ECLI:CZ:NSS:2022:3.AO.11.2021:69
sp. zn. 3 Ao 11/2021 - 69
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci navrhovatele Mgr. D.
Š., zastoupeného advokátem JUDr. Tomášem Nielsenem, se sídlem Kozí 916/5, Praha 1,
proti odpůrci Ministerstvu zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4,
Praha 2, za účasti Ing. F. Č., o návrhu na zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 4. 5.
2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne
17. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-51/MIN/KAN, a mimořádného opatření odpůrce ze dne
31. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-52/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Navrhovateli se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. Tato částka
mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jeho zástupce
JUDr. Tomáše Nielsena do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatel se návrhem ze dne 4. 6. 2021 domáhal zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, ve znění mimořádného
opatření odpůrce ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-51/MIN/KAN. Toto opatření
odpůrce vydal na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného
zdraví (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), k ochraně obyvatelstva a prevenci
nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19. S účinností ode dne 10. 5. 2021
jím až na stanovené výjimky zakázal na vymezených místech pohyb a pobyt všech osob
bez prostředků ochrany dýchacích cest, kterými jsou respirátor nebo obdobný prostředek
splňující blíže vymezené požadavky, a uložil zaměstnavatelům povinnost vybavit zaměstnance
dostatečným množstvím těchto ochranných prostředků.
[2] Odpůrce toto mimořádné opatření v průběhu řízení změnil mimořádným
opatřením ze dne 31. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-52/MIN/KAN, a následně
jej s účinností ode dne 8. 6. 2021 zrušil mimořádným opatřením ze dne 7. 6. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-53/MIN/KAN. Navrhovatel na tento postup odpůrce reagoval
v replice k vyjádření odpůrce, v níž změnil petit svého návrhu a Nejvyššímu správnímu soudu
navrhl, aby vyslovil, že napadené mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem.
II. Obsah návrhu, vyjádření osoby zúčastněné na řízení, vyjádření odpůrce a replika
[3] Navrhovatel uvedl, že napadené opatření zasahuje do jeho práva na ochranu zdraví,
neboť dlouhodobé nošení ochranných prostředků dýchacích cest je schopné potlačit
imunitu a vyvolat chronickou sympatickou stresovou reakci a metabolický syndrom
u kardiovaskulárních a neurologických onemocnění. Krátkodobé nošení těchto ochranných
prostředků pak podle něj může vyvolat rovněž bolest hlavy, pocit vyčerpání a kožní problémy.
Dále uvedl, že napadené opatření zasahuje do jeho lidské důstojnosti a do jeho soukromého
života, neboť se nemůže svobodně a nepodmíněně pohybovat bez stanovených ochranných
prostředků mimo své bydliště.
[4] S poukazem na komunikaci vedenou s odpůrcem, odbornými organizacemi a českými
výrobci testů na detekci viru SARS-CoV-2 navrhovatel vyjádřil pochybnost o samotné existenci
infekce schopného viru SARS-CoV-2 a jeho příčinné souvislosti s onemocněním COVID-19.
Tyto pochybnosti jej vedou k závěru, že napadené opatření není vědecky relevantně
odůvodněné a ani podložené. Nutnost nosit ochranné prostředky dýchacích
cest proto podle něj za této situace neobstojí. Má rovněž za to, že odpůrce neměl k vydání
napadeného opatření pravomoc, neboť zákon o ochraně veřejného zdraví neumožňuje
opatřením uložit povinnost obecně všem osobám, ale pouze osobám nemocným či z nákazy
podezřelým. Napadené opatření není podle navrhovatele ani přiměřené, neboť vychází
z předpokladů (existence infekce schopného viru SARS-Cov-2 vyvolávajícího onemocnění
COVID-19 a existence epidemie tohoto onemocnění), které nejsou vědecky prokázané,
a nesplňuje proto kritéria vhodnosti a potřebnosti.
[5] K výzvě soudu uplatnila svá práva také osoba zúčastněná na řízení. Napadené opatření
považuje za disproporcionální, nepřezkoumatelné (důvody stanovených povinností považuje
osoba zúčastněná na řízení za nepravdivé) a opomíjející potíže specifické skupiny osob
s dechovými obtížemi (např. s astmatem). Osoba zúčastněná na řízení má chronickou rýmu
a používání respirátorů zvyšuje její problémy s dechem. Dále rozporuje závažnost situace
a poukazuje na to, že odpůrce v napadeném opatření i nadále přes výtky soudů odkazuje
na cizojazyčné zdroje. Domnívá se také, že odpůrce nemůže nijak ověřit, zda nošený ochranný
prostředek splňuje stanovené parametry a stanovená povinnost je tak nevymahatelná.
[6] Odpůrce k návrhu předně poznamenal, že navrhovatel není k podání návrhu
aktivně procesně legitimován, jelikož napadené opatření nijak neomezuje jeho práva.
Má za to, že navrhovatel neuvedl žádné konkrétní argumenty, kterými by zásah do svých práv
na ochranu zdraví, soukromého a rodinného života a do své svobody pohybu vysvětlil. Dále
poukázal na základní principy přezkumu opatření obecné povahy a také na odborné organizace,
které má v rámci ochrany veřejného zdraví k dispozici (krajské hygienické stanice, Státní
zdravotní ústav, Ústav zdravotnických informací a statistiky ČR). Situaci týkající se onemocnění
COVID-19 je podle jeho názoru třeba posuzovat komplexně s vědomím, že odborné poznatky
o tomto onemocnění se dynamicky vyvíjí. Odpůrce proto všechna opatření zásadně činí
na základě všech dostupných (i když omezených) znalostí, které jsou o viru známy v rozhodné
době, přičemž si je vědom toho, že tyto znalosti nejsou dostatečné a přesné, avšak není možné
čekat na to, až bude prokázáno a jednoznačně doloženo, zda je jedno zvažované opatření lepší
než jiné. Odpůrce při přijímání opatření sice preferuje ochranu života a zdraví osob, současně
však rovněž usiluje o to, aby co nejméně omezil chod společnosti. Při nejasnostech o šíření
koronaviru se proto nespoléhá na to, že nastane ta optimističtější varianta. Princip
proporcionality tedy při přijímání mimořádných opatření provádí tak, že zhodnotí současný stav
šíření tohoto onemocnění a na základě dostupných údajů odhadne riziko dalšího šíření.
V závislosti na tom pak identifikuje různá opatření schopná zpomalit či zmírnit šíření koronaviru
a zvolí ta, která v nejvyšší míře zpomalují toto šíření a zároveň co nejmenším způsobem dopadají
na obyvatelstvo.
[7] K polemice nad existencí samotné epidemie onemocnění COVID-19 odpůrce poukázal
na to, že soud již několikrát existenci této epidemie označil za obecně známou skutečnost.
Dále poznamenal, že epidemie onemocnění COVID-19 se vyskytuje po celém světě
a že navrhovatel toto onemocnění pouze zlehčuje.
[8] Poukázal také na stanovisko Světové zdravotnické organizace (WHO),
podle kterého nošení roušky nezpůsobuje nedostatek kyslíku ani žádnou jinou klinicky relevantní
fyziologickou zátěž pro organismus a že případná rizika spojená s nošením prostředků ochrany
dýchacích cest jsou neporovnatelně nižší než rizika spojená s nekontrolovatelně se šířící epidemií.
Poznamenal rovněž, že námitku absence jeho pravomoci k vydání napadeného opatření shledaly
soudy opakovaně nedůvodnou, neboť povinnost nosit ve vymezených prostorech ochranné
prostředky dýchacích cest je plně v souladu se smyslem a účelem ustanovení §69 odst. 1 zákona
o ochraně veřejného zdraví.
[9] Navrhovatel v replice k vyjádření odpůrce doplnil důvody své aktivní procesní legitimace
a znovu vyjádřil přesvědčení, že odpůrce nedoložil existenci patogenního viru SARS-CoV-19,
jenž by způsoboval onemocnění COVID-19, a že ani neprokázal samotnou epidemii tohoto
onemocnění či jeho asymptomatický přenos. Toto přesvědčení poté zopakoval i v triplice
a současně zde poukázal na zákonný požadavek na vypracování analýzy přínosů a rizik vydaného
opatření s tím, že odpůrce tuto analýzu nepřípustně nahrazuje svými úsudky.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud je k přezkumu napadeného mimořádného opatření povolán
na základě §13 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění
COVID-19 (dále jen „pandemický zákon“) ve spojení s §101a a násl. soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Předně lze konstatovat, že návrh byl podán včas a že k jeho podání v rozsahu
povinností a výjimek stanovených v čl. I. bodech 1 až 3 napadeného opatření byl navrhovatel
aktivně procesně legitimován. O splnění této podmínky neměl soud pochyb, neboť napadené
mimořádné opatření v době své účinnosti se stanovenými výjimkami mj. zakazovalo pohyb
a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest v podstatě všem osobám starším dvou let
pohybujícím se na území státu mimo své bydliště či ubytování. Dotýkalo se tak výkonu
všech běžných činností realizovaných mimo bydliště a bezprostředně tak ovlivňovalo uplatňování
práv a svobod všech adresátů včetně navrhovatele, který logicky konsekventně a myslitelně
popsal, jakým způsobem byla jeho právní sféra napadeným opatřením dotčena. Pokud jde
o povinnost zaměstnavatelů vybavit své zaměstnance dostatečným množstvím ochranných
prostředků dýchacích cest stanovenou v čl. I. bodě 4 napadeného opatření, navrhovatel netvrdí,
že by jí byl jakkoli dotčen. Touto částí napadeného opatření tedy nemůže být zkrácen
na svých právech.
[11] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda lze meritorně rozhodnout
o předloženém návrhu na vyslovení nezákonnosti napadeného mimořádného opatření,
neboť rozsudkem ze dne 5. 5. 2022, č. j. 3 Ao 4/2021-119, již v souladu s §13 odst. 4
pandemického zákona na návrh jiného navrhovatele vyslovil, že napadené mimořádné opatření
odpůrce bylo v rozporu se zákonem.
[12] Tuto otázku přitom Nejvyšší správní soud již zodpověděl, a to mj. v usnesení ze dne
11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021-43, když uvedl, že takový návrh je třeba odmítnout pro odpadnutí
předmětu řízení. Třetí senát Nejvyššího správního soudu neshledal důvod k odchýlení
se od tohoto usnesení, proto závěry v něm uvedené přebírá i pro nyní posuzovanou věc.
[13] Podmínkou řízení je existence předmětu řízení. Jeho odpadnutí je neodstranitelným
nedostatkem podmínek řízení, pro které soud návrh usnesením odmítne podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
[14] V případě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (kterým je i napadené
mimořádné opatření) může k odpadnutí předmětu řízení dojít i tím, že správní soud v jiném
řízení zruší napadené opatření obecné povahy nebo jeho část. Zrušení opatření obecné povahy
má účinky erga omnes, neboť, i když se jedná o správní akt konkrétní co do předmětu, okruh
jeho adresátů je vymezen obecně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010,
č. j. 7 Ao 6/2010-44). Tomu ostatně odpovídá i povinnost soudu, aby ve věci, jejíž rozhodnutí
závisí na posouzení zákonnosti napadeného mimořádného opatření a v případě, že o této otázce
probíhá řízení, přerušil řízení a vyčkal rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení (§13 odst. 5
pandemického zákona).
[15] Pandemický zákon však soudu umožňuje přezkoumat i takové mimořádné opatření,
které bylo v průběhu řízení zrušeno novým opatřením obecné povahy (§13 odst. 4
pandemického zákona). V takovém případě tedy neodpadá předmět řízení (jímž je přezkum
zákonnosti napadeného opatření), neboť soud může deklaratorním výrokem vyslovit,
že napadené mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133). Tento deklaratorní výrok má však
stejně jako výrok o zrušení opatření obecné povahy účinky erga omnes, neboť účinky
deklaratorního rozhodnutí nedopadají pouze na toho navrhovatele, k jehož návrhu
soud nezákonnost napadeného opatření deklaroval, ale i na všechny jeho potenciální adresáty,
jichž se vady mimořádného opatření rovněž týkaly.
[16] V ostatních řízeních o návrzích na deklaraci nezákonnosti daného mimořádného opatření
proto v rozsahu, který odpovídá výroku deklaratorního rozsudku, materiálně dojde
k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný jiný navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího
výsledku, než je dřívější deklarace nezákonnosti s účinky erga omnes (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 133/2013-60). Lze tedy uzavřít, že deklaratorní
výrok ve smyslu §13 odst. 4 pandemického zákona působí erga omnes, tj. i vůči ostatním
navrhovatelům, kteří se svým návrhem rovněž domáhali deklarace nezákonnosti. Tyto návrhy
je proto třeba odmítnout stejně, jako v případě zrušení opatření obecné povahy v jiném řízení
pro odpadnutí předmětu řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[17] Takto ovšem může soud postupovat pouze tehdy, pokud se navrhovatel domáhá
deklarace nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy
již deklaroval. Je přitom nerozhodné, zda soud deklaroval nezákonnost opatření obecné povahy
nebo jeho části pro nedostatek pravomoci nebo působnosti pro jeho přijetí, pro procesní
pochybení při jeho přijímání nebo z hmotně právních důvodů. Neměl-li totiž odpůrce pravomoc
či působnost pro přijetí daného opatření nebo nepřijal-li je zákonem stanoveným způsobem,
dotýkají se tyto vady i toho navrhovatele, který namítá jeho celkovou či částečnou nezákonnost
z hmotněprávních důvodů, popřípadě jeho nepřiměřenost. I v těchto případech
by totiž za situace existujícího opatření vedl tento závěr ke zrušení napadeného opatření,
a proto odpadá předmět řízení bez ohledu na konkrétní tvrzenou nezákonnost dalšími
navrhovateli. Není proto žádný důvod nevztáhnout shodné účinky i na deklaraci nezákonnosti.
Takový postup je v konečném důsledku rovněž v souladu se zásadou hospodárnosti soudního
řízení, neboť v opačném případě by mohlo být posuzováno velké množství obdobných návrhů
bez toho, aby to navrhovatelům přineslo lepší postavení v jejich právech, než kterého bylo
docíleno již první deklarací nezákonnosti. Pokud však soud prozatím nedeklaroval nezákonnost
mimořádného opatření v plném rozsahu, kterého se navrhovatel domáhá, musí ve zbývající části
samozřejmě přezkum provést (srov. usnesení NSS ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021-43).
[18] V předložené věci navrhovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o tom,
že mimořádné opatření odpůrce specifikované v bodě 1 tohoto rozsudku bylo v rozporu
se zákonem. Toto opatření však Nejvyšší správní soud již jako celek za nezákonné prohlásil,
a to rozsudkem ze dne 5. 5. 2022, č. j. 3 As 4/2021-119. Účinky tohoto rozsudku dopadají
i na navrhovatele v nyní projednávané věci, což v konečném důsledku tedy znamená materiální
vyprázdnění předmětu řízení. Nejvyšší správní soud proto výrokem I. rozhodl tak, že návrh
navrhovatele odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení. Nedostatek
aktivní procesní legitimace k podání návrhu v rozsahu čl. I. bodu 4 napadeného opatření
by v případě existence předmětu řízení vedl v souladu s §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. k odmítnutí
této části návrhu jako návrhu podaného osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[19] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 3 s. ř. s. Podle §60
odst. 3 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, jestliže soud návrh
odmítl.
[20] Nejvyšší správní soud podaný návrh odmítl. Za této situace tedy žádný z účastníků
obecně nemá právo na náhradu nákladů řízení. S ohledem na zaměření návrhové argumentace
soud neshledal důvod ani pro postup podle §60 odst. 8 s. ř. s., jenž ho opravňuje z důvodů
zvláštního zřetele hodných přiznat účastníkovi, který měl ve věci alespoň částečný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení i v těch případech, kdy mu zákon (s. ř. s.) právo na náhradu
nákladů řízení nepřiznává. Takovým důvodem může být situace, kdy soud návrh, který nelze
považovat za zjevně nedůvodný, odmítá pro odpadnutí předmětu řízení z důvodu
deklarace nezákonnosti napadeného opatření v jiném řízení. Tak tomu však v předložené
věci není. Podstatou argumentace – tedy otázkou samotné existence epidemie
onemocnění COVID-19, jakou navrhovatel uplatnil i v této věci, se Nejvyšší správní soud
již zabýval – např. v rozsudku ze dne 6. 5. 2021, č. j. 5 Ao 1/2021-65 nebo v usneseních ze dne
8. 7. 2021, č. j. 7 Ao 19/2021-19, či ze dne 4. 11. 2021, č. j. 2 Ao 9/2021-155. V uvedených
rozhodnutích opakovaně zdůraznil, že nemá důvod pochybovat o existenci epidemie
onemocnění COVID-19. Z existence této epidemie vycházejí i rozhodnutí jiných senátů
Nejvyššího správního soudu – poukázat lze např. na rozsudek ze dne 20. 5. 2021,
č. j. 10 Ao 1/2021-148, ve kterém soud rovněž o existenci epidemie onemocnění COVID-19
nepochyboval a považoval ji za notorietu, ke které není důvod provádět dokazování a zjišťovat
přesnou míru smrtnosti a nebezpečnosti tohoto onemocnění. Ostatně přezkumu obsahově
velmi podobných mimořádných opatření, která napadenému opatření předcházela
či po něm následovala, se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudcích ze dne 27. 5. 2021,
č. j. 7 Ao 6/2021-112, ze dne 11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021-81, ze dne 27. 7. 2021,
č. j. 8 Ao 17/2021-63, a ze dne 30. 7. 2021, č. j. 5 Ao 25/2021-51. V žádném z nich přitom
opatření nezrušil (nevyslovil jejich nezákonnost) z důvodu, že by je odpůrce nevydal v situaci
probíhající nebo hrozící epidemie COVID-19.
[21] K návrhovému bodu, v němž navrhovatel poukázal na absenci analýzy přínosů a rizik
vydaného opatření a který poprvé uplatnil až ve své triplice, nemohl Nejvyšší správní soud
přihlédnout. Napadené opatření má povahu opatření obecné povahy, a proto se na něj tam,
kde pandemický zákon nestanoví jinak, uplatní obecná úprava návrhu na zrušení opatření obecné
povahy obsažená v s. ř. s. Podle §101b odst. 2 s. ř. s. přitom platí, že obsahuje-li návrh návrhové
body, nelze jej již v dalším řízení o další návrhové body rozšiřovat. V předložené věci navrhovatel
uvedl důvody, pro které považuje napadené opatření za nezákonné, již v návrhu a řízení
tak k tomuto okamžiku zkoncentroval. K námitce absence analýzy rizik a přínosů napadeného
opatření proto Nejvyšší správní soud při posuzování práva na náhradu nákladů řízení nepřihlédl.
Nejvyšší správní soud tedy neshledal žádné ospravedlnitelné důvody, které by odůvodnily postup
podle §60 odst. 8 s. ř. s., proto výrokem II. rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
[22] Podle §10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí,
že „[b]yl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený
poplatek“ Nejvyšší správní soud proto rozhodl výrokem III. tak, že navrhovateli vrací soudní
poplatek ve výši 5 000 Kč ve lhůtě stanovené v souladu s §10a odst. 1 zákona o soudních
poplatcích.
[23] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů řízení, které ji vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou ji soud uložil.
V předložené věci soud osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil, a proto výrokem
IV. rozhodl tak, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 31. května 2022
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu