ECLI:CZ:NSS:2022:3.AO.6.2021:53
sp. zn. 3 Ao 6/2021 - 53
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci navrhovatelky: K. T.,
zastoupené advokátem JUDr. Tomášem Nielsenem, se sídlem Kozí 916/5, Praha 1,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o
návrhu na zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-
50/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR
15757/2020-51/MIN/KAN, a mimořádného opatření odpůrce ze dne 31. 5. 2021, č. j. MZDR
15757/2020-52/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se od m ít á .
II. Odpůrce je po v i ne n zaplatit navrhovatelce na náhradě nákladů řízení částku
10 467 Kč k rukám jejího zástupce JUDr. Tomáše Nielsena do 30 dnů od právní moci
tohoto usnesení.
III. Navrhovatelce se v rac í soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. Tato částka
jí bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jejího zástupce
JUDr. Tomáše Nielsena do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
I. Stručné vymezení věci
[1] Navrhovatelka se návrhem ze dne 18. 5. 2021 domáhala zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, ve znění mimořádného
opatření odpůrce ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-51/MIN/KAN. Toto opatření
odpůrce vydal na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného
zdraví (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), k ochraně obyvatelstva a prevenci
nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19. S účinností ode dne 10. 5. 2021
jím až na stanovené výjimky zakázal na vymezených místech pohyb a pobyt všech osob
bez prostředků ochrany dýchacích cest, kterými jsou respirátor nebo obdobný prostředek
splňující blíže vymezené požadavky.
[2] Odpůrce toto mimořádné opatření v průběhu řízení změnil mimořádným
opatřením ze dne 31. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-52/MIN/KAN, a následně
jej s účinností ode dne 8. 6. 2021 zrušil mimořádným opatřením ze dne 7. 6. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-53/MIN/KAN. Navrhovatelka na tento postup odpůrce reagovala
podáním ze dne 13. 12. 2021, v němž změnila petit svého návrhu a Nejvyššímu správnímu soudu
navrhla, aby vyslovil, že napadené mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem.
II. Obsah návrhu, vyjádření odpůrce a replika
[3] Navrhovatelka ke své aktivní procesní legitimaci uvedla, že nesouhlasí s povinností nosit
ochranné prostředky dýchacích cest, neboť napadené mimořádné opatření zasahuje
do jejího práva na ochranu zdraví, jelikož bez zjištění existence potenciálních důsledků vyžaduje
nošení ochranného prostředku dýchacích cest v situaci, kdy to není vhodné ani potřebné.
Má rovněž za to, že napadené mimořádné opatření zasahuje do jejího práva na svobodu pohybu
a pobytu, neboť navrhovatelka bez použití ochranných prostředků dýchacích cest nemůže
pobývat na veřejně přístupných místech, kde dochází na stejném místě a ve stejný čas
k přítomnosti alespoň 2 osob vzdálených od sebe méně než 2 metry, pokud se nejedná výlučně
o členy domácnosti.
[4] Samotný návrh navrhovatelka odůvodnila poukazem na odborné stanovisko
porovnávající jednotlivé studie, z něhož vyplývá, že nošení ochranných prostředků dýchacích cest
je problematické, neboť má potenciál způsobit chronickou sympatickou stresovou reakci
vyvolanou změnami krevních plynů, potlačit imunitu, spustit metabolický syndrom
u kardiovaskulárních a neurologických onemocnění a vyvolat ospalost, bolest hlavy, pocit
vyčerpání, podráždění kůže, mikrobiologickou kontaminaci a další zdravotní problémy.
Obličejové ochranné prostředky rovněž podle navrhovatelky představují riziko vdechování
problematických syntetických mikrovláken a toxických reziduí z výrobního procesu, které mohou
způsobit zánět dýchací soustavy. Má za to, že argumenty uvedené v napadeném mimořádném
opatření dostatečně neodůvodňují stanovenou povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích
cest. Odpůrce si totiž podle navrhovatelky při vydání napadeného opatření vybral z řady
dostupných studií jen ty, které podporují jeho názor, a nezabýval se oponentními vědeckými
názory, přičemž svá tvrzení ničím nedokládá. O potenciálních rizicích se napadené opatření
s výjimkou otázky průniku kyslíku nezmiňuje vůbec. V odůvodnění napadeného mimořádného
opatření podle navrhovatelky chybí i posouzení otázky, jaký zásah bude mít toto opatření do práv
jeho adresátů, což je v rozporu s §3 odst. 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních
při epidemii onemocnění COVID-19, ve znění do 14. 1. 2022 (dále jen „pandemický zákon“).
Navrhovatelka konečně namítla i to, že odpůrce při vydání napadeného opatření překročil meze
své pravomoci a že toto opatření je nepřiměřené.
[5] Podle odpůrce je třeba situaci týkající se onemocnění COVID-19 posuzovat komplexně
s vědomím, že odborné poznatky o tomto onemocnění se dynamicky vyvíjí. Odpůrce
proto všechna opatření zásadně činí na základě všech dostupných (i když omezených) znalostí,
které jsou o viru známy v rozhodné době, přičemž si je vědom toho, že tyto znalosti nejsou
dostatečné a přesné, avšak není možné čekat na to, až bude prokázáno a jednoznačně doloženo,
zda je jedno zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce při přijímání opatření sice preferuje
ochranu života a zdraví osob, současně se však rovněž snaží i o to, aby co nejméně omezil chod
společnosti. Při nejasnostech o šíření koronaviru se proto nespoléhá na to, že nastane
ta optimističtější varianta. Princip proporcionality tedy při přijímání mimořádných opatření
provádí tak, že zhodnotí současný stav šíření tohoto onemocnění a na základě dostupných údajů
odhadne riziko dalšího šíření. V závislosti na tom pak identifikuje různá opatření schopná
zpomalit či zmírnit šíření koronaviru a zvolí ta, která v nejvyšší míře zpomalují toto šíření
a zároveň co nejmenším způsobem dopadají na obyvatelstvo. Existence protichůdných
odborných názorů si je odpůrce vědom. V rámci principu předběžné opatrnosti a v zájmu větší
ochrany životů a zdraví občanů se však přiklonil k těm studiím a doporučením významných
odborných organizací, které tvrdí, že nošení roušek má pozitivní vliv na prevenci přenosu viru
SARS-CoV-2. Má v souhrnu za to, že napadené opatření je vhodné, potřebné a přiměřené
a že rovněž dostálo nárokům na dostatečné odůvodnění.
[6] Navrhovatelka v replice zopakovala, že odpůrce odborné poznatky, na něž odkazuje,
nijak věcně neprověřuje, relevantně neinterpretuje, vytrhává z vědeckého kontextu a nedokládá
základní premisy (např. asymptomatický přenos a přítomnost viru SARS-CoV-2 v respiračním
sekretu).
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval splněním podmínky aktivní procesní legitimace
navrhovatelky, neboť tato podmínka je nezbytným předpokladem k tomu, aby navrhovatelka
mohla podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. Podle §101a odst. 1 věty první
soudního řádu správního (dále jako „s. ř. s.“) totiž platí, že „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen.“
[8] Aktivní procesní legitimaci tedy navrhovatelka splní tehdy, pokud v návrhu myslitelně
a logicky konsekventně tvrdí, že byla napadeným opatřením dotčena ve své právní sféře. Zda
je takové dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu
a způsobu regulace prováděné dotčeným konkrétním opatřením obecné povahy. Aktivní procesní
legitimace je však dána již tehdy, pokud navrhovatelka požadovaným způsobem tvrdí možnost
dotčení svých subjektivních práv a není tak rozhodné, zda k zásahu skutečně došlo. Tato otázka
se zkoumá až v řízení o věci samé (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34). Nesplní-li
navrhovatelka tuto podmínku, soud shledá, že návrh byl podán osobou k tomu zjevně
neoprávněnou, a v souladu s §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jej odmítne.
[9] Navrhovatelka dovozuje svoji aktivní procesní legitimaci z toho, že jí napadené opatření
ukládá povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest a bez ohledu na možné negativní
zdravotní dopady si jimi zakrýt dýchací cesty po dobu pobytu mimo domov. Tím je dotčena
svoboda jejího pohybu a pobytu a právo na ochranu zdraví.
[10] Soud nepochybuje o tom, že navrhovatelka je aktivně procesně legitimována k podání
návrhu. Napadené opatření v době své účinnosti se stanovenými výjimkami zakazovalo pohyb
a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest v podstatě všem osobám starším dvou let
pohybujícím se na území státu mimo své bydliště či ubytování. Dotýkalo se tak výkonu
všech běžných činností realizovaných mimo bydliště a bezprostředně tak ovlivňovalo uplatňování
práv a svobod všech adresátů včetně navrhovatelky. Podmínku aktivní procesní legitimace
má proto Nejvyšší správní soud za splněnou.
[11] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda lze meritorně rozhodnout
o předloženém návrhu na vyslovení nezákonnosti napadeného mimořádného opatření,
neboť rozsudkem ze dne 5. 5. 2022, č. j. 3 Ao 4/2021-119, již v souladu
s §13 odst. 4 pandemického zákona na návrh jiného navrhovatele vyslovil, že napadené
mimořádné opatření odpůrce bylo v rozporu se zákonem.
[12] Tuto otázku přitom Nejvyšší správní soud již zodpověděl, a to mj. v usnesení ze dne
11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021-43, když uvedl, že takový návrh je třeba odmítnout pro odpadnutí
předmětu řízení. Třetí senát Nejvyššího správního soudu neshledal důvod k odchýlení
se od tohoto usnesení, proto závěry v něm uvedené přebírá i pro nyní posuzovanou věc.
[13] Podmínkou řízení je existence předmětu řízení. Jeho odpadnutí je neodstranitelným
nedostatkem podmínek řízení, pro které soud návrh usnesením odmítne podle
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[14] V případě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (kterým je i napadené
mimořádné opatření) může k odpadnutí předmětu řízení dojít tím, že správní soud v jiném řízení
zruší napadené opatření obecné povahy nebo jeho část. Zrušení opatření obecné povahy má
účinky erga omnes, neboť, i když se jedná o správní akt konkrétní co do předmětu, okruh
jeho adresátů je vymezen obecně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010,
č. j. 7 Ao 6/2010-44). Tomu ostatně odpovídá i povinnost soudu, aby ve věci, jejíž rozhodnutí
závisí na posouzení zákonnosti napadeného mimořádného opatření a v případě, že o této otázce
probíhá řízení, přerušil řízení a vyčkal rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení
(§13 odst. 5 pandemického zákona).
[15] Pandemický zákon však soudu umožňuje přezkoumat i takové mimořádné opatření, které
bylo v průběhu řízení zrušeno novým opatřením obecné povahy (§13 odst. 4 pandemického
zákona). V takovém případě tedy neodpadá předmět řízení (jímž je přezkum zákonnosti
napadeného opatření), neboť soud může deklaratorním výrokem vyslovit, že napadené
mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133). Tento deklaratorní výrok má však stejně jako výrok
o zrušení opatření obecné povahy účinky erga omnes, neboť účinky deklaratorního rozhodnutí
nedopadají pouze na toho navrhovatele, k jehož návrhu soud nezákonnost napadeného opatření
deklaroval, ale i na všechny jeho potenciální adresáty, jichž se vady mimořádného opatření rovněž
týkají.
[16] V ostatních řízeních o návrzích na deklaraci nezákonnosti daného mimořádného opatření
proto v rozsahu, který odpovídá výroku deklaratorního rozsudku, materiálně dojde k vyprázdnění
předmětu řízení, neboť žádný jiný navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího výsledku,
než je dřívější deklarace nezákonnosti s účinky erga omnes (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 133/2013-60). Lze tedy uzavřít, že deklaratorní výrok
ve smyslu §13 odst. 4 pandemického zákona působí erga omnes, tj. i vůči ostatním navrhovatelům,
kteří se svým návrhem rovněž domáhali deklarace nezákonnosti. Tyto návrhy je proto třeba
odmítnout stejně, jako v případě zrušení opatření obecné povahy v jiném řízení pro odpadnutí
předmětu řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[17] Takto ovšem může soud postupovat pouze tehdy, pokud se navrhovatel domáhá
deklarace nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy
již deklaroval. Je přitom nerozhodné, zda soud deklaroval nezákonnost opatření obecné povahy
nebo jeho části pro nedostatek pravomoci nebo působnosti pro jeho přijetí, pro procesní
pochybení při jeho přijímání nebo z hmotně právních důvodů. Neměl-li totiž odpůrce pravomoc
či působnost pro přijetí daného opatření nebo nepřijal-li je zákonem stanoveným způsobem,
dotýkají se tyto vady i toho navrhovatele, který namítá jeho celkovou či částečnou nezákonnost
z hmotněprávních důvodů, popřípadě jeho nepřiměřenost. I v těchto případech
by totiž za situace existujícího opatření vedl tento závěr ke zrušení napadeného opatření,
a proto odpadá předmět řízení bez ohledu na konkrétní tvrzenou nezákonnost dalšími
navrhovateli. Není proto žádný důvod nevztáhnout shodné účinky i na deklaraci nezákonnosti.
Takový postup je v konečném důsledku rovněž v souladu se zásadou hospodárnosti soudního
řízení, neboť v opačném případě by mohlo být posuzováno velké množství obdobných návrhů
bez toho, aby to navrhovatelům přineslo lepší postavení v jejich právech, než kterého bylo
docíleno již první deklarací nezákonnosti. Pokud však soud prozatím nedeklaroval nezákonnost
mimořádného opatření v plném rozsahu, kterého se navrhovatel domáhá, musí ve zbývající části
samozřejmě přezkum provést (srov. usnesení NSS ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021-43).
[18] V předložené věci navrhovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o tom,
že mimořádné opatření odpůrce specifikované v bodě 1 tohoto rozsudku bylo v rozporu
se zákonem. Toto opatření však Nejvyšší správní soud již za nezákonné prohlásil, a to rozsudkem
ze dne 5. 5. 2022, č. j. 3 Ao 4/2021-119. Účinky tohoto rozsudku dopadají i na navrhovatelku
v nyní projednávané věci, což v konečném důsledku tedy znamená materiální vyprázdnění
předmětu řízení. Nejvyšší správní soud proto výrokem I. rozhodl tak, že návrh navrhovatelky
odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení.
[19] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 3 a 8 s. ř. s. Podle
§60 odst. 3 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, jestliže soud návrh
odmítl. Podle §60 odst. 8 s. ř. s. může soud z důvodů zvláštního zřetele hodných přiznat
účastníkovi, který měl ve věci alespoň částečný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
i v těch případech, kdy mu zákon (s. ř. s.) právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
[20] Nejvyšší správní soud podaný návrh odmítl. Za této situace tak žádný z účastníků obecně
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Soud však v projednávané věci shledal důvody zvláštního
zřetele hodné, které odůvodňují, aby navrhovatelce přiznal náhradu nákladů řízení. Soud
předložený návrh odmítl pro odpadnutí předmětu řízení, neboť rozsudkem č. j. 3 Ao 4/2021-119
již nezákonnost napadeného mimořádného opatření odpůrce deklaroval. Důvodem
této deklarace byla nepřezkoumatelnost daného mimořádného opatření spočívající
v jeho nedostatečném odůvodnění. Předložený návrh tak nelze považovat za zjevně nedůvodný.
Naopak lze mít s ohledem na obsah návrhu za to, že k závěru o nepřezkoumatelnosti
napadeného opatření by Nejvyšší správní soud dospěl i v této věci a tedy že při věcném
posouzení by byl předložený návrh úspěšný. Jelikož navrhovatelka v podstatě nemůže ovlivnit,
v jakém pořadí Nejvyšší správní soud o jednotlivých věcech rozhoduje, bylo by nespravedlivé,
pokud by jí nebyla přiznána náhrada nákladů řízení pouze proto, že soud již dříve rozhodl
o jiném návrhu týkajícím se stejného mimořádného opatření. Nejvyšší správní soud
proto výrokem II. přiznal navrhovatelce náhradu nákladů řízení.
[21] Výše nákladů řízení zahrnuje odměnu advokáta za tři úkony právní služby – převzetí
a příprava zastoupení, sepis návrhu na zrušení opatření obecné povahy a sepis změny návrhu
[§11 odst. 1 písm. a) a d) a odst. 3 advokátního tarifu] a činí 2 x 3 100 Kč za převzetí a přípravu
zastoupení a sepis návrhu na zrušení opatření obecné povahy a 1 550 Kč za sepis změny návrhu
[§7 bod 5 ad vokátního tarifu, ve spojení s §9 odst. 4 písm. d) téhož předpisu], celkem
tedy 7 750 Kč. Soud navrhovatelce přiznal v souladu s §11 odst. 2 a 3 advokátního tarifu
mimosmluvní odměnu ve výši jedné poloviny za změnu petitu, neboť tento úkon stěžovatelka
učinila na výzvu soudu a v souladu s jeho výslovným poučením, jak má tuto změnu formulovat.
Jednalo se tak o jednoduchý a formální úkon, který nevyžadoval žádnou právní argumentaci.
Svou povahou i účelem je tak tento úkon nejbližší úkonu uvedenému v §11 odst. 2 písm. f)
advokátního tarifu – účast při jednání, při kterém došlo pouze k vyhlášení rozhodnutí,
neboť ani v případě tohoto úkonu soud po advokátovi nepožaduje žádnou právní argumentaci
a jeho účast při vyhlášení rozsudku má ryze formální charakter. Soud nepřiznal zástupci odměnu
za sepis repliky, neboť tento úkon po navrhovatelce nežádal a navrhovatelka v něm neuvedla nic,
na co by již nepoukazovala v návrhu. Toto podání proto nemělo pro rozhodnutí ve věci
žádný význam. Odměna zástupce dále zahrnuje paušální částku ve výši 300 Kč za každý úkon
právní služby (§13 odst. 4 advokátního tarifu), tedy celkem 900 Kč. Zástupce navrhovatelky
je plátcem DPH. Výše odměny se proto zvyšuje o částku představující sazbu této daně ve výši
21 %, tj. o částku 1 817 Kč. Celkem tak odměna zástupce činí 10 467 Kč. Odpůrce je povinen
uhradit navrhovatelce uvedenou částku ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
jejího zástupce.
[22] Podle §10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí,
že „[b]yl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený
poplatek“ Nejvyšší správní soud proto rozhodl výrokem III. tak, že navrhovatelce vrací soudní
poplatek ve výši 5 000 Kč ve lhůtě stanovené v souladu s §10a odst. 1 zákona o soudních
poplatcích.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 20. května 2022
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu