ECLI:CZ:NSS:2022:3.AO.9.2021:39
sp. zn. 3 Ao 9/2021 - 39
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci
navrhovatele: JUDr. L. H., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého
náměstí 375/4, Praha 2, za účasti: Ing. F. Č., o návrhu na zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, ve znění mimořádného
opatření odpůrce ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-51/MIN/KAN, a mimořádného
opatření odpůrce ze dne 31. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-52/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Navrhovateli se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč. Tato částka
mu bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci
tohoto usnesení.
IV. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Navrhovatel se návrhem ze dne 1. 6. 2021 domáhal zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, ve znění
mimořádného opatření odpůrce ze dne 17. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-51/MIN/KAN.
Pro případ, že by odpůrce v průběhu řízení napadené mimořádné opatření zrušil, soudu
rovněž alternativně navrhl, aby deklaroval, že napadené opatření bylo v rozporu se zákonem.
[2] Toto opatření odpůrce vydal na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb.,
o ochraně veřejného zdraví (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), k ochraně
obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění COVID-19. S účinností
ode dne 10. 5. 2021 jím až na stanovené výjimky zakázal na vymezených místech pohyb a pobyt
všech osob bez prostředků ochrany dýchacích cest, kterými jsou respirátor nebo obdobný
prostředek splňující blíže vymezené požadavky, a uložil zaměstnavatelům povinnost vybavit
jimi své zaměstnance.
[3] Odpůrce toto mimořádné opatření v průběhu řízení změnil mimořádným
opatřením ze dne 31. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-52/MIN/KAN, a následně
jej s účinností ode dne 8. 6. 2021 zrušil mimořádným opatřením ze dne 7. 6. 2021,
č. j. MZDR 15757/2020-53/MIN/KAN.
II. Obsah návrhu, vyjádření osoby zúčastněné na řízení a vyjádření odpůrce
[4] Navrhovatel uvedl, že se cítí být napadeným opatřením odpůrce zasažen ve svých
právech, neboť jako zdravý člověk se nemůže bez zakrytí dýchacích cest přiblížit ke svým
zdravým sousedům a komunikovat s nimi a nemůže ani bez této ochrany jednat na úřadech.
Má za to, že ochrana dýchacích cest obecně vytváří hradby v komunikaci, představuje
psychologický prvek ocejchování a ponížení jedince a zasahuje tak do svobody jeho pohybu
a do práv na lidskou důstojnost a na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého
a rodinného života.
[5] Nezákonnost napadeného opatření navrhovatel spatřuje v nedostatečném odůvodnění
a v překročení oprávnění stanoveného v §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví.
Dále zpochybňuje vypovídací hodnotu PCR testování, nezbytnost a proporcionalitu přijatých
opatření, nebezpečnost viru SARS-CoV-2, možnost jeho asymptomatického přenosu, použité
podkladové studie a upozorňuje na možné škodlivé účinky dlouhodobého nošení ochranných
prostředků dýchacích cest.
[6] K výzvě soudu uplatnila svá práva také osoba zúčastněná na řízení. Napadené opatření
považuje za disproporcionální, nepřezkoumatelné (důvody odpůrce pro stanovené povinnosti
považuje osoba zúčastněná na řízení za nepravdivé) a opomíjející potíže specifické skupiny osob
s dechovými obtížemi (např. s astmatem). Osoba zúčastněná na řízení má chronickou rýmu
a používání respirátorů zvyšuje její problémy s dechem. Dále rozporuje závažnost situace
a poukazuje na to, že odpůrce v napadeném opatření i nadále přes výtky soudů odkazuje
na cizojazyčné zdroje. Domnívá se také, že odpůrce nemůže nijak ověřit, zda nošený ochranný
prostředek splňuje stanovené parametry a stanovená povinnost je tak nevymahatelná.
[7] Odpůrce ve svém vyjádření poukázal na základní principy přezkumu opatření obecné
povahy. Situaci týkající se onemocnění COVID-19 je podle jeho názoru třeba posuzovat
komplexně s vědomím, že odborné poznatky o tomto onemocnění se dynamicky vyvíjí. Odpůrce
proto všechna opatření zásadně činí na základě všech dostupných (i když omezených) znalostí,
které jsou o viru známy v rozhodné době, přičemž si je vědom toho, že tyto znalosti nejsou
dostatečné a přesné, avšak není možné čekat na to, až bude prokázáno a jednoznačně doloženo,
zda je jedno zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce při přijímání opatření sice preferuje
ochranu života a zdraví osob, současně však rovněž usiluje o to, aby co nejméně omezil chod
společnosti. Při nejasnostech o šíření koronaviru se proto nespoléhá na to, že nastane
ta optimističtější varianta. Princip proporcionality tedy při přijímání mimořádných opatření
provádí tak, že zhodnotí současný stav šíření tohoto onemocnění a na základě dostupných údajů
odhadne riziko dalšího šíření. V závislosti na tom pak identifikuje různá opatření schopná
zpomalit či zmírnit šíření koronaviru a zvolí ta, která v nejvyšší míře zpomalují toto šíření
a zároveň co nejmenším způsobem dopadají na obyvatelstvo.
[8] Odpůrce dále poukázal na to, že námitku absence jeho pravomoci k vydání napadeného
opatření shledaly soudy opakovaně nedůvodnou, neboť povinnost nosit ve vymezených
prostorech ochranné prostředky dýchacích cest je plně v souladu se smyslem a účelem ustanovení
§69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Má rovněž za to, že napadené opatření splňuje
požadavky na odůvodnění stanovené v §3 odst. 2 v zákoně č. 94/2021 Sb., o mimořádných
opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 (dále jen „pandemický zákon“). Dále
poznamenal, že si je vědom rozdílu mezi pozitivitou a onemocněním, avšak i judikatura
Nejvyššího správního soudu podle něj potvrdila, že osoba pozitivně testovaná je osobou
podezřelou z nákazy a jako taková může představovat riziko šíření infekce pro své okolí. Otázku
validity PCR testování považuje vzhledem ke stanoveným povinnostem za irelevantní.
[9] Odpůrce nesouhlasí s tím, že by nošení roušek představovalo zdravotní rizika a poukazuje
na názor Světové zdravotnické organizace (WHO), podle níž nošení těchto ochranných
prostředků nezpůsobuje nedostatek kyslíku a ani jinou klinicky relevantní fyziologickou zátěž
pro organismus. Odpůrce si je vědom existence protichůdných odborných názorů na nošení
těchto ochranných prostředků. Nelze však jednoznačně určit, který z nich je správný a takové
posouzení není podle odpůrce ani úkolem soudu. V rámci principu předběžné opatrnosti
a v zájmu větší ochrany životů a zdraví občanů se proto přiklonil k těm studiím a doporučením
významných odborných organizací, které tvrdí, že nošení roušek má pozitivní vliv na prevenci
přenosu koronaviru. Odpůrce má za to, že případná rizika spojená s nošením prostředků ochrany
dýchacích cest jsou neporovnatelně nižší než rizika spojená s nekontrolovatelně se šířící epidemií.
Připouští sice, že nošení respirátoru může u některých pacientů (zejména těch se závažnou
diagnózou postižení plic) vyvolat pocit, že respirátor tzv. „neudýchají“, u ostatních jde
však pouze o subjektivní, psychicky podmíněný pocit obtíží, který nemůže být důvodem
pro nepoužívání ochrany dýchacích cest. Takový přístup by totiž vylučoval používání
např. dezinfekce rukou u osob, kterým tento prostředek vysušuje kůži, nebo neumožňoval
provést výtěr z nosohltanu u dětí, neboť i ten zákrok je nepříjemný a může způsobovat obtíže.
Napadené opatření tedy považuje za vhodné, potřebné a přiměřené, neboť v době jeho účinnosti
neexistovalo mírnější opatření, které by bylo schopné dosáhnout stanoveného cíle.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud je k přezkumu napadeného mimořádného opatření povolán
na základě §13 pandemického zákona ve spojení s §101a a násl. soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Předně lze konstatovat, že návrh byl podán včas a že k jeho podání v rozsahu
povinností a výjimek stanovených v čl. I. bodech 1 až 3 napadeného opatření byl navrhovatel
aktivně procesně legitimován. O splnění této podmínky neměl soud pochyb, neboť napadené
mimořádné opatření v době své účinnosti se stanovenými výjimkami mj. zakazovalo pohyb
a pobyt bez ochranných prostředků dýchacích cest v podstatě všem osobám starším dvou let
pohybujícím se na území státu mimo své bydliště či ubytování. Dotýkalo se tak výkonu
všech běžných činností realizovaných mimo bydliště a bezprostředně tak ovlivňovalo uplatňování
práv a svobod všech adresátů včetně navrhovatele, který logicky konsekventně a myslitelně
popsal, jakým způsobem byla jeho právní sféra napadeným opatřením dotčena. Pokud jde
o povinnost zaměstnavatelů vybavit své zaměstnance dostatečným množstvím ochranných
prostředků dýchacích cest stanovenou v čl. I. bodě 4 napadeného opatření, navrhovatel netvrdí,
že by jí byl jakkoli dotčen. Touto částí napadeného opatření tedy nemůže být zkrácen
na svých právech.
[11] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda lze meritorně rozhodnout
o předloženém návrhu na vyslovení nezákonnosti napadeného mimořádného opatření,
neboť rozsudkem ze dne 5. 5. 2022, č. j. 3 Ao 4/2021-119, již v souladu s §13 odst. 4
pandemického zákona na návrh jiného navrhovatele vyslovil, že napadené mimořádné opatření
odpůrce bylo v rozporu se zákonem.
[12] Tuto otázku přitom Nejvyšší správní soud již zodpověděl v usnesení ze dne 11. 6. 2021,
č. j. 8 Ao 9/2021-43 (a taktéž v navazující judikatuře), když uvedl, že takový návrh je třeba
odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení. Třetí senát Nejvyššího správního soudu neshledal
žádný důvod k odchýlení se od závěrů této judikatury, a proto přijaté závěry přebírá
i pro předloženou věc.
[13] Podmínkou řízení je existence předmětu řízení. Jeho odpadnutí je neodstranitelným
nedostatkem podmínek řízení, pro které soud návrh usnesením odmítne podle §46 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
[14] V případě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (kterým je i napadené
mimořádné opatření) může k odpadnutí předmětu řízení dojít i tím, že správní soud v jiném
řízení zruší napadené opatření obecné povahy nebo jeho část. Zrušení opatření obecné povahy
má účinky erga omnes, neboť, i když se jedná o správní akt konkrétní co do předmětu, okruh
jeho adresátů je vymezen obecně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2010,
č. j. 7 Ao 6/2010-44). Tomu ostatně odpovídá i povinnost soudu, aby ve věci, jejíž rozhodnutí
závisí na posouzení zákonnosti napadeného mimořádného opatření a v případě, že o této otázce
probíhá řízení, přerušil řízení a vyčkal rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení (§13 odst. 5
pandemického zákona).
[15] Pandemický zákon však soudu umožňuje přezkoumat i takové mimořádné opatření,
které bylo v průběhu řízení zrušeno novým opatřením obecné povahy (§13 odst. 4
pandemického zákona). V takovém případě tedy neodpadá předmět řízení (jímž je přezkum
zákonnosti napadeného opatření), neboť soud může deklaratorním výrokem vyslovit,
že napadené mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021-133). Tento deklaratorní výrok má však
stejně jako výrok o zrušení opatření obecné povahy účinky erga omnes, neboť účinky
deklaratorního rozhodnutí nedopadají pouze na toho navrhovatele, k jehož návrhu soud
nezákonnost napadeného opatření deklaroval, ale i na všechny jeho potenciální adresáty,
jichž se vady mimořádného opatření rovněž týkaly.
[16] V ostatních řízeních o návrzích na deklaraci nezákonnosti daného mimořádného opatření
proto v rozsahu, který odpovídá výroku deklaratorního rozsudku, materiálně dojde
k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný jiný navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího
výsledku, než je dřívější deklarace nezákonnosti s účinky erga omnes (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 133/2013-60). Lze tedy uzavřít, že deklaratorní
výrok ve smyslu §13 odst. 4 pandemického zákona působí erga omnes, tj. i vůči ostatním
navrhovatelům, kteří se svým návrhem rovněž domáhali deklarace nezákonnosti. Tyto návrhy
je proto třeba odmítnout stejně, jako v případě zrušení opatření obecné povahy v jiném řízení pro
odpadnutí předmětu řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[17] Takto ovšem může soud postupovat pouze tehdy, pokud se navrhovatel domáhá
deklarace nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy
již deklaroval. Je přitom nerozhodné, zda soud deklaroval nezákonnost opatření obecné povahy
nebo jeho části pro nedostatek pravomoci nebo působnosti pro jeho přijetí, pro procesní
pochybení při jeho přijímání nebo z hmotně právních důvodů. Neměl-li totiž odpůrce pravomoc
či působnost pro přijetí daného opatření nebo nepřijal-li je zákonem stanoveným způsobem,
dotýkají se tyto vady i toho navrhovatele, který namítá jeho celkovou či částečnou nezákonnost
z hmotněprávních důvodů, popřípadě jeho nepřiměřenost. I v těchto případech
by totiž za situace existujícího opatření vedl tento závěr ke zrušení napadeného opatření,
a proto odpadá předmět řízení bez ohledu na konkrétní tvrzenou nezákonnost dalšími
navrhovateli. Není proto žádný důvod nevztáhnout shodné účinky i na deklaraci nezákonnosti.
Takový postup je v konečném důsledku rovněž v souladu se zásadou hospodárnosti soudního
řízení, neboť v opačném případě by mohlo být posuzováno velké množství obdobných návrhů
bez toho, aby to navrhovatelům přineslo lepší postavení v jejich právech, než kterého bylo
docíleno již první deklarací nezákonnosti. Pokud však soud prozatím nedeklaroval nezákonnost
mimořádného opatření v plném rozsahu, kterého se navrhovatel domáhá, musí ve zbývající části
samozřejmě přezkum provést (srov. usnesení NSS ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021-43).
[18] V předložené věci navrhovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o tom,
že mimořádné opatření odpůrce specifikované v bodě 1 tohoto usnesení bylo v rozporu
se zákonem. Toto opatření však Nejvyšší správní soud již jako celek za nezákonné prohlásil,
a to rozsudkem ze dne 5. 5. 2022, č. j. 3 Ao 4/2021-119. Účinky tohoto rozsudku dopadají
i na navrhovatele v nyní projednávané věci, což v konečném důsledku tedy znamená materiální
vyprázdnění předmětu řízení. Nejvyšší správní soud proto výrokem I. rozhodl tak, že návrh
navrhovatele odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení. Nedostatek
aktivní procesní legitimace k podání návrhu v rozsahu čl. I. bodu 4 napadeného opatření
by v případě existence předmětu řízení vedl v souladu s §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. k odmítnutí
této části návrhu jako návrhu podaného v této části osobou k tomu zjevně neoprávněnou.
[19] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 3 s. ř. s. Podle §60
odst. 3 s. ř. s. nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, jestliže soud návrh
odmítl.
[20] Soud předložený návrh odmítl pro odpadnutí předmětu řízení, neboť rozsudkem
č. j. 3 Ao 4/2021-119 již nezákonnost napadeného mimořádného opatření odpůrce deklaroval.
Skutečnost, že navrhovatel v podstatě nemůže ovlivnit, v jakém pořadí Nejvyšší správní soud
o jednotlivých věcech rozhoduje, považuje Nejvyšší správní soud za důvod zvláštního zřetele
hodný, jenž v případě odmítnutí návrhu z uvedeného důvodu umožňuje soudu přiznat v souladu
s §60 odst. 8 s. ř. s. navrhovateli náklady řízení, přestože mu (navrhovateli) zákon toto právo
v případě odmítnutí návrhu nepřiznává. V předložené věci však navrhovateli žádné náklady
nevznikly, a proto soud výrokem II. rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
[21] Podle §10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí,
že „[b]yl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený
poplatek“ Nejvyšší správní soud proto rozhodl výrokem III. tak, že navrhovateli vrací soudní
poplatky ve výši 5 000 Kč ve lhůtě stanovené v souladu s §10a odst. 1 zákona o soudních
poplatcích.
[22] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu
jen těch nákladů řízení, které ji vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou ji soud uložil.
V předložené věci soud osobě zúčastněné na řízení žádnou povinnost neuložil, a proto výrokem
IV. rozhodl tak, že osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 26. května 2022
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu