ECLI:CZ:NSS:2022:3.AZS.394.2020:53
sp. zn. 3 Azs 394/2020 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců
Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně: M. P., zastoupené
Mgr. Vratislavem Polkou, advokátem se sídlem Vinohradská 1233/22, Praha 2, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4,
o přezkoumání rozhodnutí žalované ze dne 22. 11. 2019, č. j. MV-137977-4/SO-2019, o kasační
stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2020,
č. j. 51 A 1/2020 - 23,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Usnesením ze dne 15. 7. 2019, č. j. OAM-2123-61/PP-2016, Ministerstvo vnitra (dále jen
„správní orgán I. stupně“) zastavilo podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu řízení o žádosti
žalobkyně podané dne 15. 2. 2016 o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného
příslušníka občana Evropské unie podle §87b zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
Správní orgán I. stupně konstatoval, že žalobkyně neodstranila podstatné vady žádosti, neboť
na výzvu správního orgánu nepředložila platný doklad o zdravotním pojištění, který je podle
§87b odst. 2 ve spojení s §87a odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců povinnou náležitostí
žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu. Žalovaná výše specifikovaným rozhodnutím
zamítla odvolání žalobkyně proti usnesení správního orgánu I. stupně a jeho usnesení potvrdila.
[2] Žalobkyně se proti rozhodnutí žalované bránila žalobou podanou ke Krajskému soudu
v Praze (dále jen „krajský soud“). Měla za to, že žalovaná se nedostatečným způsobem
vypořádala s jejími námitkami uplatněnými v odvolání. Zdůraznila, že během tří let trvajícího
řízení opakovaně doložila veškeré zákonem požadované doklady, a to včetně dokladu
o zdravotním pojištění. Správnímu orgánu I. stupně v reakci na výzvu k odstranění vad jasně
sdělila, že doklad o zdravotním pojištění předloží v den převzetí pobytového oprávnění, neboť
považovala za nedůvodné hradit si zdravotní pojištění v době, kdy na území České republiky
nepobývá. Dodala, že aktuální doklad o zdravotním pojištění doložila správnímu orgánu společně
s podaným odvoláním, k němuž žalovaná nepřihlédla, aniž by vzala v potaz průtahy vzniklé
během řízení. Dále měla za to, že aplikace §66 odst. 1 písm. c) správního řádu je možná pouze
v případech, kdy nebyly v rámci probíhajícího řízení doloženy vůbec žádné doklady a bez nichž
by nebylo možné pokračovat v řízení. Absence dokladu o zdravotním pojištění nebránila v řízení
dále pokračovat a meritorně rozhodnout. Správní orgány tak podle ní pochybily, pokud řízení
zastavily podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu, místo toho aby ve věci meritorně rozhodly.
Taktéž považovala rozhodnutí žalované za nepřiměřené a nepřezkoumatelné, neboť žalovaná
nezhodnotila, proč je v případě žalobkyně možné považovat nedoložení dokladu o zdravotním
pojištění za podstatnou vadu řízení. Závěrem správním orgánům vytkla, že neposoudily
nepřiměřenost dopadů rozhodnutí do rodinného a soukromého života dcery žalobkyně, jako
dotčené osoby.
[3] Krajský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobu zamítl. Nepřisvědčil žalobkyni,
že by zastavení správního řízení bylo v rozporu se zákonem, přičemž se v této souvislosti zabýval
dosavadní rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu ohledně aplikace §66 odst. 1 písm. c)
správního řádu ve věcech pobytu cizinců. Konstatoval, že primární povinností aktivně jednat
spočívá na straně žadatele. Nedoložení zákonem požadovaných náležitostí má pak za následek
zastavení řízení. Tento závěr platí i v případě nedoložení dokladu o zdravotním pojištění v řízení
o žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie.
Dle názoru soudu tak nebylo možné rozhodnout o žádosti žalobkyně meritorně. Požadavek
na zdravotní pojištění přitom vyplývá již ze samotné směrnice o volném pohybu a krajský soud
jej považoval za smysluplný. Rovněž souhlasil se správními orgány v tom, že pro posouzení
splnění podmínek žádosti je rozhodný právní a skutkový stav v době vydání správního
rozhodnutí, a to včetně situací, kdy dochází k překračování zákonem stanovených lhůt pro vydání
rozhodnutí. Krajský soud podotkl, že žalobkyně měla možnost se bránit proti namítaným
průtahům správních orgánů prostřednictvím institutu opatření proti nečinnosti, ale neučinila tak.
[4] Žalobkyně tak byla dle názoru krajského soudu povinna v době vydání rozhodnutí
splňovat všechny zákonem stanovené požadavky a správní orgány nemohly nedoložení platného
dokladu o zdravotním pojištění pominout. Obdobně nelze vydat kladné rozhodnutí pouze
na základě příslibu, že bude požadovaný doklad předložen v době předání rozhodnutí.
Nepřisvědčil ani námitce žalobkyně, že doklad o zdravotním pojištění doložila správnímu orgánu
společně s podaným odvoláním, neboť na tuto situaci se vztahuje koncentrace řízení stanovená
v §82 odst. 4 správního řádu. Krajský soud dále uvedl, že správní orgány neposuzovaly žádost
žalobkyně meritorně a neměly tak prostor pro věcné posouzení dopadů do jejího soukromého
a rodinného života. Zároveň však krajský soud odůvodnil, proč nemůže neudělení pobytového
oprávnění znamenat nepřiměřený zásah do rodinných vazeb žalobkyně.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[5] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností
z důvodů, které lze podřadit pod §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen
„s. ř. s.“), neboť má za to, že napadený rozsudek spočívá na nesprávném posouzení právní
otázky a je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[6] Je přesvědčena, že rozhodnutí žalované je v rozporu s §3, §68 odst. 3 a §89 odst. 2
správního řádu. Rozhodnutí správních orgánů jsou dále v rozporu s §174a zákona o pobytu
cizinců a při vydání těchto rozhodnutí došlo k porušení §2 odst. 3 a 4 správního řádu. Namítla,
že žalovaná se nedostatečným způsobem vypořádala s jejími námitkami uplatněnými v odvolání.
[7] Měla za to, že aplikace §66 odst. 1 písm. c) správního řádu je možná pouze v případech,
kdy nebyly v rámci probíhajícího řízení doloženy vůbec žádné doklady, přičemž bez nich nebylo
možné pokračovat v řízení. Žalobkyně doklad o zdravotním pojištění v minulosti doložila,
a to opakovaně. Nepředložení tohoto dokladu nebránilo v řízení dále pokračovat a meritorně
rozhodnout. Správní orgány tak pochybily, pokud řízení zastavily podle §66 odst. 1 písm. c)
správního řádu, místo toho aby ve věci meritorně rozhodly. Krajský soud se podle stěžovatelky
s touto otázkou řádně nezabýval a učinil tak své rozhodnutí nezákonným a nepřezkoumatelným.
[8] Uvedla, že během tří let trvajícího řízení opakovaně doložila veškeré zákonem
požadované doklady, a to včetně dokladu o zdravotním pojištění. Zákon o pobytu cizinců přitom
stanoví, že žadatel o pobytové oprávnění má povinnost doklady doložit ke své žádosti, nikoliv
tyto doklady neustále předkládat dle libovůle správního orgánu. Bylo by přitom podle
ní nelogické, aby doklad o zdravotním pojištění opakovaně dokládala, když na území České
republiky nepobývala. Správnímu orgánu I. stupně v reakci na výzvu k odstranění vad jasně
sdělila, že doklad o zdravotním pojištění předloží v den převzetí pobytového oprávnění, neboť
považovala za nedůvodné hradit si zdravotní pojištění v době, kdy na území České republiky
nepobývá. Dodala, že aktuální doklad o zdravotním pojištění doložila správnímu orgánu společně
s podaným odvoláním, k němuž žalovaná nepřihlédla, aniž by vzala v potaz průtahy vzniklé
během řízení.
[9] Rovněž považovala rozhodnutí žalované za nepřiměřené a nepřezkoumatelné, neboť
žalovaná nezhodnotila, proč je v případě specifické situace stěžovatelky možné považovat
nedoložení dokladu o zdravotním pojištění za podstatnou vadu řízení. Krajský soud se touto
otázkou řádně nezabýval a učinil tak své rozhodnutí nezákonným a nepřezkoumatelným.
Na závěr stěžovatelka uvedla, že správní orgány se dopustily nezákonného postupu, neboť
nezkoumaly dopady svých rozhodnutí do rodinného a soukromého života dcery stěžovatelky,
jako dotčené osoby.
[10] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že byly dostatečně vypořádány
všechny odvolací i žalobní námitky stěžovatelky. Měla za to, že z napadeného rozsudku
jednoznačně vyplývá, proč krajský soud shledal nedoložení dokladu o zdravotním pojištění ke dni
vydání usnesení správního orgánu I. stupně za podstatnou vadu žádosti, která brání
v pokračování řízení a v meritorním posouzení žádosti. Dále upozornila na to, že stěžovatelka
byla podle §87y zákona o pobytu cizinců oprávněna pobývat na území České republiky
do pravomocného ukončení řízení o její žádosti. Bylo proto na místě po ní po celou dobu vedení
řízení požadovat doklad o zdravotním pojištění. Doplnila, že jelikož byl doklad o zdravotním
pojištění zákonem požadovanou náležitostí žádosti, nebyl zde prostor pro správní uvážení
a správní orgány tak měly povinnost doložení tohoto dokladu po stěžovatelce požadovat.
Z tohoto požadavku nebylo možno slevit ani za situace, kdy žalobkyně je rodinným příslušníkem
občana Evropské unie.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž je kasační
stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatelka je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupena advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů.
[12] Před samotným posouzením jednotlivých kasačních námitek Nejvyšší správní soud
posoudil, zda jsou všechny způsobilé k jejich projednání. Kasační soud zjistil, že námitky týkající
se nesprávného posouzení právní otázky jsou téměř doslova převzaté z předchozí žaloby podané
ke krajskému soudu a stěžovatelka v nich napadá pouze postup a rozhodnutí správních orgánů,
nikoliv právní závěry učiněné k této otázce krajským soudem. Podle §102 s. ř. s. je kasační
stížnost opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí soudu ve správním soudnictví,
jímž se účastník řízení domáhá jeho zrušení. Jak tedy z toho ustanovení vyplývá, primárním
posláním Nejvyššího správního soudu je v řízení o kasační stížnosti přezkum rozhodnutí
krajského soudu. Zpochybnění jeho závěrů představuje nutný předpoklad posouzení uplatněné
argumentace jako přípustné kasační námitky (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 30. 6. 2020, čj. 10 As 181/2019 - 63). Úkolem kasačního soudu není opětovný přezkum
rozhodnutí správních orgánů dle již jednou přednesených žalobních námitek. Jeho úkolem
je naopak sjednocovat judikaturu jednotlivých krajských soudů rozhodujících v rámci správního
soudnictví a dohlížet na to, zda se při svém rozhodování nedopustily pochybení v řízení před
soudem. Smyslem kasačního řízení je především umožnit kvalifikovanou polemiku s argumentací
krajského soudu. Stěžovatelka v podané kasační stížnosti však ve shora popsaném rozsahu nijak
nenapadá věcné závěry, ke kterým v napadeném rozsudku dospěl krajský soud. Namísto toho
pouze opakuje již dříve uplatněné žalobní námitky.
[13] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že námitky týkající se nesprávného
posouzení právní otázky neobsahují důvody uvedené v §103 s. ř. s. a nejsou proto způsobilé
s ohledem na §104 odst. 4. s. ř. s. k jejich přezkumu ze strany Nejvyššího správního soudu.
Jedinými námitkami stěžovatelky, které kasační soud považuje za projednatelné, jsou námitky
ohledně nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského soudu. Konkrétně se krajský soud
dle stěžovatelky řádně nezabýval otázkou, proč je v jejím případě možné považovat nedoložení
dokladu o zdravotním pojištění za podstatnou vadu řízení, a dále údajným pochybením správních
orgánů, pokud místo meritorního rozhodnutí ve věci řízení zastavily podle §66 odst. 1 písm. c)
správního řádu.
[14] Kasační stížnost není důvodná.
[15] Jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, má-li
být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav vzal soud
za prokázaný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností, proč
považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje argumentaci
účastníků řízení za nedůvodnou (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1995, sp. zn. III. ÚS
84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06,
a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Azs 47/2003 - 130,
ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005, č. j. 2 Azs 391/2004 - 62,
a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 76). Meritorní přezkum rozsudku je tak možný pouze
za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních
důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno v jeho výroku. Tato kritéria
napadený rozsudek splňuje, neboť je z něj zřejmé, jak soud ve věci rozhodl, z jeho odůvodnění
vyplývá, jakými úvahami byl při posouzení věci v rozsahu žalobních bodů veden a k jakému
závěru na jejich základě dospěl. Skutečnost, že stěžovatelka se závěry krajského soudu nesouhlasí,
nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou nepřezkoumatelnost.
V této souvislosti je třeba dodat, že povinnost soudu posoudit všechny žalobní námitky
neznamená, že byl krajský soud povinen reagovat na každou dílčí argumentaci uplatněnou
stěžovatelem a tu obsáhle vyvrátit; jeho úkolem bylo uchopit obsah a smysl žalobní argumentace
a vypořádat se s ní (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2009,
č. j. 9 Afs 70/2008 - 130). Rovněž v tomto ohledu napadený rozsudek krajského soudu plně
obstojí.
[16] Krajský soud v napadeném rozsudku výslovně uvedl, že rozhodnutí žalované
je přezkoumatelné a neshledal důvodnou námitku ohledně nedostatečného vypořádání
odvolacích námitek. Následně se zabýval již ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu
vztahující se k aplikaci §66 odst. 1 písm. c) správního řádu, zejména odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2019, č. j. 8 Azs 249/2018 - 57, z něhož vyplývá,
že nedoložení dokladu o zdravotním pojištění v řízení o žádosti o vydání povolení
k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie je možné považovat
za neodstranění podstatné vady žádosti, která brání v pokračování v řízení. Tento rozsudek
považoval krajský soud za plně přiléhavý na případ stěžovatelky a nebylo tak podle něj možné
přisvědčit jejímu názoru, že o její žádosti mělo být rozhodnuto meritorně. Krajský soud
upozornil, že předložení dokladu o zdravotním pojištění je vyžadován nejen na základě zákona,
ale podmínka účasti na zdravotním pojištění vyplývá i ze samotné směrnice o volném pohybu.
Požadavek na doložení platného dokladu o zdravotním pojištění mělo dle názoru krajského
soudu své opodstatnění z důvodu zamezení rizika, aby se příslušný cizinec nestal nepřiměřenou
zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu Evropské unie. Nebylo přitom
dle něj možné akceptovat pouze příslib budoucího doložení dokladu o zdravotním pojištění.
[17] Stěžovatelka ve své námitce upozorňovala především na tu skutečnost, že již v minulosti
doklady o zdravotním pojištění opakovaně dokládala a nejedná se tak v jejím případě o situaci,
kdy nejsou požadované doklady doloženy vůbec. Namísto zastavení řízení bylo proto dle jejího
názoru na místě o žádosti meritorně rozhodnout. Nejvyšší správní soud je toho názoru,
že i s touto dílčí námitkou se krajský soud dostatečně vypořádal. V návaznosti na předchozí
odůvodnění aplikace §66 odst. 1 písm. c) správního řádu zmíněné v předchozím bodě krajský
uvedl, že rozhodným je právní a skutkový stav v době vydání správního rozhodnutí. K tomuto
okamžiku byla dle krajského soudu stěžovatelka povinna splnit všechny zákonné požadavky. Dále
uvedl, že ani dříve doložené doklady o zdravotním pojištění nemohly překlenout zákonný
požadavek na prokázání existence zdravotního pojištění ke dni vydání rozhodnutí. Z výše
uvedeného vyplývá zcela jasně vyslovený právní názor krajského soudu na danou problematiku:
navzdory předchozímu doložení dokladu o zdravotním pojištění je na místě řízení zastavit, pokud
žadatel na výzvu správního orgánu nedoloží aktuálně platný doklad o zdravotním pojištění; jedná
se přitom o podstatnou vadu žádosti, která brání v dalším pokračování v řízení.
[18] Nejvyšší správní soud závěrem dodává, že správnost právních závěrů krajského soudu
není věcí posouzení přezkoumatelnosti napadeného rozsudku, ale věcí nesprávného posouzení
právní otázky soudem podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Jak již ale bylo uvedeno v bodech [12]
a [13], stěžovatelka se závěry krajského soudu vůbec nepolemizuje a bez dalšího pouze opakuje
žalobní námitky. Nejvyšší správní soud se proto k této otázce v nyní posuzované věci nemůže
z hlediska jejich správnosti vyjádřit.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného uzavírá, že kasační stížnost není
důvodná, proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[20] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla v řízení úspěch, a právo na náhradu nákladů řízení
proto nemá. Žalované náklady nevznikly, proto soud ani jedné náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. května 2022
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu