ECLI:CZ:NSS:2022:3.AO.10.2021:49
sp. zn. 3 Ao 10/2021 - 49
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci navrhovatele: M. K.,
zastoupený advokátem Mgr. Janem Pořízkem, se sídlem Kováků 554/24, Praha 5, proti odpůrci:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, za účasti: Ing. F.
Č., o návrhu na zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 4. 5. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce
ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-51/MIN/KAN, a mimořádného opatření odpůrce
ze dne 31. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-52/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se o d m ít á .
II. Odpůrce je p ov in e n zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku
10 467 Kč k rukám jeho zástupce Mgr. Jana Pořízka do 30 dnů od právní moci
tohoto usnesení.
III. Navrhovateli se v rac í soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. Tato částka
mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jeho zástupce
Mgr. Jana Pořízka do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.
IV. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatel se návrhem ze dne 2. 6. 2021 domáhal zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, ve znění
mimořádného opatření odpůrce ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-51/MIN/KAN,
případně zrušení jeho čl. I. odst. 3 písm. c).
[2] Toto opatření odpůrce vydal na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), k ochraně
obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19. S účinností
ode dne 10. 5. 2021 jím až na stanovené výjimky zakázal na vymezených místech pohyb a pobyt
všech osob bez prostředků ochrany dýchacích cest, kterými jsou respirátor nebo obdobný
prostředek splňující blíže vymezené požadavky, a uložil zaměstnavatelům povinnost vybavit
jimi své zaměstnance.
[3] Odpůrce toto mimořádné opatření v průběhu řízení změnil mimořádným
opatřením ze dne 31. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-52/MIN/KAN, a následně
jej s účinností ode dne 8. 6. 2021 zrušil mimořádným opatřením ze dne 7. 6. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-53/MIN/KAN. Na zrušení napadeného opatření navrhovatel reagoval
nejdříve návrhem na zrušení napadeného opatření ke dni, kdy nabylo účinnosti, a následně
návrhem, aby soud deklaroval, že napadené opatření bylo v rozporu se zákonem.
II. Obsah návrhu, vyjádření osoby zúčastněné na řízení, vyjádření odpůrce a replika
[4] Navrhovatel uvedl, že se cítí být napadeným opatřením dotčen ve svých právech,
neboť jako žák 1. ročníku základní školy musí mít po celou dobu pobytu ve škole zakryté dýchací
cesty. Má za to, že základní vzdělání je v důsledku tohoto opatření nezákonně podmíněno,
neboť jej nutí volit mezi zdravím (dlouhodobé zakrytí dýchacích cest totiž podle něj poškozuje
zdraví) a vzděláním.
[5] Nezákonnost napadeného opatření navrhovatel spatřuje v překročení pravomoci odpůrce,
neboť má za to, že vágně vymezený §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví
nemůže ústavně garantované právo na vzdělání omezit. Uvádí také, že odpůrce v rozporu
se správním řádem odkazuje na cizojazyčné dokumenty, z nichž při vydání napadeného opatření
vycházel, a upozorňuje, že cizojazyčný text těchto dokumentů znemožňuje adresátům
napadeného opatření posoudit, zda je opatření skutečně potřebné. Má rovněž
za to, že mimořádné opatření není dostatečně odůvodněno (je nepřezkoumatelné)
a že je nepřiměřené, neboť se nevěnuje možným dopadům stanovených povinností na zdraví
adresátů.
[6] K výzvě soudu uplatnila svá práva také osoba zúčastněná na řízení. Napadené opatření
považuje za disproporcionální, nepřezkoumatelné (důvody stanovených povinností považuje
osoba zúčastněná na řízení za nepravdivé) a opomíjející potíže specifické skupiny osob
s dechovými obtížemi (např. s astmatem). Osoba zúčastněná na řízení má chronickou rýmu
a používání respirátorů zvyšuje její problémy s dechem. Dále rozporuje závažnost situace
a poukazuje na to, že odpůrce v napadeném opatření i nadále přes výtky soudů odkazuje
na cizojazyčné zdroje. Domnívá se také, že odpůrce nemůže nijak ověřit, zda nošený ochranný
prostředek splňuje stanovené parametry a stanovená povinnost je tak nevymahatelná.
[7] Odpůrce ve svém vyjádření poukázal na základní principy přezkumu opatření obecné
povahy a také na odborné organizace, které má v rámci ochrany veřejného zdraví k dispozici
(krajské hygienické stanice, Státní zdravotní ústav, Ústav zdravotnických informací a statistiky
ČR). Situaci týkající se onemocnění COVID-19 je podle jeho názoru třeba posuzovat komplexně
s vědomím, že odborné poznatky o tomto onemocnění se dynamicky vyvíjí. Odpůrce
proto všechna opatření zásadně činí na základě všech dostupných (i když omezených) znalostí,
které jsou o viru známy v rozhodné době, přičemž si je vědom toho, že tyto znalosti nejsou
dostatečné a přesné, avšak není možné čekat na to, až bude prokázáno a jednoznačně doloženo,
zda je jedno zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce při přijímání opatření sice preferuje
ochranu života a zdraví osob, současně však rovněž usiluje o to, aby co nejméně omezil chod
společnosti. Při nejasnostech o šíření koronaviru se proto nespoléhá na to, že nastane
ta optimističtější varianta. Princip proporcionality tedy při přijímání mimořádných opatření
provádí tak, že zhodnotí současný stav šíření tohoto onemocnění a na základě dostupných údajů
odhadne riziko dalšího šíření. V závislosti na tom pak identifikuje různá opatření schopná
zpomalit či zmírnit šíření koronaviru a zvolí ta, která v nejvyšší míře zpomalují toto šíření
a zároveň co nejmenším způsobem dopadají na obyvatelstvo.
[8] Napadené opatření podle odpůrce nezasahuje do práva dětí na vzdělání, neboť povinnost
nosit roušky či respirátory toto právo nepopírá. Odpůrce se v rámci principu předběžné
opatrnosti a v zájmu větší ochrany životů a zdraví občanů ČR přiklonil k těm studiím
a doporučením významných odborných organizací, které tvrdí, že nošení roušek má pozitivní vliv
na prevenci přenosu koronaviru (současný stav odborného poznání podporuje význam nošení
ochranných prostředků v prevenci šíření nákazy COVID-19). Odpůrce má stejně jako Světová
zdravotnická organizace (WHO) za to, že jejich nošení nezpůsobuje nedostatek kyslíku ani jinou
klinicky relevantí fyziologickou zátěž pro organismus a že případná rizika spojená s nošením
prostředků ochrany dýchacích cest jsou neporovnatelně nižší než rizika spojená
s nekontrolovatelně se šířící epidemií.
[9] Navrhovatel v replice poukázal na to, že odpůrcův odborný aparát
je bezpředmětný, pokud jej odpůrce relevantně nevyužívá. Tvrzení o epidemii „mimořádně
nebezpečného koronaviru SARS-CoV-2“ podle něj odpůrce používá pouze k zastrašení adresátů
opatření, aby je tím přiměl k bezmyšlenkovitému dodržování nařízených povinností. Vyjádřil
také přesvědčení, že opatření nezohledňuje měnící (zlepšující) se epidemiologickou situaci,
a že odpůrce za celou dobu trvání epidemie ve srovnání se zahraničím, kde došlo k vývoji vakcín
a léků, „nic nedokázal“. Tvrzení, že opatření nebrání prezenční výuce a že odpůrce volí
pouze ta opatření, která co nejméně dopadají na obyvatelstvo, označil za prázdnou frázi
a zopakoval, že v dokumentech, na které odpůrce odkazuje, nejsou relevantní údaje.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud je k přezkumu napadeného mimořádného opatření povolán
na základě §13 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při onemocnění COVID-19
(dále jen „pandemický zákon“) ve spojení s §101a a násl. soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Předně lze konstatovat, že návrh byl podán včas a že k jeho podání v rozsahu
povinností a výjimek stanovených v čl. I. bodech 1 až 3 napadeného opatření byl navrhovatel
aktivně procesně legitimován. O splnění této podmínky neměl soud pochyb, neboť napadené
mimořádné opatření v době své účinnosti se stanovenými výjimkami mj. zakazovalo pohyb
a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest v podstatě všem osobám starším dvou let
pohybujícím se na území státu mimo své bydliště či ubytování. Dotýkalo se tak výkonu
všech běžných činností realizovaných mimo bydliště a bezprostředně tak ovlivňovalo uplatňování
práv a svobod všech adresátů včetně navrhovatele, který logicky konsekventně a myslitelně
popsal, jakým způsobem byla jeho právní sféra napadeným opatřením dotčena. Pokud jde
o povinnost zaměstnavatelů vybavit své zaměstnance dostatečným množstvím ochranných
prostředků dýchacích cest stanovenou v čl. I. bodě 4 napadeného opatření, navrhovatel netvrdí,
že by jí byl jakkoli dotčen. Touto částí napadeného opatření tedy nemůže být zkrácen
na svých právech.
[11] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda lze meritorně rozhodnout
o předloženém návrhu na vyslovení nezákonnosti napadeného mimořádného opatření,
neboť rozsudkem ze dne 5. 5. 2022, č. j. 3 Ao 4/2021-119, již v souladu
s §13 odst. 4 pandemického zákona na návrh jiného navrhovatele vyslovil, že napadené
mimořádné opatření odpůrce bylo v rozporu se zákonem.
[12] Tuto otázku přitom Nejvyšší správní soud již zodpověděl v usnesení ze dne 11. 6. 2021,
č. j. 8 Ao 9/2021-43 (a taktéž v navazující judikatuře), když uvedl, že takový návrh je třeba
odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení. Třetí senát Nejvyššího správního soudu neshledal
žádný důvod k odchýlení se od závěrů své dosavadní judikatury, a proto přijaté závěry přebírá
i pro předloženou věc.
[13] Podmínkou řízení je existence předmětu řízení. Jeho odpadnutí je neodstranitelným
nedostatkem podmínek řízení, pro které soud návrh usnesením odmítne podle
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[14] V případě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (kterým je i napadené
mimořádné opatření) může k odpadnutí předmětu řízení dojít i tím, že správní soud v jiném
řízení zruší napadené opatření obecné povahy nebo jeho část. Zrušení opatření obecné povahy
má účinky erga omnes, neboť, i když se jedná o správní akt konkrétní co do předmětu, okruh
jeho adresátů je vymezen obecně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010,
č. j. 7 Ao 6/2010-44). Tomu ostatně odpovídá i povinnost soudu, aby ve věci, jejíž rozhodnutí
závisí na posouzení zákonnosti napadeného mimořádného opatření a v případě, že o této otázce
probíhá řízení, přerušil řízení a vyčkal rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení
(§13 odst. 5 pandemického zákona).
[15] Pandemický zákon však soudu umožňuje přezkoumat i takové mimořádné opatření,
které bylo v průběhu řízení zrušeno novým opatřením obecné povahy
(§13 odst. 4 pandemického zákona). V takovém případě tedy neodpadá předmět řízení
(jímž je přezkum zákonnosti napadeného opatření), neboť soud může deklaratorním výrokem
vyslovit, že napadené mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133). Tento deklaratorní výrok
má však také, stejně jako výrok o zrušení opatření obecné povahy, účinky erga omnes, neboť
účinky deklaratorního rozhodnutí nedopadají pouze na toho navrhovatele, k jehož návrhu soud
nezákonnost napadeného opatření deklaroval, ale i na všechny jeho potenciální adresáty,
jichž se vady mimořádného opatření rovněž týkaly.
[16] V ostatních řízeních o návrzích na deklaraci nezákonnosti daného mimořádného opatření
proto v rozsahu, který odpovídá výroku deklaratorního rozsudku, materiálně dojde k vyprázdnění
předmětu řízení, neboť žádný jiný navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího výsledku,
než je dřívější deklarace nezákonnosti s účinky erga omnes (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 133/2013-60). Lze tedy uzavřít, že deklaratorní výrok
ve smyslu §13 odst. 4 pandemického zákona působí erga omnes, tj. i vůči ostatním navrhovatelům,
kteří se svým návrhem rovněž domáhali deklarace nezákonnosti. Tyto návrhy je proto třeba
odmítnout stejně, jako tomu je v případě zrušení opatření obecné povahy v jiném řízení
pro odpadnutí předmětu řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[17] Takto ovšem může soud postupovat pouze tehdy, pokud se navrhovatel domáhá
deklarace nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy
již deklaroval. Je přitom nerozhodné, zda soud deklaroval nezákonnost opatření obecné povahy
nebo jeho části pro nedostatek pravomoci nebo působnosti pro jeho přijetí, pro procesní
pochybení při jeho přijímání nebo z hmotně právních důvodů. Neměl-li totiž odpůrce pravomoc
či působnost pro přijetí daného opatření nebo nepřijal-li je zákonem stanoveným způsobem,
dotýkají se tyto vady i toho navrhovatele, který namítá jeho celkovou či částečnou nezákonnost
z hmotněprávních důvodů, popřípadě jeho nepřiměřenost. I v těchto případech
by totiž za situace existujícího opatření vedl tento závěr ke zrušení napadeného opatření,
a proto odpadá předmět řízení bez ohledu na konkrétní tvrzenou nezákonnost dalšími
navrhovateli. Není proto žádný důvod nevztáhnout shodné účinky i na deklaraci nezákonnosti.
Takový postup je v konečném důsledku rovněž v souladu se zásadou hospodárnosti soudního
řízení, neboť v opačném případě by mohlo být posuzováno velké množství obdobných návrhů
bez toho, aby to navrhovatelům přineslo lepší postavení v jejich právech, než kterého bylo
docíleno již první deklarací nezákonnosti. Pokud však soud prozatím nedeklaroval nezákonnost
mimořádného opatření v plném rozsahu, kterého se navrhovatel domáhá, musí ve zbývající části
samozřejmě přezkum provést (srov. usnesení NSS ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021-43).
[18] V předložené věci navrhovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl
o tom, že mimořádné opatření odpůrce specifikované v bodě 1 tohoto usnesení bylo v rozporu
se zákonem. Toto opatření však Nejvyšší správní soud již jako celek za nezákonné prohlásil,
a to rozsudkem ze dne 5. 5. 2022, č. j. 3 Ao 4/2021-119. Účinky tohoto rozsudku dopadají
i na navrhovatele v nyní projednávané věci, což v konečném důsledku tedy znamená materiální
vyprázdnění předmětu řízení. Nejvyšší správní soud proto výrokem I. rozhodl tak, že návrh
navrhovatele odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení. Nedostatek
aktivní procesní legitimace k podání návrhu v rozsahu čl. I bodu 4 napadeného opatření
by v případě existence předmětu řízení vedl v souladu s §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. k odmítnutí
této části návrhu jako návrhu podaného v této části osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[19] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 3 a 8 s. ř. s. Podle
§60 odst. 3 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, jestliže soud návrh
odmítl. Podle §60 odst. 8 s. ř. s. může soud z důvodů zvláštního zřetele hodných přiznat
účastníkovi, který měl ve věci alespoň částečný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
i v těch případech, kdy mu zákon (s. ř. s.) právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
[20] Nejvyšší správní soud podaný návrh odmítl. Za této situace tak žádný z účastníků obecně
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Soud však v projednávané věci shledal důvody zvláštního
zřetele hodné, které odůvodňují, aby navrhovateli přiznal náhradu nákladů řízení. Soud
předložený návrh odmítl pro odpadnutí předmětu řízení, neboť rozsudkem č. j. 3 Ao 4/2021-119
již nezákonnost napadeného mimořádného opatření odpůrce deklaroval. Důvodem
této deklarace byla nepřezkoumatelnost daného mimořádného opatření spočívající
v jeho nedostatečném odůvodnění. Předložený návrh tak nelze považovat za zjevně nedůvodný.
Naopak lze mít s ohledem na obsah návrhu za to, že k závěru o nepřezkoumatelnosti
napadeného opatření by Nejvyšší správní soud dospěl i v této věci a tedy že při věcném
posouzení by byl předložený návrh úspěšný. Jelikož navrhovatel v podstatě nemůže ovlivnit,
v jakém pořadí Nejvyšší správní soud o jednotlivých věcech rozhoduje, bylo by nespravedlivé,
pokud by mu nepřiznal náhradu nákladů řízení pouze proto, že již dříve rozhodl o jiném návrhu
týkajícím se stejného mimořádného opatření. Nejvyšší správní soud proto výrokem II. přiznal
navrhovateli náhradu nákladů řízení.
[21] Výše nákladů řízení zahrnuje odměnu advokáta za tři úkony právní služby – převzetí
a příprava zastoupení, sepis návrhu na zrušení opatření obecné povahy a sepis změny návrhu
[§11 odst. 1 písm. a) a d) a odst. 3 advokátního tarifu] a činí 2 x 3 100 Kč za převzetí a přípravu
zastoupení a sepis návrhu na zrušení opatření obecné povahy a 1 550 Kč za sepis změny návrhu
[§7 bod 5 advokátního tarifu, ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) téhož předpisu], celkem
tedy 7 750 Kč. Soud navrhovateli přiznal v souladu s §11 odst. 2 a 3 advokátního tarifu
mimosmluvní odměnu ve výši jedné poloviny za změnu petitu, neboť tento úkon navrhovatel
učinil na výzvu soudu a v souladu s jeho výslovným poučením, jak má tuto změnu formulovat.
Jednalo se tak o jednoduchý a formální úkon, který nevyžadoval žádnou právní
argumentaci. Svou povahou i účelem je tak tento úkon nejbližší úkonu uvedenému
v §11 odst. 2 písm. f) advokátního tarifu – účast při jednání, při kterém došlo pouze k vyhlášení
rozhodnutí, neboť ani v případě tohoto úkonu soud po advokátovi nepožaduje žádnou právní
argumentaci a jeho účast při vyhlášení rozsudku má ryze formální charakter. Soud nepřiznal
zástupci odměnu za sepis repliky, neboť tento úkon po navrhovateli nežádal a navrhovatel v něm
neuvedl ani nic, co by relevantním způsobem ovlivňovalo rozhodnutí v předložené věci. Dále mu
soud nepřiznal odměnu za sepis změny návrhu, kterým se domáhal zrušení napadeného opatření
ke dni, kdy nabylo účinnosti, neboť ani v tomto případě neshledal dané podání účelným. Soud
sice může v souladu s §13 odst. 4 pandemického zákona pokračovat v řízení, přestože
mimořádné opatření pozbylo v jeho průběhu platnosti. Z pandemického zákona však za této
procesní situace vyplývá pouze jediná výroková možnost, a to je deklarace nezákonnosti
napadeného opatření. Soud proto nemůže o návrhu rozhodnout tak, jak se navrhovatel daným
podáním domáhal, a zrušit napadené opatření s účinky ex tunc. Ani toto podání proto nemělo
pro rozhodnutí ve věci žádný význam. Odměna zástupce dále zahrnuje paušální částku ve výši
300 Kč za každý úkon právní služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy celkem 900 Kč.
Zástupce navrhovatele je plátcem DPH. Výše odměny se proto zvyšuje o částku představující
sazbu této daně ve výši 21 %, tj. o částku 1 817 Kč. Celkem tak odměna zástupce činí 10 467 Kč.
Odpůrce je povinen uhradit navrhovateli uvedenou částku ve lhůtě 30 dnů od právní moci
tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.
[22] Podle §10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí,
že „[b]yl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený
poplatek“ Nejvyšší správní soud proto rozhodl výrokem III. tak, že navrhovateli vrací soudní
poplatek ve výši 5 000 Kč ve lhůtě stanovené v souladu s §10a odst. 1 zákona o soudních
poplatcích.
[23] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů řízení, které ji vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou ji soud uložil.
V předložené věci soud osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil, a proto výrokem
IV. rozhodl tak, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 26. května 2022
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu