ECLI:CZ:NSS:2022:4.AS.229.2021:73
sp. zn. 4 As 229/2021 - 73
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Ing. J. V., zast. JUDr. Alenou
Bányaiovou, CSc., advokátkou, se sídlem Lazarská 13/8, Praha 2, proti žalovanému: Magistrát
hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské nám. 2/2, Praha 1, za účasti osoby zúčastněné
na řízení: Rezidence Božínka s.r.o., IČO: 072 22 912, se sídlem Opletalova 922/8, Praha 1,
zast. JUDr. Romanem Rudolfem, advokátem, se sídlem Jandova 8, Praha 9, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 31. 10. 2017, č. j. MHMP 1715733/2017, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2021, č. j. 5 A 15/2018 - 143,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2021, č. j. 5 A 15/2018 - 143,
se zru š u je a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí
Úřadu městské části Praha 5 (dále též „stavební úřad“) ze dne 28. 6. 2010, č. j. Výs.Koš.p
1439/1129/10 De-R, kterým povolil stavbu – bytový dům "Božínka" na pozemcích parc. č. X1
a X2 v k. ú. K., P. X.
[2] Žalobce v žalobě proti rozhodnutí žalovaného namítal, že Ministerstvo zdravotnictví
ve svém dalším závazném stanovisku ze dne 10. 4. 2017, č. j. MZDR 68404/2016-4/OVZ (dále
též „revizní závazné stanovisko“), jímž potvrdilo stanovisko Hygienické stanice hl. m. Prahy,
nevypořádalo námitky žalobce v potřebném rozsahu, a to tak neodpovídá požadavkům, které
na něj kladl Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 10. 8. 2016, č. j. 5 A 7/2014 - 79. Žalobce
upozornil, že ve svých odvoláních proti rozhodnutím žalovaného namítal, že stanovisko
hygienické stanice nezohledňuje kumulativní působení zdrojů hluku na okolí stavby. Nezákonné
revizní závazné stanovisko nemohlo být pokladem pro rozhodnutí žalovaného, který byl i nadále
povinen zajistit u dotčeného orgánu řádné vypořádání připomínek žalobce, které sám nemohl
vypořádat. Měl tedy znovu požádat ministerstvo o doplnění a bližší zdůvodnění potvrzujícího
stanoviska s ohledem na námitky žalobce. Jeho rozhodnutí tak je nezákonné. Žalobce
dále upozornil, že žalobou napadl rovněž rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 7. 2017, č. j. MHMP
1138936/2017, sp. zn. S-MHMP 87539/2017/STR, kterým potvrdil územní rozhodnutí
stavebního úřadu na předmětnou stavbu.
[3] Městský soud žalobu zamítl nadepsaným rozsudkem. Konstatoval, že závazné stanovisko
Ministerstva zdravotnictví ze dne 14. 8. 2013 neobsahovalo jednoznačnou a srozumitelnou
argumentaci vyvracející námitky žalobce, a nemohlo tak být dostatečným podkladem
pro rozhodnutí žalovaného o těchto námitkách. Žalovaným nově vyžádané závazné revizní
stanovisko však již splňuje všechny požadované náležitosti. S žalobcem namítaným
nedostatečným vypořádáním námitky týkající se hodnocení hlukové zátěže ze stavební činnosti
se žalovaný vypořádal dostatečně odkazem na revizní závazné stanovisko.
[4] Soud přisvědčil žalovanému, že zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, je v té části,
na kterou odkazuje žalobce, neaplikovatelný, neboť je vyloučen speciální úpravou zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů.
Přesto, jak uvedl žalobce, nelze opomenout závěry NSS uvedené v rozsudku ze dne 6. 8. 2009,
č. j. 9 As 88/2008 - 301, podle něhož je možno chápat ustanovení §5 zákona o životní prostředí
jako generální klauzuli sui generis ukládající všem správním orgánům podílejícím
se na rozhodovacím a schvalovacím procesu povinnost preventivní ochrany životního prostředí.
Tuto úvahu však nelze dále neomezeně rozšiřovat na jakákoliv další ustanovení zákona
o životním prostředí, jak to činí žalobce. Zákon o životním prostředí je ve vztahu k zákonu
o ochraně veřejného zdraví zákonem obecným (lex generalis), a byť se z něj uplatní jisté obecné
zásady, nelze z něj vyvozovat, že hygienické limity hluku stanovené nařízením
vlády č. 272/2011 Sb. se vztahují k působení nebo spolupůsobení znečišťujících látek a činností
kumulativním způsobem. Naopak z §30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, který
odkazuje na prováděcí právní předpis (nařízení vlády č. 272/2011 Sb., které bylo vydáno
podle §108 odst. 3 zákona o ochraně veřejného zdraví, a není tedy odvozeno ze zákona
o životním prostředí), vyplývá, že tyto limity jsou vztaženy ke konkrétnímu provozovateli zdroje
hluku, a nejedná se tedy o celkové imisní hodnoty v území. V této části je proto §30 odst. 1
zákona o ochraně veřejného zdraví vykládán žalovaným, potažmo Ministerstvem zdravotnictví,
správně.
[5] Také s námitkou nedostatečného zohlednění odchylky měření předpokládané hlukové
zátěže se žalovaný vypořádal pomocí závěrů revizního závazného stanoviska. S těmito závěry
se ztotožnil taktéž městský soud. Ze všech relevantních podkladů vyplývá, že nebudou
překročeny hygienické limity hluku jak při provozu domu, tak i při jeho výstavbě. Správní orgány
na základě předložených podkladů racionálně zdůvodnily, že zamýšlený záměr nepovede
ke zhoršení hlukové situace.
[6] Městský soud uzavřel, že v odůvodnění revizního závazného stanoviska byly náležitě
vypořádány všechny námitky žalobce směřující proti závaznému stanovisku hygienické stanice,
resp. předchozímu závaznému stanovisku Ministerstva zdravotnictví, které byly také podkladem
pro jeho odvolací námitky. Nic tedy nebránilo tomu, aby žalovaný v rámci dalšího řízení
při vypořádání námitek žalobce na revizní závazné stanovisko odkázal.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Proti tomuto rozsudku městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační
stížnost. Uvedl, že městský soud se stavebním povolením na obytný dům Božínka zabýval
již potřetí. Popsal dosavadní vývoj věci a konstatoval, že nejpozději od dubna 2012 přezkoumával
žalovaný v odvolacím řízení opakovaně územní rozhodnutí a stavební povolení prakticky
souběžně, vždy po zrušení daného rozhodnutí soudem. O odvolání proti stavebnímu povolení
tudíž rozhodoval vždy v době, kdy územní rozhodnutí na tuto stavbu bylo zrušeno, věděl
i o důvodech zrušení, jimiž byla nepřípustnost umístění povolované stavby do zóny klidu.
Rozsudkem ze dne 10. 6. 2021, č. j. 5 A 14/2018 - 110, městský soud opět zrušil územní
rozhodnutí žalovaného pro vady spočívající v nesplnění podmínek nenarušení charakteru lokality
a plného respektování architektonicko-urbanistických hodnot a kulturní identity dané lokality
stanovených v nařízení č. 10/2014 Sb. hl. m. Prahy.
[8] V důsledku zamítnutí žaloby týkající se stavebního povolení nastal v posuzované věci
stav, kdy stavba Obytného domu Božínka postrádá územní rozhodnutí, ovšem stavební povolení
zůstalo v právní moci. Důvody pro zrušení územního rozhodnutí přitom přetrvávají stále stejné
a soud je opakovaně konstatuje. Městský soud přitom věděl, že územní rozhodnutí ruší pro vady
zásadní, které při umístění předmětné stavby nemohou být odstraněny, přesto nezrušil
rozhodnutí žalovaného o povolení stavby. Městský soud navíc oba rozsudky vydal po více
než třech a půl letech od podání žalob v době, kdy obytný dům Božínka již byl dostavěn,
zkolaudován a stavebník zde prodává byty.
[9] Stěžovatel dále poukázal na závěry uvedené v rozsudku ze dne 10. 10. 2014,
č. j. 5 As 6/2013 - 97, v němž Nejvyšší správní soud posuzoval případ společného územního
a stavebního řízení, a konstatoval, že v posuzované věci sice nebylo vedeno společné územní
a stavební řízení, nicméně věcně byla situace stejná, jako kdyby společné řízení vedeno
bylo, neboť žalovaný po zrušení soudem přezkoumal opakovaně územní rozhodnutí a stavební
povolení souběžně. Stěžovatel navíc s ohledem na vzájemnou podmíněnost obou rozhodnutí
podal návrh na spojení řízení, který však městský soud zcela pominul.
[10] Podmíněnost a provázanost odvolacího územního rozhodnutí a odvolacího rozhodnutí
o stavebním povolení nemůže být v tomto případě přehlížena. Městský soud proto měl
při zrušení odvolacího územního rozhodnutí zrušit také odvolací rozhodnutí o stavebním
povolení. Pokud tak neučinil, neposkytl stěžovateli účinnou soudní ochranu a napadený rozsudek
je třeba zrušit.
[11] S jednotlivými žalobními body poukazujícími na nezákonnost rozhodnutí žalovaného
se soud vypořádal pouze formálně, prakticky zopakoval tvrzení žalovaného v napadeném
rozhodnutí a převzal jeho vadné závěry. Vyjádřil přesvědčení, že ministerstvo v revizním
závazném stanovisku pouze přejalo argumentaci a závěry ze svého předchozího závazného
stanoviska, kvůli jehož vadám soud zrušil předchozí rozhodnutí žalovaného.
[12] Stěžovatel namítal, že stanovisko hygienické stanice nezohledňuje kumulativní působení
zdrojů hluku (včetně hluku ze stavební činnosti) na okolí stavby v souvislosti se stávajícím
nadměrným zatížením území. Závěry o tom, že hygienické limity hluku ze stavební činnosti
nebudou porušeny, byly nepodložené a revizní závazné stanovisko nesplňovalo podmínky §149
správního řádu.
[13] Městský soud pouze citoval pasáže z revizního závazného stanoviska a pominul výtky
vznášené stěžovatelem. Nezohlednil, že ministerstvo v revizním závazném stanovisku své závěry
k uvedené námitce stěžovatele doplnilo oproti předchozímu nedostatečnému závaznému
stanovisku pouze o obecná tvrzení bez jakékoli vypovídací hodnoty o odkazy na názvy
dokumentů evropských institucí, aniž by uvedlo, o čem dokumenty pojednávají a v čem potvrzují
jeho závěry o hodnocení rozdílných zdrojů hluku. Revizní závazné stanovisko je v této části
stejné, jako bylo předchozí závazné stanovisko, jež soud označil za nedostatečné. Námitky
stěžovatele tak nebyly vyvráceny, a pokud městský soud konstatoval, že je revizní závazné
stanovisko řádně vypořádalo, je tento jeho závěr nesprávný.
[14] Závěr městského soudu, že stěžovatel nepřípustně rozšiřuje úvahu Nejvyššího správního
soudu obsaženou v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 88/2008 - 301 ohledně
účinků §5 zákona o životním prostředí jako generální klauzule sui generis, postrádá jakékoliv
odůvodnění, je nesprávný a neodpovídá tomu, jak Nejvyšší správní soud v cit. rozsudku
vymezuje funkci §5 zákona o životním prostředí v souvislosti se zatížením prostředí hlukem.
Působení hluku ovlivňuje životní prostředí a má negativní vliv na zdraví lidí, kteří v prostředí
(území) zatíženém hlukem žijí. Proto podle další judikatury Nejvyššího správního soudu
je stavební úřad, resp. orgán vydávající závazné stanovisko povinen vždy zkoumat a hodnotit,
do jaké míry je území již hlukově zatíženo a jak se hluk z nového zdroje projeví v souhrnném
účinku s již existujícími zdroji hluku (viz rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. 1 As 135/2011,
jakož i rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2014, sp. zn. 11 A 109/2013).
[15] Stanoví-li §30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví povinnosti jednotlivým
provozovatelům zdrojů hluku, je to proto, že jsou adresáty této právní úpravy. Z tohoto
ustanovení nijak nevyplývá, že by vyžadovalo, aby hygienické limity hluku byly vztaženy
ke konkrétnímu provozovateli hluku a nikoli stanoveny jako celkové imisní hodnoty v daném
území. Nevyplývá to ani z prováděcího nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Naopak limity jsou
stanoveny pro hlukovou zátěž vždy v určitém prostředí. Proto má stavební úřad povinnost
posuzovat hluk způsobený záměrem i hluk ze stavební činnosti v souhrnu s existujícím hlukovým
zatížením daného prostředí. Závěr městského soudu, že potvrzující stanovisko plně vypořádalo
námitky stěžovatele, a že tedy i žalovaný o těchto námitkách správně rozhodl, je proto nesprávný.
[16] Nesprávně bylo posouzeno vypořádání námitky, že nebyla zohledněna odchylka měření
předpokládané hlukové zátěže. Soud ve shodě s žalovaným postavil svůj závěr na tom,
že akustická studie je pouhým výpočtem, jejímž smyslem je odhad důsledku realizace
projektovaného záměru v území, a proto se na ni nejistota výsledků měření ve smyslu §20
nařízení vlády č. 272/2011 Sb. neaplikuje. Stěžovatel poukázal na závěry uvedené v rozsudcích
NSS ze dne 2. 2. 2006, č.j. 2 As 44/2005 - 116, a ze dne 14. 1. 2015, č. j. 6 As 189/2014 - 38,
a konstatoval, že Nejvyšší správní soud ve shodě s veřejným ochráncem práv doporučuje
u povolovaných staveb vykládat nejistotu měření předpokládané hodnoty hlukové zátěže
v neprospěch stavebníka. To odpovídá i hlavnímu cíli akustické studie, jímž podle Ministerstva
zdravotnictví má být upozornění na možné překročení hygienických limitů hluku a stanovení
případných protihlukových opatření. Stěžovatel opakovaně upozorňoval, že za situace, kdy
naměřená hodnota hlukové zátěže v akustické studii činí 64,9 dB, je při odchylce měření ve výši
1,5dB a hygienickém limitu hluku 65 dB pravděpodobné, že hluková zátěž může dosahovat
až hodnoty 66,4 dB, a tedy značně překračovat stanovené hlukové limity.
[17] Městský soud stejně jako ministerstvo a žalovaný ignoroval faktický stav, který vyplýval
z hlukové studie, a omezil se na zdánlivě logický argument, že odhad hlukové zátěže nemůže brát
v úvahu nejistotu měření. To, že je tento argument logický jen zdánlivě a že je nesprávný, vyplývá
z výše uvedených rozsudků NSS, jakož i účelu akustické studie, jak jej charakterizuje ministerstvo
a přejímá soud. Jelikož se městský soud omezil pouze na zmíněný formální argument,
aniž by uvedl jakékoli důvody a vysvětlení, proč je třeba oddělovat problematiku akustické studie,
včetně otázek nejistoty výpočtu od problematiky měření hluku, je jeho závěr nejen nesprávný
ale i nepřezkoumatelný.
[18] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu.
Bylo výlučně na posouzení soudu, zda spojí řízení o žalobě proti rozhodnutí o umístění stavby
a ve věci stavebního povolení. Pro žalobou napadené rozhodnutí o odvolání ve věci stavebního
povolení byl právně i skutkově rozhodný stav, kdy předmětná stavba je pravomocně umístěna.
Ke dni vydání tohoto rozhodnutí nebyla podána správní žaloba ve věci umístění stavby,
a i kdyby tomu tak bylo, nejedná se o předběžnou otázku pro odvolací správní řízení.
S problematikou hodnocení hlukové zátěže ze stavební činnosti se městský soud řádně vypořádal.
[19] Obecně platí, že vliv stavby na okolí je vždy předmětem územního řízení. V souvislosti
s umisťovanou stavbou jsou tak všechny její vlivy na okolí, tedy i hluk ze stacionárních zdrojů
či hluk související s dopravou v klidu pro řešenou stavbu posuzovány již v územním řízení.
Ve stavebním řízení, ve kterém se projednávají podmínky pro provádění stavby, se tak z hlediska
hlukových poměrů posuzuje pouze hluk ze stavební činnosti a s tím se závazné stanovisko
hygienické stanice i revizní závazné stanovisko podrobně vypořádalo, což vyslovil i městský soud
v kasační stížností napadeném rozsudku.
III. Posouzení kasační stížnosti
[20] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupen advokátkou. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
dle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom
vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[21] Kasační stížnost je důvodná.
[22] Stěžovatel v kasační stížnosti v prvé řadě poukázal na skutečnost, že městský soud
k jeho žalobě zrušil rozhodnutí žalovaného o odvolání proti územnímu rozhodnutí, a namítal,
že podmíněnost a provázanost odvolacího územního rozhodnutí a odvolacího rozhodnutí
o stavebním povolení nemůže být přehlížena.
[23] Z výše uvedeného je zřejmé, že odvolací územní rozhodnutí bylo zrušeno rozsudkem
Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2021, č. j. 5 A 14/2018 - 110, a zároveň nyní napadeným
rozsudkem z téhož dne městský soud zamítl žalobu proti odvolacímu rozhodnutí žalovaného
ve věci stavebního povolení. Územní rozhodnutí a stavební povolení představují v posuzované
věci typický případ řetězících se správních aktů, neboť byly vydány v samostatných řízeních,
věcně a časově na sebe navazují a svým adresátům byly samostatně oznamovány. V posuzované
věci tak nastala situace, kdy podmiňující rozhodnutí (odvolací územní rozhodnutí) bylo zrušeno
a městský soud rozhodoval o žalobě proti podmíněnému (navazujícímu) rozhodnutí (rozhodnutí
žalovaného o odvolání proti stavebnímu povolení).
[24] K takovéto situaci rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v bodech 35 a 36 usnesení
ze den 22. 10. 2019, č.j. 6 As 211/2017 - 88, č. 3948/2019 Sb. NSS, vyslovil, že „právo
na spravedlivý proces vyžaduje, aby nezákonnost podmiňujícího aktu autoritativně zjištěná rozhodnutím o jeho
zrušení či změně v příslušném řízení mohla být k řádně uplatněné žalobní námitce žalobce zohledněna v řízení
o žalobě proti podmíněnému aktu i při jejich řetězení. Žalobce však může dosáhnout zrušení podmíněného
rozhodnutí pouze v případě, že podmiňující rozhodnutí bylo předtím zrušeno či změněno pro nezákonnost
buď soudem ve správním soudnictví nebo správními orgány v řízení o mimořádných či dozorčích prostředcích. Tento
závěr není v rozporu s úpravou obsaženou v §75 odst. 1 s. ř. s., neboť soud zohlední pouze takovou nezákonnost
podmiňujícího rozhodnutí, jejíž důvod byl dán již v době vydání podmíněného rozhodnutí, avšak která dosud
nebyla autoritativně zjištěna.
Pokud bylo žalobou napadeno podmiňující rozhodnutí, soud v řízení o žalobě proti podmíněnému rozhodnutí
zpravidla vyčká na výsledek řízení o žalobě proti podmiňujícímu rozhodnutí, aby z něj mohl ve svém rozhodnutí
vyjít (§52 odst. 2 s. ř. s.), popř. dle povahy věci může i řízení o obou žalobách spojit ke společnému projednání
(§39 s. ř. s.). Zrušení či změna podmiňujícího rozhodnutí však nemusí vést vždy k automatickému zrušení
podmíněného rozhodnutí soudem, naopak je třeba podle okolností daného případu vyhodnotit, jaký vliv má zrušení
či změna podmiňujícího rozhodnutí na zákonnost rozhodnutí podmíněného.“
[25] V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud
pochybil, když v kasační stížností napadeném rozsudku nijak nezohlednil, že rozsudkem ze dne
10. 6. 2021, č. j. 5 A 14/2018 - 110, k žalobě stěžovatele zrušil podmiňující rozhodnutí
(o odvolání proti územnímu rozhodnutí), přestože stěžovatel na to v nyní projednávané věci
týkající se podmíněného rozhodnutí po povolení stavby upozorňoval a dovolával se nezákonnosti
územního rozhodnutí. Nezákonnost územního rozhodnutí totiž může mít zásadní vliv také
na zákonnost rozhodnutí o stavebním povolení, čímž se však městský soud v napadeném
rozsudku vůbec nezabýval. Stěžovatel přitom již v žalobě poukázal na skutečnost, že žalobou
napadl také odvolací územní rozhodnutí, stručně uvedl důvody, v nichž spatřuje jeho
nezákonnost, a domáhal se spojení řízení o žalobě proti odvolacímu územnímu rozhodnutí
a stavebnímu povolení. Stěžovateli tak je třeba přisvědčit, že podmíněnost a provázanost
územního rozhodnutí a stavebního povolení nemůže být v tomto případě přehlížena. Nejvyššímu
správnímu soudu tak nezbylo, než kasační stížností napadený rozsudek městského soudu zrušit
a věc mu vrátit k dalšímu řízení, v němž bude na městském soudu, aby posoudil důsledky zrušení
územního rozhodnutí pro posuzovanou věc.
[26] Stěžovatel v kasační stížnosti dovodil, že jestliže v důsledku zrušení svých předchozích
rozhodnutí žalovaný opakovaně přezkoumával územní rozhodnutí a stavební povolení souběžně,
byla situace věcně stejná, jako kdyby bylo vedeno společné řízení. Nejvyšší správní soud tuto
argumentaci stěžovatele nepovažuje za opodstatněnou, neboť stěžovatelem zmíněná skutečnost,
že v předchozím řízení bylo městským soudem zrušeno rozhodnutí žalovaného v územním
i stavebním řízení a žalovaný následně v těchto řízeních znovu rozhodl, nic nemění na tom,
že v posuzované věci společné územní a stavební řízení vedeno nebylo, i nadále byla tato řízení
vedena odděleně a v každém z nich byly posuzovány odlišné okolnosti. Poukaz
stěžovatele na rozsudek zdejšího soudu ze dne 10. 10. 2014, č. j. 5 As 6/2013 - 97,
proto není na posuzovanou věc přímo použitelný.
[27] Námitce stěžovatele, že městský soud se s dalšími žalobními body poukazujícími
na nezákonnost rozhodnutí žalovaného vypořádal pouze formálně, Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil, neboť z odůvodnění kasační stížností napadeného rozsudku je zřejmé, že městský
soud se s žalobními body vznesenými stěžovatelem za použití vlastní argumentace řádně,
srozumitelně a adresně vypořádal. Skutečnost, že se při tom ztotožnil se závěry žalovaného,
resp. vycházel ze závěrů uvedených v revizním závazném stanovisku, na které poukázal a citoval
je, proto neznamená nepřezkoumatelnost či nezákonnost závěrů přijatých v tomto směru
městským soudem. Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil ani námitce stěžovatele, že městský
soud pouze citoval pasáže ze stanoviska ministerstva a zcela pominul výtky vznášené
stěžovatelem.
[28] Nejvyšší správní soud po prostudování revizního závazného stanoviska ministerstva
považuje ve shodě s městským soudem závěry v něm uvedené za řádně, logicky a srozumitelně
odůvodněné a vypořádávající námitky stěžovatele. Nepřisvědčil proto stěžovateli, že toto
stanovisko nesplňuje podmínky §149 správního řádu. K námitce stěžovatele, že se závazné
stanovisko obsahově neliší od předchozího závazného stanoviska, zdejší soud uvádí,
že argumentace uvedená v revizním závazném stanovisku je vskutku částečně totožná
s předchozím závazným stanoviskem ministerstva ze dne 14. 8. 2013,
č. j. 16504/2013-3/OVZ-3. 5. 2013, kterému Městský soud v Praze v předchozím
zrušujícím rozsudku ze dne 10. 8. 2016, č. j. 5 A 7/2014 - 79, vytknul, že neobsahuje
jednoznačnou a srozumitelnou argumentaci vyvracející námitky žalobce. Na rozdíl od tohoto
předchozího závazného stanoviska se však ministerstvo v revizním závazném stanovisku
již konkrétně vyjádřilo k jednotlivým námitkám žalobce a podrobněji své závěry zdůvodnilo.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se závěrem městského soudu, že revizní závazné
stanovisko plně vypořádalo stěžovatelem uplatněné odvolací námitky. Městský soud
tudíž nepochybil, když při posouzení věci z revizního závazného stanoviska vycházel.
[29] Stěžovatel dále v kasační stížnosti městskému soudu vytýkal nedostatečné zdůvodnění
závěru, že stěžovatel nepřípustně rozšiřuje úvahu Nejvyššího správního soudu obsaženou
v rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 As 88/2008 - 301 ohledně účinků §5 zákona
o životním prostředí jako generální klauzule sui generis. Nejvyšší správní soud tuto výtku považuje
za neopodstatněnou, neboť městský soud tento svůj závěr řádně zdůvodnil. Uvedl, že zákon
o životním prostředí je ve vztahu k zákonu o ochraně veřejného zdraví zákonem obecným
a nelze z něj vyvozovat, že hygienické limity hluku stanovené nařízením vlády č. 272/2011 Sb.
se vztahují k působení znečišťujících látek a činností kumulativním způsobem. V posuzované
věci byla stěžovatelem zmíněná povinnost všech správních orgánů k preventivní ochraně
životního prostředí naplněna mimo jiné právě prostřednictvím předmětného revizního
závazného stanoviska Ministerstva zdravotnictví, z něhož žalovaný při posouzení věci vycházel.
[30] Požadavku stěžovatele na zkoumání a hodnocení, do jaké míry je území již hlukově
zatíženo a jak se hluk z nového zdroje projeví v souhrnném účinku s již existujícími zdroji hluku,
bylo učiněno zadost. Ministerstvo v revizním závazném stanovisku totiž mimo jiné uvedlo,
že předložená akustická studie dokládá dodržení hygienického limitu pro hluk ze stavební
činnosti. Změna dopravních zátěží v důsledku stavby v denní době nevyvolá podstatný nárůst
hlučnosti v okolí. Ministerstvo dále uvedlo, že zákon o ochraně veřejného zdraví v §30 odst. 1
stanoví povinnost provozovatele zdroje hluku zajistit technickými, organizačními a dalšími
opatřeními, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcími právními předpisy
pro chráněný venkovní prostor, chráněné vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní prostory.
Hygienické limity hluku jsou stanoveny jako imisní. Z uvedeného vyplývá, že jsou vztažené
ke konkrétnímu provozovateli zdroje hluku, a nikoliv jako celkové imisní hodnoty v území.
[31] V revizním závazném stanovisku se dále uvádí, že nelze společně hodnotit zvuky
vyjádřené rozdílnou ekvivalentní hladinou akustického tlaku (stacionární zdroje hluku
pro den/noc, hluk z pozemní dopravy pro den/noc). Vícenásobná (synergická) expozice hluku
znamená souběžnou expozici řadou různých zdrojů hluku, a tedy akustickými signály o různé
intenzitě, frekvenci a časové historii (např. hluk z různých druhů dopravy, průmyslový hluk,
sousedské hluky, hluk z volnočasových aktivit atd.). Není znám vztah mezi synergickým
působením různých zdrojů hluku a zdravotními účinky. Dosud nebyla nalezena metoda a kritéria,
jak toto tzv. synergické působení hluku na člověka z hlediska dlouhodobých zdravotních účinků
hodnotit, proto ani nebyla ze strany Světové zdravotnické organizace vytvořena metodika, která
by umožnila hodnocení kombinovaného vlivu různých zdrojů hluku na zdraví exponovaných
osob. „Má se tedy za to, že zatím je třeba hodnotit působení a vliv každé kategorie zdrojů hluku samostatně,
což potvrzují i dokumenty EC-JRC Scientific and Policy Reports, Final report ENNAH-European Network
on Noise and Health, EU Project no. 226442, FP-7-ENV-2008- 1, 2013; ISBN
978-92-79-28593-6,ISSN 1831-9424 a EC DG ENV - zápis z jednání Regulátory Noise Committee
4. 2. 2015“. Výše uvedené závěry ministerstva v revizním závazném stanovisku považuje Nejvyšší
správní soud za logické a přesvědčivé.
[32] Poukaz stěžovatele na rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 11 A 109/2013
a rozsudek NSS sp. zn. 1 As 135/2011 není přiléhavý, neboť tyto rozsudky se týkají územních
rozhodnutí a posouzení otázky umístění dalšího zdroje hlukových imisí do území, v němž
již dochází k prokazatelnému překračování povolených hlukových limitů. V posuzované věci
však nejde o územní rozhodnutí, v němž se posuzuje, jak umisťovaná stavba zatíží prostředí
hlukem, ale o stavební povolení, v němž se posuzoval hluk ze stavební činnosti. Hluk ze stavební
činnosti je ze své povahy pouze dočasný, po skončení výstavby pomine, nebude již lokalitu
zatěžovat. V posuzovaném případě rovněž nebylo zjištěno, že by v dané lokalitě
již před započetím stavebních prací byly překračovány povolené limity hluku. Z akustické studie
tvořící část G.2 projektové dokumentace vyplývá, že v době řízení o povolení stavby
byl v lokalitě dominantním zdrojem imisí hluk z pozemní komunikace Jinonická, přičemž v denní
době naměřena byla hladina akustického tlaku A
L
pAeq,T,d 62,6 +/- 2 dB, když právním
předpisem stanovený limit činí 70 dB.
[33] Ke stěžovatelem zmíněné nutnosti zohlednit nejistotu výsledků měření v akustické studii
Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že stěžovateli nelze přisvědčit, že kasační stížností
napadený rozsudek je v této části nepřezkoumatelný, neboť městský soud se se stěžovatelem
namítaným nedostatečným vypořádáním nezohlednění odchylky měření předpokládané hlukové
zátěže řádně vypořádal, když jednak poukázal na závěry revizního závazného stanoviska a dále
zmínil, že výpočtová akustická studie je pouhým výpočtem, a z toho důvodu se na ni nejistota
výpočtu ve smyslu §20 nařízení vlády č. 272/2011 Sb. neaplikuje.
[34] Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 6 As 189/2014 - 38, na který stěžovatel poukázal
v kasační stížnosti, vskutku uvedl, že „zatímco u stávajících zdrojů hluku se odchylka daná nejistotou
měření vykládá ve prospěch provozovatele zdroje hluku, u nově povolovaných zdrojů hluku tomu
má být (podle stanoviska veřejného ochránce práv) naopak (srov. Motejl, O., Seitlová, J., Černín, K., Černínová,
M., Maňas, T., Vávrová, E., Hanák, M., Valachová, K., Koukal, P. Hluková zátěž – sborník stanovisek
veřejného ochránce práv, Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s nakladatelstvím ASPI, 2009, str. 56,
dostupné online na www.ochrance.cz). Nejistota výpočtu by měla být zohledněna tím způsobem, že výsledný hluk
z nového záměru a stávajících zdrojů hluku v území by neměl v chráněných prostorech překročit hygienický limit
snížený o tuto nejistotu.“ Z výše uvedeného tedy vyplývá, že názor městského soudu ohledně
neaplikace nejistoty na výpočet provedený v rámci akustické studie není správný.
[35] Zároveň je však třeba uvést, že uvedený závěr zdejší soud vyslovil ve věci soudního
přezkumu územního souhlasu, tj. při posouzení otázky, zda se poměry v území v důsledku
umístění stavby podstatně změní či nikoliv. V nyní rozhodované věci se však jednalo o stavební
povolení, v rámci něhož byl posuzován hluk ze stavební činnosti, který má, jak již bylo zmíněno
výše, z povahy věci pouze přechodný charakter, a na nějž je proto třeba nahlížet do určité míry
benevolentněji, než při rozhodování o umístění stavby.
[36] Ke stěžovatelem zmíněnému možnému překročení hlukové zátěže, která dle akustické
studie činí 64,9 dB, a při odchylce měření ve výši 1,5 dB by překročila hygienický limit hluku 65
dB, Nejvyšší správní soud konstatuje, že v akustické studii hluku ze stavební činnosti,
vypracované projektantem Janeček a spol., obsažené ve správním spisu (část G.3 projektové
dokumentace) se horní vypočtená hodnota hluku ze stavební činnosti 64,9 dB týká bodu S6
ve vzdálenosti 2 m před fasádou domu Jinonická 22, úroveň 3. nadzemní podlaží. Jedná
se tedy o chráněný venkovní prostor jiné nemovitosti než té, od níž stěžovatel odvíjí svou aktivní
legitimaci k podání žaloby proti napadenému rozhodnutí (dům Jinonická 15 ve vlastnictví
stěžovatele, v případě této stavby byly v akustické studii vypočtené hodnoty nižší). Podle ustálené
judikatury správních soudů ovšem stěžovatel není oprávněn brojit proti případným
nezákonnostem rozhodnutí správního orgánu, které se týkají jiných osob a nezasahují přímo
do práv žalobce (srov. např. rozsudky NSS ze dne 11. 6. 2014, č. j. 7 As 23/2014 - 57,
nebo ze dne 19. 12. 2014, č. j. 7 As 252/2014 - 95). I pokud by ovšem vypočtená hladina
hlukových imisí zvýšená o uvedenou nejistotu nepatrně přesáhla povolený imisní limit stanovený
právním předpisem, jednalo by se o hypotetickou kalkulaci, o níž Ministerstvo zdravotnictví
v revizním závazném stanovisku přiléhavě uvedlo, že slouží především jako indikátor potřeby
stanovení opatření k omezení hluku, kterými se nadměrným hlukovým imisím zamezí. Taková
opatření jsou v projektové dokumentaci obsažena (protihlukové clony a plné oplocení staveniště)
a jsou pro stavebníka závazná. Tomuto hodnocení ze strany Ministerstva zdravotnictví
na půdorysu okolností rozhodované věci není co vytknout.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[37] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnosti je třeba vyhovět s ohledem na důvodnost námitky nezohlednění zrušení územního
rozhodnutí městským soudem, a proto podle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil rozhodnutí
městského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V něm je městský soud vázán výše uvedeným
právním názorem Nejvyššího správního soudu (§110 odst. 4. s. ř. s.).
[38] Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. února 2022
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu