ECLI:CZ:NSS:2022:4.AS.354.2021:39
sp. zn. 4 As 354/2021 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Obalovna Lipník s.r.o.,
IČ 05637589, se sídlem Pražská tř. 495/58, České Budějovice, zast. JUDr. Radkem Ondrušem,
advokátem, se sídlem Bubeníčkova 42, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Olomouckého
kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě - pobočka
v Olomouci ze dne 14. 10. 2021, č. j. 60 A 65/2021 - 12,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci dne 5. 10. 2021
se žalobkyně domáhala ochrany před nečinností žalovaného. Žalobkyně uvedla,
že dne 9. 11. 2020 bylo zahájeno řízení o její žádosti o povolení provozu stacionárního zdroje
znečištění ovzduší, avšak žalovaný ve lhůtě uvedené v §71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), dosud o ní nerozhodl. Nepodala žádost
o uplatnění opatření před nečinností k nadřízenému správnímu orgánu podle §80 odst. 3
správního řádu, jelikož je jí známo, že sám žalovaný již k Ministerstvu životního prostředí podal
dne 23. 6. 2021 a dne 22. 9. 2021 dvě žádosti, jimiž se dožadoval prodloužení lhůty pro vydání
rozhodnutí podle §80 odst. 4 písm. d) správního řádu. Ministerstvo životního prostředí
je tedy s nečinností žalovaného obeznámeno, a bylo tudíž podle §80 odst. 2 správního řádu
povinno zahájit řízení o ochraně před nečinností z moci úřední.
[2] Krajský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 14. 10. 2021, č. j. 60 A 65/2021 - 12. V jeho
odůvodnění odmítl názor žalobkyně, že v projednávané věci vyčerpala prostředky ochrany
proti nečinnosti. Samotná skutečnost, že řízení není ukončeno v zákonné lhůtě, totiž ještě
neznamená, že účastníci tento stav považují za nesouladný se zákonem a že jim vadí. Účastníci
totiž mohou například být srozuměni s tím, že z důvodu opatřování některých podkladů
nezbytných pro rozhodnutí není správní orgán objektivně schopen zatím rozhodnutí vydat.
Proto je v ustanovení §79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), vyžadováno, aby žalobce doložil, že on sám se podle §80
odst. 3 správního řádu na nadřízený správní orgán obrátil a o ochranu před nečinností
jej požádal, avšak ten jeho žádosti nevyhověl, popřípadě zůstal taktéž nečinným.
[3] Podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s.
tudíž podle krajského soudu nemůže být splněna tím, že žalovaný požádal nadřízený správní
orgán o prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí, tedy k přijetí opatření podle §80 odst. 4
správního řádu. Nadřízený správní orgán při postupu podle §80 správního řádu nevede žádné
samostatné řízení o ochraně proti nečinnosti. Je sice zmocněn zasáhnout proti nečinnosti
jemu podřízených správních orgánů i z moci úřední (bez jakéhokoli podnětu),
což však neznamená, že by v případě, kdy se o nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí dozví
od podřízeného orgánu, bylo u něho zahájeno řízení o ochraně proti nečinnosti,
a že by se tak stala žádost podaná podle §80 odst. 3 správního řádu zbytečně duplicitní. V tomto
směru tak u nadřízeného správního orgánu žádné řízení neběželo, takže žalobkyně doposud
bezvýsledně nevyčerpala prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu
stanovil k její ochraně proti nečinnosti žalovaného.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti tomuto usnesení krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) blaketní
kasační stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[5] V jejím doplnění učiněném v měsíční lhůtě stanovené ve výzvě soudu stěžovatelka nadále
trvá na svém právním názoru, podle nějž k vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti
došlo již tím, že žalovaný se dvakrát obrátil na nadřízený správní orgán se žádostí o prodloužení
lhůty pro vydání rozhodnutí. Tím podle stěžovatelky žalovaný inicioval řízení o ochraně
před nečinností a povinností nadřízeného správního orgánu bylo tuto ochranu poskytnout,
neboť ve věcech ochrany před nečinností má konat z úřední povinnosti.
[6] Z průběhu řízení je dále podle stěžovatelky zřejmé, že nadřízený správní orgán
se o nečinnosti prokazatelně dozvěděl. Jakákoli další její žádost by tedy byla nadbytečná
a duplicitní, neboť byly naplněny veškeré předpoklady k postupu podle §80 odst. 1 správního
řádu. Stěžovatelka tím ve smyslu §79 odst. 1 s. ř. s. vyčerpala prostředky, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k její ochraně proti nečinnosti žalovaného.
[7] Stěžovatelka rovněž poukázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž dovozuje,
že proto, aby bylo možné trvat na vyčerpání prostředku ochrany, musí existovat alespoň
hypotetická šance, že tento prostředek může vést k odstranění nečinnosti správního orgánu.
V posuzované věci přitom nadřízený správní orgán o nečinnosti věděl mimo jiné z opakovaných
podnětů, jimiž žalovaný žádal o prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí. Stěžovatelka tedy měla
teoretickou možnost sama za sebe žádat o zahájení řízení podle §80 odst. 3 správního řádu,
avšak věděla, že tento postup je zjevně neúčelný, neboť nadřízený správní orgán,
ačkoliv o nečinnosti žalovaného prokazatelně věděl, byl s opatřením proti ní rovněž nečinný.
[8] S ohledem na tyto skutečnosti navrhla stěžovatelka zrušení napadeného usnesení a vrácení
věci krajskému soudu k dalšímu řízení.
[9] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že ve věci bylo již dne 14. 1. 2022
vydáno rozhodnutí, čímž odpadl předmět řízení o kasační stížnosti. Věcně se pak ztotožnil
s rozhodnutím krajského soudu a navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení kasační stížnosti
[10] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval tvrzením žalovaného, že vydáním rozhodnutí
ve věci odpadl předmět řízení o kasační stížnosti. Jak již uvedl rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu v usnesení ze dne 15. 8. 2006, č. j. 8 Ans 1/2006 - 135, „předmětem řízení o kasační
stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
je rozhodnutí krajského soudu, nikoliv nečinnost správního orgánu (která byla předmětem řízení před krajským
soudem).“ Na tento judikát rozšířený senát navázal v dalším svém usnesením ze dne 14. 1. 2014,
č. j. 7 Ans 10/2012 - 46, v němž uvedl, že „v řízení na ochranu proti nečinnosti (§79 a násl. s. ř. s.)
vychází Nejvyšší správní soud při rozhodování o kasační stížnosti ze skutkového stavu, který
tu byl ke dni rozhodnutí krajského soudu.“
[11] Jelikož tedy v době vydání napadeného usnesení krajského soudu ještě nebylo v dané věci
rozhodnuto, mohl jej Nejvyšší správní soud meritorně přezkoumat v souladu s §109 odst. 3 a 4
s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatelka v kasační stížnosti odkázala na důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b)
a d) s. ř. s., nicméně s ohledem na to, že namítla nezákonnost usnesení krajského soudu
o odmítnutí žaloby, ji ve skutečnosti podala z důvodu uvedeného v písmenu e) téhož ustanovení.
[12] Podstatou projednávané věci je otázka, zda stěžovatelka před podáním žaloby řádně
vyčerpala prostředky nápravy nečinnosti žalovaného, respektive zda takové prostředky vůbec
musela použít.
[13] Mezi účastníky řízení není sporné, že dne 9. 11. 2020 bylo u žalovaného zahájeno řízení
o žádosti stěžovatelky o povolení provozu stacionárního zdroje znečištění ovzduší. Rovněž
není pochyb, že žalovaný do dne podání žaloby ve věci nerozhodl, ačkoli ve dnech 23. 6. 2021
a 22. 9. 2021 požádal nadřízený správní orgán o prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí.
[14] Podle §79 odst. 1 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný
pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat,
aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.
[15] Obecným prostředkem ochrany před nečinností je postup podle §80 odst. 3 správního řádu,
podle nějž opatření proti nečinnosti může nadřízený správní orgán učinit i v případě, kdy je z okolností zjevné,
že věcně a místně příslušný správní orgán nedodrží lhůtu stanovenou pro vydání rozhodnutí o žádosti nebo zahájit
řízení z moci úřední anebo v řízení řádně pokračovat. Po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí může žádost
o uplatnění opatření proti nečinnosti podat účastník. Podle odstavce prvního téhož ustanovení pak platí,
že nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední
opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví.
[16] V judikatuře Nejvyššího správního soudu je již dlouhodobě ustálen názor, že podmínkou
pro podání žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu je právě předchozí (neúspěšné)
podání žádosti o ochranu před nečinností podle §80 odst. 3 správního řádu, které zpravidla
představuje účinný prostředek ochrany. Trvání na jeho vyčerpání před podáním žaloby
tedy je zásadně pravidlem, přičemž opačný postup je akceptovatelný jen v případě, že tento
prostředek by zjevně nebyl schopný ochranu zajistit. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
k tomu v usnesení ze dne 25. 5. 2014, č. j. 8 Ans 2/2012 - 278, uvedl, že „ustanovení §79 odst. 1
s. ř. s. je proto třeba vyložit tak, že jeho první věta nevyžaduje vyčerpání takových prostředků ochrany, které
jsou systémově prima facie neúčinné.“ Rozšířený senát v souladu s judikaturou Evropského soudu
pro lidská práva v tomto usnesení potvrdil, že není možné podmiňovat přístup k soudní ochraně
vyčerpáním prostředků, které jsou sice formálně způsobilé situaci vyřešit, prakticky
jsou však systémově bezvýsledné a obecně neúčinné.
[17] Podle stěžovatelky není nutné trvat na vyčerpání prostředku ochrany před nečinností
za situace, kdy jej již využil sám dotyčný správní orgán. S tímto názorem se však Nejvyšší správní
soud nemůže ztotožnit. Žádost o prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí totiž
nelze ztotožňovat s opatřením proti nečinnosti. Naopak včasné podání žádosti o prodloužení
lhůty ze strany příslušného správního orgánu svědčí spíše o jeho snaze dostát svým zákonným
povinnostem v situaci, kdy podle jeho mínění skutkové okolnosti věci neumožňují rozhodnout
v zákonné lhůtě. Překročení zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí, zejména za situace,
kdy správní orgán požádal o její prodloužení, tedy nelze samo o sobě ztotožňovat s nečinností.
[18] Se stěžovatelkou není možné souhlasit ani v tom, že nadřízený správní orgán měl na základě
žádostí o prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí z úřední povinnosti podniknout opatření
k ochraně před nečinností. Z obsahu žádostí totiž nelze usuzovat na zjevnou nečinnost na straně
žalovaného správního orgánu. Naopak v první žádosti ze dne 23. 6. 2021 žalovaný podrobně
vysvětlil, jaké prodlení způsobila v řízení sama stěžovatelka tím, že opakovaně nedoložila všechny
požadované dokumenty. Jako důvod pro prodloužení lhůty k vydání rozhodnutí pak uvedl,
že se jedná o složitou problematiku a že čeká na vyjádření České inspekce životního prostředí,
která v dané době prováděla u stěžovatelky kontrolu a vyjádření měla v plánu zaslat až po jejím
skončení. Tuto argumentaci žalovaného přitom nelze považovat za a priori nedůvodnou.
Pokud tedy nadřízený správní orgán na základě informací, které měl od žalovaného k dispozici,
nedospěl k závěru o nečinnosti, a neučinil tedy žádné opatření k ochraně před ní, nelze takový
postup považovat za nezákonný. Ani v jedné ze žádostí o prodloužení lhůty pro vydání
rozhodnutí se pak, byť jen vzdáleně, neobjevovaly námitky, které proti postupu žalovaného
vznesla stěžovatelka v nečinnostní žalobě, a to zejména poukaz na údajnou
nevýznamnost požadovaných podkladů pro rozhodnutí ve věci samé a na skutečnost, že žalovaný
se obává ve věci rozhodnout, neboť provoz stavby je předmětem sporů, v nichž se angažují
významné politické síly. Stěžovatelka přitom měla možnost tyto skutečnosti uvést ve vlastní
žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti podané podle §80 odst. 3 správního řádu.
Jelikož to však neučinila, způsobila, že nadřízený správní orgán měl k dispozici pouze informace
od žalovaného, z nichž výraznější nestandardnosti či podezření na nečinnost nevyplývaly.
[19] Nejvyšší správní soud se tak ztotožnil se závěrem krajského soudu, že stěžovatelka
nevyčerpala prostředky ochrany před nečinností, které jí právní řád dával k dispozici, a její žaloba
tedy byla nepřípustná. Tento závěr přitom není pouhým formalismem, neboť tím, že stěžovatelka
neuplatnila postup podle §80 odst. 3 správního řádu, způsobila, že nadřízený správní orgán
neměl k dispozici všechny relevantní informace pro posouzení, zda byl ve věci žalovaný nečinný,
jak vyplývá ze shora uvedených skutečností.
[20] Lze tedy uzavřít, že krajský soud otázku přípustnosti žaloby posoudil správně a jeho usnesení
o odmítnutí žaloby je zákonné. Důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
proto nebyl naplněn.
IV. Závěr a náklady řízení
[21] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
podle §60 odst. 1 věty první a §120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelka v něm neměla úspěch a žalovanému
v něm žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. března 2022
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu