásadou (§109 odst. 3, věta
před středníkem s. ř. s.), a proto kvalita a preciznost ve formulaci obsahu stížnostních bodů a jejich odůvodnění
v kasační stížnosti v podstatě předurčuje obsah rozhodnutí kasačního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 14. 7. 2011, č. j. 1 As 67/2011 – 108, a ze dne 23. 6. 2005, č. j. 7 Afs 104/2004 – 54).
Pro úspěch v kasačním řízení je tak rozhodující, jak kvalitně je stěžovatel schopen odůvodnit jím uplatněné
námitky.“ Nejvyšší správní soud především zdůrazňuje, že stěžovatel staví celou svou kasační
stížnost na stěžejním předpokladu, že krajským soudem odkazovaný rozsudek NSS ze dne
27. 8. 2015, č. j. 2 As 166/2015 – 37, není pro projednávanou věc přiléhavý; neuvádí však zhola
žádné důvody, proč tomu dle něj tak je.
[10] Nejvyšší správní soud shrnuje, že dne 9. 4. 2018 podal stěžovatel (již v pořadí třetí) žádost
o dodatečné povolení stavby. Řízení o této žádosti zastavil stavební úřad prvostupňovým
správním rozhodnutím dne 24. 7. 2019, jelikož ji shledal zjevně právně nepřípustnou. Tuto
nepřípustnost spatřoval v tom, že již rozhodnutím stavebního úřadu ze dne 9. 11. 2017,
č. j. MUVS-S 9574/2013/OÚPSŘ-330/Hrn-33, bylo stěžovateli nařízeno odstranění předmětné
stavby. Odvolání proti tomuto rozhodnutí přitom zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne
28. 6. 2018, č. j. KUZL 42448/2018; žalobu proti němu zamítl krajský soud rozsudkem ze dne
23. 10. 2019, č. j. 65 A 84/2018 – 63, a kasační stížnost stěžovatele byla zamítnuta rozsudkem
NSS ze dne 24. 8. 2021, č. j. 3 As 423/2019 – 31. Zdejší soud poukazuje na to, že rozhodnutí
o odstranění předmětné stavby není založeno ve správním spise nyní projednávané věci,
ač právě z důvodu jeho existence bylo vydáno prvostupňové správní rozhodnutí. Stěžovatel však
tuto skutečnost v kasační stížnosti nenamítá (ostatně tak nečinil ani v řízení před krajským
soudem); kasační soud je přitom vázán důvody podané stížnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.).
Nadto Nejvyššímu správnímu soudu jsou podrobnosti řízení o odstranění předmětné stavby
známy z jeho rozhodovací činnosti, konkrétně věci vedené pod sp. zn. 3 As 423/2019.
V ní konstatoval, že „dne 24. 7. 2019 stavební úřad zastavil řízení o dodatečném povolení staveb
rekreačního objektu a skladu dřeva, které bylo zahájeno na základě třetí žádosti stěžovatele o dodatečné
stavební povolení (ze dne 9. 4. 2018), tj. zastavil řízení, kvůli jehož existenci stěžovatel žádal přerušení řízení
o odstranění stavby. Stavební úřad tak rozhodl s ohledem na to, že o žádosti o dodatečné stavební povolení staveb
rekreačního objektu a skladu dřeva již dříve bylo pravomocně rozhodnuto, a proto se jedná o zjevně právně
nepřípustnou žádost. Nejvyšší správní soud však dodává, že bez ohledu na výsledek řízení o třetí žádosti
o dodatečné povolení staveb stavební úřad vydal rozhodnutí o odstranění staveb rekreačního objektu a skladu
dřeva již dne 9. 11. 2017, tedy dříve, než podal stěžovatel svou třetí žádost o dodatečné stavební povolení
(tj. až dne 9. 4. 2018). Stavební úřad tedy nemohl řízení o odstranění stavby přerušit
(§129 odst. 2 stavebního zákona).“
[11] Stěžovatel tedy podal žádost o dodatečné povolení stavby až po (prvostupňovém)
rozhodnutí o jejím odstranění; jak shora uvedeno, stavební úřad proto nemohl přerušit řízení
o odstranění stavby (soudy se přitom s ohledem na absenci příslušné námitky nezabývaly tím, zda
tak neměl učinit žalovaný v rámci odvolacího řízení). Kasační soud však především zdůrazňuje,
že otázka zákonnosti rozhodnutí o nařízení odstranění stavby není předmětem tohoto řízení
a bylo o ní definitivně rozhodnuto rozsudkem NSS ze dne 24. 8. 2021, č. j. 3 As 423/2019 – 31.
[12] V přezkoumávané věci pak stavební úřad (rozhodující podle skutkového a právního stavu
v době vydání svého rozhodnutí, srov. rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011 – 79)
vydal usnesení o zastavení řízení o dodatečném povolení stavby. Učinil tak přitom poté,
kdy rozhodnutí o jím nařízeném odstranění předmětné stavby nabylo právní moci (bylo
potvrzeno žalovaný). V okamžiku rozhodování stavebního úřadu tedy v řešené věci absentovalo
řízení o odstranění stavby.
[13] Nejvyšší správní soud neshledává důvod (a sám stěžovatel v kasační stížnosti žádný
takový neuvádí), proč by na projednávaný případ neměly být přiléhavé závěry vyslovené
v rozsudku zdejšího soudu ze dne 27. 8. 2015, č. j. 2 As 166/2015 – 37, z nějž krajský soud
v napadeném rozsudku vycházel. Nejvyšší správní soud v něm vyslovil, že „nelze vést řízení
o dodatečném povolení stavby, aniž by před tím bylo zahájeno řízení o jejím odstranění. Jinými slovy není vůbec
možné uvažovat o vedení zcela samostatného řízení o dodatečném povolení stavby (srov. již citovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2010, č. j. 1 Ans 9/2009 – 87). Akcesorická povaha řízení
o dodatečném povolení stavby je ostatně patrná již ze znění stavebního zákona, konkrétně z povinnosti stavebního
úřadu přerušit řízení o odstranění stavby, je-li zahájeno řízení o dodatečném povolení stavby
(§129 odst. 2 stavebního zákona), resp. z povinnosti stavebního úřadu řízení o odstranění stavby zastavit, byla-li
stavba dodatečně povolena (§129 odst. 3 stavebního zákona). V řízení o odstranění stavby tak není možné vydat
rozhodnutí dříve, než bude rozhodnuto o žádosti o dodatečné povolení stavby; tím spíše nelze zahájit samostatné
řízení o dodatečném povolení stavby po pravomocném rozhodnutí o odstranění stavby (tedy v době existence
pravomocného rozhodnutí, které právní postavení nepovolené části stavby již závazně vyřešilo) […] Samostatné
vedení řízení o dodatečném povolení stavby je přitom nejen formálně v rozporu se stavebním zákonem a se závěry
shora citované judikatury, ale způsobovalo by rovněž nerozumné praktické důsledky. Se žalovaným tedy zásadně
nelze souhlasit v tom, že existence pravomocného rozhodnutí o odstranění stavby ještě nebrání následnému věcnému
projednání žádosti o dodatečné povolení stavby ani její dodatečné legalizaci v případě, že dojde k takové změně
okolností, že na odstranění stavby již není nutné trvat. […] správní orgány závažně pochybily, když za existence
pravomocného rozhodnutí o odstranění stavby, vedly samostatné řízení o žádosti stěžovatele o dodatečné povolení
stavby a meritorně o ní rozhodly. […] Stěžovatelova žádost o dodatečné stavební povolení tedy byla na první
pohled a bez dalšího zjišťování či dokazování (tj. bez dokazování týkajícího se meritorního posuzování žádosti,
nikoli ověřování splnění základních procesních podmínek pro vedení řízení) nepřípustná (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, č. j. 2 As 74/2007 – 55, publ. pod č. 1633/2008 Sb. NSS).
Správní orgány tedy měly postupovat podle §66 odst. 1 písm. b) správního řádu a řízení o stěžovatelově žádosti
zastavit.“
[14] Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od dříve vysloveného názoru, že řízení
o dodatečném povolení stavby lze vést pouze v rámci (přerušeného) řízení o odstranění stavby;
v projednávaném případě přitom bylo po podání žádosti stěžovatele pravomocně nařízeno
odstranění předmětné stavby. S ohledem na shora uvedené kasační soud konstatuje, že stavební
úřad nepochybil, pokud za situace absence řízení o odstranění stavby zastavil řízení
o dodatečném povolení téže stavby z důvodu zjevné právní nepřípustnosti takové žádosti
postupem podle §66 odst. 1 písm. b) správního řádu. Námitka stěžovatele, že krajský soud
nesprávně aproboval tento závěr správních orgánů, je proto nedůvodná.
[15] Jestliže nebyla předmětná žádost vůbec právně přípustná, nutně nemůže být důvodná
ani námitka, že nebyla meritorně projednána.
[16] Stejně tak nelze přisvědčit argumentaci, že posuzování odlišného procesního stádia
(oproti stěžovatelem odkazovaným řízením, v nichž k věcnému projednání jeho žádostí
o dodatečné povolení stavby došlo) nemá podklad v zákoně. V každém jednotlivém řízení
rozhoduje správní orgán vždy individuálně podle rozhodného skutkového a právního stavu.
Jestliže se některé podstatné okolnosti správním orgánem řešené věci liší od situace v jiných
předcházejících řízeních, byť by se jednalo o totožné žádosti téhož stavebníka, nemá správní
orgán povinnost postupovat obdobně. V projednávané věci tedy stavební úřad ani nemohl
porušit §2 odst. 4 správního řádu (povinnost, aby při rozhodování skutkově shodných
nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly), neboť, jak již bylo předestřeno, nyní
přezkoumávané řízení o žádosti stěžovatele o dodatečné povolení stavby je oproti předchozím
odlišné v tom, že tentokrát bylo rozhodováno až po pravomocném skončení řízení o odstranění
stavby.
[17] Stavební úřad konečně nemohl pochybit ani tím, že se nezabýval stěžovatelem namítanou
změnou územního plánu obce Malá Bystřice; k věcnému posouzení žádosti o dodatečné povolení
stavby totiž (správně) vůbec nedošlo.
[18] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že stěžovatelem uplatněné kasační námitky
nejsou důvodné; taktéž neshledal vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti. Kasační stížnost proto zamítl jako nedůvodnou podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
věty poslední. O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínek §109 odst. 2 s. ř. s.
[19] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl v tomto kasačním řízení
úspěch; soud proto vyslovil, že nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšnému žalovanému
nevznikly náklady přesahující jeho běžnou úřední činnost; soud proto žalovanému nepřiznal
náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. února 2022
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu