ECLI:CZ:NSS:2022:3.AO.7.2021:52
sp. zn. 3 Ao 7/2021 - 52
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci navrhovatele: Mgr. O. S.,
zastoupeného JUDr. Tomášem Nielsenem, advokátem se sídlem Kozí 916/5, Praha 1,
proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o
návrhu na zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-
50/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR
15757/2020-51/MIN/KAN, a mimořádného opatření odpůrce ze dne 31. 5. 2021, č. j. MZDR
15757/2020-52/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se od m ít á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
III. Navrhovateli se v rac í soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. Tato částka
mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jeho zástupce
JUDr. Tomáše Nielsena do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatel se návrhem ze dne 24. 5. 2021 domáhal zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, ve znění mimořádného
opatření odpůrce ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-51/MIN/KAN. Toto opatření
odpůrce vydal na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného
zdraví (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), k ochraně obyvatelstva a prevenci
nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19. S účinností ode dne 10. 5. 2021
jím až na stanovené výjimky zakázal na vymezených místech pohyb a pobyt všech osob
bez prostředků ochrany dýchacích cest, kterými jsou respirátor nebo obdobný prostředek
splňující blíže vymezené požadavky, a uložil zaměstnavatelům povinnost vybavit zaměstnance
dostatečným množstvím těchto ochranných prostředků.
[2] Odpůrce toto mimořádné opatření v průběhu řízení změnil mimořádným
opatřením ze dne 31. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-52/MIN/KAN, a následně
jej s účinností ode dne 8. 6. 2021 zrušil mimořádným opatřením ze dne 7. 6. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-53/MIN/KAN. Navrhovatel na tento postup odpůrce reagoval
podáním ze dne 13. 12. 2021, v němž změnil petit svého návrhu a Nejvyššímu správnímu soudu
navrhl, aby vyslovil, že napadené mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem.
II. Obsah návrhu, vyjádření odpůrce a replika
[3] Navrhovatel uvedl, že je podnikající fyzickou osobou, která zaměstnává vlastní
zaměstnance. Povinnosti stanovené napadeným opatřením tak na něj přímo dopadají,
neboť se ve vnitřních prostorách staveb nesmí pohybovat a pobývat bez ochranného prostředku
dýchacích cest a současně musí svým zaměstnancům na vlastní náklady opatřit dostatečný počet
ochranných prostředků dýchacích cest na každou pracovní směnu. Poukázal také
na to, že bez zakrytí dýchacích cest již několikrát nebyl vpuštěn do provozoven obchodů
a služeb.
[4] Navrhovatel pochybuje o tom, že epidemie onemocnění COVID-19 na území ČR
skutečně propukla, což podle něj vylučuje i hrozbu jejího opětovného vzniku. Napadené opatření
tak postrádá základní předpoklad pro své vydání. Soudy existenci epidemie ani hrozby
jejího vzniku dosud nepřezkoumaly a tvrzení odpůrce označují za obecně známé skutečnosti,
přestože nebyla nikdy prokázána. Existenci epidemie a nebezpečí jejího opětovného vzniku
však podle navrhovatele nelze bez dalšího považovat za skutečnost obecně známou a je třeba
ji prokázat znaleckým posudkem (dosud je odpůrcem prokazována pouze odkazy na novinové
články, články v časopisech a reportáže ve sdělovacích prostředích). Důvod k zásahu
do práv a svobod občanů je podle navrhovatele povinen prokázat ten, kdo do nich zasahuje,
tj. odpůrce, jenž by tak měl učinit posudkem jemu nepodřízeného znalce.
[5] Počet pozitivních výsledků testů rt-PCR či antigenních testů nelze podle navrhovatele
zaměňovat za počet onemocnění COVID-19, přičemž důvody, pro které tak nelze činit, jsou
soudu známy z jiných řízení, nicméně jde o notorietu, kterou je schopen doložit. Odkaz odpůrce
na vyhlášení epidemie Světovou zdravotnickou organizací (WHO) považuje navrhovatel
za nedostatečný. Z údajů uvedených v přepisu projevu generálního ředitele WHO o existenci
pandemie navrhovatel vypočetl incidenci 11 800 případů na 6 miliard obyvatel, a to bez rozlišení,
zda šlo o onemocnění či pouze o pozitivní test. Má za to, že neexistuje žádný důkaz o vyšší
nebezpečnosti koronaviru než jiných virů způsobujících respirační onemocnění.
[6] Odpůrce prokazuje existenci epidemie a nebezpečí jejího vzniku zejména počtem
zemřelých a nebezpečím kolapsu zdravotního systému. Podle navrhovatele jsou však uváděné
počty zemřelých v souvislosti s onemocněním COVID-19 zavádějící a nepřesné, neboť nelze
zjistit, u kolika osob bylo toto onemocnění skutečnou příčinou úmrtí. Podle odpůrce je obecně
známo, že do úmrtních listů se zapisoval údaj o pozitivním výsledku testu na přítomnost
viru SARS-CoV-2 u každého, u koho byl zjištěn pozitivní výsledek testu rt-PCR,
bez ohledu na příčinu úmrtí. Navrhovatel poukazuje na paralelu s chřipkovým onemocněním,
kvůli němuž se žádná mimořádná opatření nevydávají. Navrhuje, aby odpůrce soudu předložil
podrobný přehled, z něhož bude zřejmý počet osob zemřelých v přímém důsledku onemocnění
COVID-19, dále z jiných příčin, ale s pozitivním testem na COVID-19, a v důsledku
mimořádných opatření odpůrce.
[7] Navrhovatel na základě informací vyžádaných od Všeobecné zdravotní pojišťovny
a Zdravotní pojišťovny Ministerstva vnitra zpochybňuje, že hrozil či hrozí kolaps zdravotní péče
v ČR [za rok 2020 a první třetinu roku 2021 tyto zdravotní pojišťovny proplatily z celkového
počtu hospitalizací na jednotkách intenzivní péče (JIP) pouze 3,03 % až 4,44 % „covid případů“].
Součet případů hospitalizovaných osob s onemocněním COVID-19 na JIP tvoří u těchto dvou
pojišťoven 30 584 osob, což znamená, že každý pacient s tímto onemocněním pojištěný
u některé z uvedených pojišťoven musel zemřít, což se jistě nestalo. Lze
proto podle navrhovatele pochybovat o tvrzení odpůrce o riziku kolapsu zdravotního systému
a o počtu zemřelých osob na onemocnění COVID-19. Informace poskytnuté těmito zdravotními
pojišťovnami podle navrhovatele dokládají, že systém zdravotní péče nezaznamenával ani v roce
2020 ani v části roku 2021 žádné výkyvy, naopak došlo ke snížení zatíženosti nemocničních
kapacit týkajících se lůžek JIP. Soud je povinen prověřit tvrzení o kolabujícím zdravotnictví,
než je učiní obecně známou skutečností.
[8] Podle odpůrce je třeba situaci týkající se onemocnění COVID-19 posuzovat komplexně
s vědomím, že odborné poznatky o tomto onemocnění se dynamicky vyvíjí. Odpůrce
proto všechna opatření zásadně činí na základě všech dostupných (i když omezených) znalostí,
které jsou o viru známy v rozhodné době, přičemž si je vědom toho, že tyto znalosti nejsou
dostatečné a přesné, avšak není možné čekat na to, až bude prokázáno a jednoznačně doloženo,
zda je jedno zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce při přijímání opatření sice preferuje
ochranu života a zdraví osob, současně však rovněž usiluje o to, aby co nejméně omezil chod
společnosti. Při nejasnostech o šíření koronaviru se proto nespoléhá na to, že nastane
ta optimističtější varianta. Princip proporcionality tedy při přijímání mimořádných opatření
provádí tak, že zhodnotí současný stav šíření tohoto onemocnění a na základě dostupných údajů
odhadne riziko dalšího šíření. V závislosti na tom pak identifikuje různá opatření schopná
zpomalit či zmírnit šíření koronaviru a zvolí ta, která v nejvyšší míře zpomalují toto šíření
a zároveň co nejmenším způsobem dopadají na obyvatelstvo.
[9] K polemice nad existencí samotné epidemie onemocnění COVID-19 odpůrce poukázal
na judikaturu, v níž soud již několikrát uvedl, že existence této epidemie je obecně známou
skutečností. Dále poznamenal, že epidemie onemocnění COVID-19 se vyskytuje po celém světě
a že navrhovatel toto onemocnění pouze zlehčuje. Argumentace srovnávající toto onemocnění
s běžnou chřipkou je i podle Městského soudu v Praze irelevantní, neboť řada epidemiologických
charakteristik obě onemocnění od sebe významně odlišuje (např. infekčnost, vyšší výskyt
komplikací u COVID-19 v podobě těžkého postižení plic u pacientů s jinými zdravotními
obtížemi).
[10] K námitce navrhovatele, že nebylo prokázáno přetížení zdravotního systému, odpůrce
zdůraznil, že přetížení je třeba hodnotit optikou veškerých dostupných dat. Sdělení
dvou zdravotních pojišťoven však zahrnují pouze data o hospitalizacích na JIP. Zdravotní péče
však je a byla poskytována pacientům s onemocněním COVID-19 nejen na odděleních JIP
ale také na „covidových“ odděleních. V průběhu prosince roku 2020 muselo dokonce dojít
k omezení zdravotní péče, která nebyla nezbytná. Z informací o vývoji kapacit lůžkové péče
v ČR, které odpůrce pravidelně zveřejňuje na svých webových stránkách, lze zjistit, že zatíženost
zdravotního systému se proměňuje v závislosti na vývoji epidemie. U nejtěžších případů
s akutním postižením dýchacích cest je nutné zohledňovat počet volných specializovaných lůžek
vybavených přístroji pro podporu dýchání, jichž je omezené množství. Na podzim 2020 byla
situace kritická, jelikož již téměř žádná volná lůžka nezbývala. Navrhovatel rovněž podle odpůrce
opomíjí personální stránku zdravotnického systému – šíření mezi zdravotnickým personálem
nejednou způsobilo vážné problémy při péči o pacienty. Pochybnosti o počtu zemřelých
s onemocněním COVID-19 lze podle odpůrce rozptýlit zjištěními Českého statistického úřadu,
ze kterých je patrný významný vliv této epidemie na počtu zemřelých za rok 2020.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud je k přezkumu napadeného mimořádného opatření povolán
na základě §13 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění
COVID-19 (dále jen „pandemický zákon“) ve spojení s §101a a násl. soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Předně lze konstatovat, že návrh byl podán včas a že k jeho podání byl
navrhovatel aktivně procesně legitimován. O splnění této podmínky neměl soud pochyb,
neboť napadené mimořádné opatření v době své účinnosti se stanovenými výjimkami
mj. zakazovalo pohyb a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest v podstatě
všem osobám starším dvou let pohybujícím se na území státu mimo své bydliště či ubytování.
Dotýkalo se tak výkonu všech běžných činností realizovaných mimo bydliště a bezprostředně
tak ovlivňovalo uplatňování práv a svobod všech adresátů včetně navrhovatele, který logicky
konsekventně a myslitelně popsal, jakým způsobem byla jeho právní sféra napadeným opatřením
dotčena.
[12] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda lze meritorně rozhodnout
o předloženém návrhu na vyslovení nezákonnosti napadeného mimořádného opatření,
neboť rozsudkem ze dne 5. 5. 2022, č. j. 3 Ao 4/2021-119, již v souladu
s §13 odst. 4 pandemického zákona na návrh jiného navrhovatele vyslovil, že napadené
mimořádné opatření odpůrce bylo v rozporu se zákonem.
[13] Tuto otázku přitom Nejvyšší správní soud již zodpověděl, a to mj. v usnesení ze dne
11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021-43, když uvedl, že takový návrh je třeba odmítnout pro odpadnutí
předmětu řízení. Třetí senát Nejvyššího správního soudu neshledal důvod k odchýlení
se od tohoto usnesení, proto závěry v něm uvedené přebírá i pro nyní posuzovanou věc.
[14] Podmínkou řízení je existence předmětu řízení. Jeho odpadnutí je neodstranitelným
nedostatkem podmínek řízení, pro které soud návrh usnesením odmítne podle
§46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[15] V případě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (kterým je i napadené
mimořádné opatření) může k odpadnutí předmětu řízení dojít tím, že správní soud v jiném řízení
zruší napadené opatření obecné povahy nebo jeho část. Zrušení opatření obecné povahy má
účinky erga omnes, neboť, i když se jedná o správní akt konkrétní co do předmětu, okruh
jeho adresátů je vymezen obecně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010,
č. j. 7 Ao 6/2010-44). Tomu ostatně odpovídá i povinnost soudu, aby ve věci, jejíž rozhodnutí
závisí na posouzení zákonnosti napadeného mimořádného opatření a v případě, že o této otázce
probíhá řízení, přerušil řízení a vyčkal rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení
(§13 odst. 5 pandemického zákona).
[16] Pandemický zákon však soudu umožňuje přezkoumat i takové mimořádné opatření, které
bylo v průběhu řízení zrušeno novým opatřením obecné povahy (§13 odst. 4 pandemického
zákona). V takovém případě tedy neodpadá předmět řízení (jímž je přezkum zákonnosti
napadeného opatření), neboť soud může deklaratorním výrokem vyslovit, že napadené
mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133). Tento deklaratorní výrok má však stejně jako výrok
o zrušení opatření obecné povahy účinky erga omnes, neboť účinky deklaratorního rozhodnutí
nedopadají pouze na toho navrhovatele, k jehož návrhu soud nezákonnost napadeného opatření
deklaroval, ale i na všechny jeho potenciální adresáty, jichž se vady mimořádného opatření
rovněž týkají.
[17] V ostatních řízeních o návrzích na deklaraci nezákonnosti daného mimořádného opatření
proto v rozsahu, který odpovídá výroku deklaratorního rozsudku, materiálně dojde k vyprázdnění
předmětu řízení, neboť žádný jiný navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího výsledku, než je
dřívější deklarace nezákonnosti s účinky erga omnes (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 133/2013-60). Lze tedy uzavřít, že deklaratorní výrok ve smyslu
§13 odst. 4 pandemického zákona působí erga omnes, tj. i vůči ostatním navrhovatelům, kteří
se svým návrhem rovněž domáhali deklarace nezákonnosti. Tyto návrhy je proto třeba odmítnout
stejně, jako v případě zrušení opatření obecné povahy v jiném řízení pro odpadnutí předmětu
řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[18] Takto ovšem může soud postupovat pouze tehdy, pokud se navrhovatel domáhá
deklarace nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy
již deklaroval. Je přitom nerozhodné, zda soud deklaroval nezákonnost opatření obecné povahy
nebo jeho části pro nedostatek pravomoci nebo působnosti pro jeho přijetí, pro procesní
pochybení při jeho přijímání nebo z hmotně právních důvodů. Neměl-li totiž odpůrce pravomoc
či působnost pro přijetí daného opatření nebo nepřijal-li je zákonem stanoveným způsobem,
dotýkají se tyto vady i toho navrhovatele, který namítá jeho celkovou či částečnou nezákonnost
z hmotněprávních důvodů, popřípadě jeho nepřiměřenost. I v těchto případech
by totiž za situace existujícího opatření vedl tento závěr ke zrušení napadeného opatření,
a proto odpadá předmět řízení bez ohledu na konkrétní tvrzenou nezákonnost dalšími
navrhovateli. Není proto žádný důvod nevztáhnout shodné účinky i na deklaraci nezákonnosti.
Takový postup je v konečném důsledku rovněž v souladu se zásadou hospodárnosti soudního
řízení, neboť v opačném případě by mohlo být posuzováno velké množství obdobných návrhů
bez toho, aby to navrhovatelům přineslo lepší postavení v jejich právech, než kterého bylo
docíleno již první deklarací nezákonnosti. Pokud však soud prozatím nedeklaroval nezákonnost
mimořádného opatření v plném rozsahu, kterého se navrhovatel domáhá, musí ve zbývající části
samozřejmě přezkum provést (srov. usnesení NSS ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021-43).
[19] V předložené věci navrhovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o tom,
že mimořádné opatření odpůrce specifikované v bodě 1 tohoto rozsudku bylo v rozporu
se zákonem. Toto opatření však Nejvyšší správní soud již za nezákonné prohlásil, a to rozsudkem
ze dne 5. 5. 2022, č. j. 3 Ao 4/2021-119. Účinky tohoto rozsudku dopadají i na navrhovatele
v nyní projednávané věci, což v konečném důsledku tedy znamená materiální vyprázdnění
předmětu řízení. Nejvyšší správní soud proto výrokem I. rozhodl tak, že návrh navrhovatele
odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení.
[20] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 3 s. ř. s. Podle
§60 odst. 3 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, jestliže soud návrh
odmítl.
[21] Nejvyšší správní soud podaný návrh odmítl. Za této situace tedy žádný z účastníků
obecně nemá právo na náhradu nákladů řízení. S ohledem na zaměření návrhové argumentace
soud neshledal důvod ani pro postup podle §60 odst. 8 s. ř. s., podle kterého může z důvodů
zvláštního zřetele hodných přiznat účastníkovi, který měl ve věci alespoň částečný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení i v těch případech, kdy mu zákon (s. ř. s.) právo na náhradu nákladů
řízení nepřiznává. Takovým důvodem může být situace, kdy soud návrh, který nelze považovat
za zjevně nedůvodný, odmítá pro odpadnutí předmětu řízení z důvodu deklarace nezákonnosti
napadeného opatření v jiném řízení. Tak tomu však v předložené věci není.
Shodnou argumentací, jakou navrhovatel uplatnil i v této věci, se Nejvyšší správní soud
již zabýval – např. v rozsudku ze dne 6. 5. 2021, č. j. 5 Ao 1/2021-65 nebo v usneseních ze dne
8. 7. 2021, č. j. 7 Ao 19/2021-19, či ze dne 4. 11. 2021, č. j. 2 Ao 9/2021-155. V uvedených
rozhodnutích opakovaně zdůraznil, že nemá důvod pochybovat o existenci epidemie
onemocnění COVID-19. Z existence této epidemie vycházejí i rozhodnutí jiných senátů
Nejvyššího správního soudu – např. rozsudek ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133,
ve kterém osmý senát Nejvyššího správního soudu nepřisvědčil přirovnání nebezpečnosti
onemocnění COVID-19 k běžné chřipce a ve kterém rovněž uvedl, že je obecně známou
skutečností, že zdravotnická zařízení jsou péčí o pacienty s onemocněním COVID-19 extrémně
zatížena nejen v ČR. Poukázat lze i na rozsudek desátého senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 5. 2021, č. j. 10 Ao 1/2021-148, ve kterém soud rovněž o existenci epidemie
onemocnění COVID-19 nepochyboval a považoval ji za notorietu, ke které není důvod provádět
dokazování a zjišťovat přesnou míru smrtnosti a nebezpečnosti tohoto onemocnění.
Ostatně přezkumu obsahově velmi podobných mimořádných opatření, která napadenému
opatření předcházela či po něm následovala, se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudcích
ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021-112, ze dne 11. 6. 2021, č. j. 10 Ao 12/2021-81, ze dne
27. 7. 2021, č. j. 8 Ao 17/2021-63, a ze dne 30. 7. 2021, č. j. 5 Ao 25/2021-51. V žádném
z nich přitom opatření nezrušil (nevyslovil jejich nezákonnost) z důvodu, že by je odpůrce
nevydal v situaci probíhající nebo hrozící epidemie COVID-19. Nejvyšší správní soud
tedy neshledal žádné ospravedlnitelné důvody, které by odůvodnily postup podle
§60 odst. 8 s. ř. s., proto výrokem II. rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
[22] Podle §10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí,
že „[b]yl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený
poplatek“ Nejvyšší správní soud proto rozhodl výrokem III. tak, že navrhovateli vrací soudní
poplatek ve výši 5 000 Kč ve lhůtě stanovené v souladu s §10a odst. 1 zákona o soudních
poplatcích.
Poučení: Proti tomuto usnesení ne j so u opravné prostředky přípustné
(§53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 20. května 2022
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu