ECLI:CZ:NSS:2022:5.AFS.32.2020:34
sp. zn. 5 Afs 32/2020 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobkyně: Základní škola
ŠKOLAMYŠL, se sídlem Hrnčířská 272, Litomyšl, zast. JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem,
se sídlem Sokolovská 49/5, Praha, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže
a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 5, Praha, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 19. 12. 2019, č. j. 52 A
49/2019 - 69,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 4 114 Kč
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejího zástupce JUDr. Milana Jelínka,
advokáta se sídlem Sokolovská 49/5, Praha.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalovaný (dále též „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích (dále jen
„krajský soud“), kterým byla vyslovena nicotnost rozhodnutí žalovaného ze dne 9. 4. 2019,
č. j. MSMT-10439/2019-3, jakož i rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje (dále jen
„krajský úřad“) ze dne 12. 2. 2019, č. j. KrÚ 11969/2019.
[2] Posledně uvedeným rozhodnutím ze dne 12. 2. 2019 krajský úřad nevyhověl žádosti
žalobkyně ze dne 2. 1. 2019 o poskytnutí dotace na školní rok 2019/2020 podle zákona
č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o poskytování dotací soukromým školám“),
a smlouvu o poskytnutí dotace na daný školní rok se rozhodl se žalobkyní neuzavřít (výrok 1.);
současně tímto rozhodnutím nevyhověl ani žádosti žalobkyně ze dne 3. 1. 2019 o zvýšení dotace
na školní rok 2019/2020 podle zákona o poskytování dotací soukromým školám a smlouvu
o zvýšení dotace na daný školní rok se rozhodl se žalobkyní neuzavřít (výrok 2).
[3] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které stěžovatel podle §90 odst. 5
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), shora
uvedeným rozhodnutím ze dne 9. 4. 2019 zamítl a potvrdil rozhodnutí krajského úřadu.
[4] V odůvodnění se stěžovatel ztotožnil s krajským úřadem, podle kterého mu zákon ukládá
smlouvu o poskytnutí dotace neuzavřít, nepředloží-li právnická osoba – žadatel informaci
o projednání výroční zprávy o činnosti školy ve školské radě [§3 odst. 2 písm. d) zákona
o poskytování dotací soukromým školám]. Žalobkyně tuto povinnost nesplnila, neboť školskou
radu zřízenu neměla. Na základě toho s žalobkyní krajský úřad neuzavřel smlouvu o poskytnutí
dotace; ta je předpokladem pro zvýšení dotace (§5 odst. 3 zákona o poskytování dotací
soukromým školám), tudíž krajskému úřadu nezbylo, než nevyhovět též žádosti žalobkyně
o zvýšení dotace.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[5] Rozhodnutí stěžovatele žalobkyně napadla žalobou a z procesní opatrnosti (s odkazem
na nejednotnou judikaturu) se domáhala, aby krajský soud napadené rozhodnutí zrušil, event.
vyslovil jeho nicotnost a v takovém případě konstatoval, že jednání stěžovatele, resp. krajského
úřadu je (trvajícím) nezákonným zásahem do práv žalobkyně, a proto se krajskému úřadu
přikazuje uzavřít se žalobkyní smlouvu o poskytnutí dotace a smlouvu o zvýšení dotace na školní
rok 2019/2020.
[6] Krajský soud usnesením ze dne 4. 6. 2019, č. j. 52 A 49/2019 - 34, nejprve vyloučil žalobu
v části směřující proti nezákonnému zásahu k samostatnému projednání, načež ji jako
nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 5. 2. 2020, č. j. 52 A 61/2019 - 101. Krajský soud
konstatoval, že na žalobkyni dopadala povinnost zřízení školské rady [srov. §167 zákona
č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání
(školský zákon), ve znění pozdějších předpisů]. Proto byla žalobkyně jako školská právnická
osoba povinna předložit informaci o projednání výroční zprávy o činnosti školy ve školské radě,
a pokud tak neučinila, postupoval krajský úřad v souladu se zákonem, když s ní smlouvu
o poskytnutí dotace a o jejím zvýšení neuzavřel (kasační stížnost proti tomuto rozsudku
je u Nejvyššího správního soudu vedena pod sp. zn. 7 Afs 83/2020).
[7] Ve vztahu k části žaloby týkající se rozhodnutí stěžovatele, jakož i jemu předcházejícího
rozhodnutí krajského úřadu, krajský soud nyní napadeným rozsudkem konstatoval nicotnost
obou těchto rozhodnutí – a to s odkazem na §76 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Krajský soud vyšel z rozsudku druhého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 10. 2017, č. j. 2 Afs 245/2016 - 43, č. 3692/2018 Sb. NSS, Škola U Potůčku, přičemž
v (odst. 11) odůvodnění uvedl: „… obranu proti neuzavření smlouvy o poskytnutí (zvýšení) dotace
představuje žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením dle §82 a násl. s. ř. s.;
oznámení o neuzavření smlouvy o zvýšení dotace není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. ani rozhodnutím
vydaným v řízení dle části druhé správního řádu, přičemž proti němu není přípustné odvolání ani jiný
opravný prostředek. Žalovaný nemá pravomoc rozhodnout o opravném prostředku proti sdělení o neuzavření
smlouvy o zvýšení dotace.“ Jinými slovy, v důsledku absence pravomoci rozhodnout o odvolání
žalobkyně – dané tím, že oznámení či informace o neuzavření smlouvy o poskytnutí, resp.
zvýšení dotace není rozhodnutím dle §65 s. ř. s. – krajský soud vyslovil nicotnost žalobou
napadeného rozhodnutí a současně vylovil též nicotnost rozhodnutí krajského úřadu s tím,
že důvody nicotnosti se vztahují i na toto rozhodnutí (krajský úřad přistoupil k vydání
rozhodnutí, přestože mu to zákon vůbec neumožňoval).
III. Kasační stížnost, vyjádření žalobkyně a replika
[9] V kasační stížnosti stěžovatel s odkazem na důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
rozporoval závěr krajského soudu stran nedostatku jeho pravomoci i pravomoci krajského úřadu
k vedení správního řízení potažmo vydání rozhodnutí ve věci neuzavření veřejnoprávní smlouvy
o poskytnutí (zvýšení) dotace dle zákona o poskytování dotací soukromým školám.
[10] Stěžovatel se ve své argumentaci snažil popřít závěry rozsudku Nejvyššího správního
soudu č. j. 2 Afs 245/2016 - 43, Škola U Potůčku. Současně odkázal na to, že smlouvy uzavírané
dle zákona o poskytování dotací soukromým školám se považují za smlouvy ve smyslu §161
správního řádu – tedy veřejnoprávní smlouvy subordinační. U tohoto typu smluv přitom právní
úprava vychází z principu, že je lze uzavřít namísto vydání správního rozhodnutí ve správním
řízení. Stěžovatel je tedy toho názoru, že o žádosti o poskytování dotací lze správní řízení vést
a neformální sdělení či informace o neuzavření veřejnoprávní smlouvy pak není možné
považovat za jeho řádné ukončení. Naopak, jeví se jako logické a správné, aby v případě
neuzavření veřejnoprávní smlouvy bylo o žádosti o poskytnutí dotace rozhodnuto krajským
úřadem ve formě (negativního) správního rozhodnutí. Tento názor podporuje rovněž rozsudek
desátého senátu Nejvyššího správního soudu ze 7. 12. 2017, č. j. 10 Afs 270/2017 - 48, Škola
KIDS Company Praha; v něm se sice povahou odmítnutí žádosti o poskytnutí či zvýšení dotace
(a způsobem soudní ochrany proti němu) soud výslovně nezabýval, avšak opomenout ji nemohl.
K případné nicotnosti správního rozhodnutí byl totiž povinen přihlédnout z úřední povinnosti.
[11] Na základě shora uvedeného stěžovatel uzavřel, že j eho rozhodnutí, ani rozhodnutí
krajského úřadu nelze hodnotit jako nicotné, a proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek – vycházející ze závěrů dosud ojedinělého rozsudku Nejvyššího správního soudu
č. j. 2 Afs 245/2016 - 43, Škola U Potůčku – zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[12] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázala na to, že právní názor v rozsudku
Škola U Potůčku je zřetelně vyjádřený, vyargumentovaný a podle jejího přesvědčení správný.
Naproti tomu v rozsudku Škola KIDS Company Praha, na který odkazuje stěžovatel, nebyla
nastolená právní otázka výslovně řešena. K vlastní argumentaci stěžovatele pak žalobkyně uvedla,
že žádný právní předpis nezakládá pravomoc stěžovatele, resp. krajského úřadu o projednávané
věci rozhodnout – neexistence zákonného zmocnění k vydání rozhodnutí je stěžejní, přičemž
toto zmocnění nelze dovodit ani z ustanovení správního řádu ohledně uzavírání veřejnoprávní
smlouvy subordinační. Navrhla proto zamítnutí kasační stížnosti.
[13] V replice stěžovatel zopakoval, že podle jeho názoru je možné vést v dané věci správní
řízení, které je zahájeno podáním žádosti o poskytnutí (zvýšení) dotace. Pokud krajský úřad
s žadatelem smlouvu o dotaci neuzavře, vydá správní rozhodnutí, které není nicotné.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a za stěžovatele jedná osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním, které
je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie. Poté přezkoumal napadený
rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil
při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl
k následujícímu závěru.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Podstatou věci je otázka, zda rozhodnutí krajského úřadu potažmo stěžovatele ve věci
neuzavření smlouvy o poskytnutí (zvýšení) dotace dle zákona o poskytování dotací soukromým
školám (§3 odst. 3) představuje rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví podle
§65 s. ř. s., anebo jde o nicotné rozhodnutí s tím, že neúspěšný žadatel o dotaci má možnost
se bránit tzv. zásahovou žalobou podle §82 s. ř. s.
[17] Odpovědí na tuto otázku se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu,
a to na základě obdobné věci, která mu byla postoupena pro rozpor v judikatuře Nejvyššího
správního soudu mezi právními názory vyjádřenými v rozsudku Škola U Potůčku, který byl dále
následován rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2020, č. j. 5 Ads 364/2019 - 29,
RA+spol., s. r. o., a v rozsudku Škola KIDS Company Praha.
[18] Rozsudkem ze dne 23. 2. 2022, č. j. 4 As 65/2018 - 85, rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu rozhodl o věci samé tak, že napadený rozsudek krajského soudu se ruší
a současně vyslovil nicotnost rozhodnutí žalovaného/stěžovatele (Ministerstva školství, mládeže
a tělovýchovy), jakož i jemu předcházejícího rozhodnutí krajského úřadu [§110 odst. 2 písm. a)
ve spojení s §76 odst. 2 a §78 odst. 3 s. ř. s.].
[19] V odůvodnění se rozšířený senát velmi podrobně vypořádal s předloženou právní
otázkou s tím, že obě dvě výše uvedené možnosti soudní ochrany se jeví jako nezákonné
(a rovněž nevhodné). Vyšel z toho, že soudní ochranu je nutno zachovat, avšak v souladu
se subsidiaritou správního soudnictví tato ochrana nastupuje až poté, co je spor rozhodnut
v rámci veřejné správy; jako odpovídající nástroj přitom shledal sporné řízení podle §141
správního řádu. Současně rozšířený senát dovodil, že v daném případě je spor – vzniklý
mezi právnickou osobou a krajským úřadem o uzavření smlouvy o poskytnutí dotace
podle zákona o poskytování dotací soukromým školám – příslušné řešit Ministerstvo školství
mládeže a tělovýchovy [§169 odst. 1 písm. d) správního řádu]. Teprve jeho rozhodnutí o sporu
z veřejnoprávní smlouvy, který je dotčená právnická osoba oprávněna vyvolat, je rozhodnutím
přezkoumatelným v řízení o žalobě proti rozhodnutí dle §65 s. ř. s.
[20] Rozšířený senát ve shodě se stěžovatelem konstatoval, že smlouvu dle zákona
o poskytování dotací soukromým školám lze kvalifikovat jako veřejnoprávní smlouvu
subordinační ve smyslu §161 správního řádu; k tomu srov. usnesení zvláštního senátu zřízeného
podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne
21. 8. 2012, č. j. Konf 62/2012 - 49, Palais Royal. Subordinační veřejnoprávní smlouva ovšem
nutně nenahrazuje správní rozhodnutí; tato smlouva může stát zcela samostatně a jako taková
je výsledkem kontraktačního procesu, o němž nelze hovořit jako o správním řízení. „To je typické
tím, že jej vrchnostensky vede správní orgán, který celý proces řídí a případně ukončuje, byť někdy na základě
podání účastníka. Oproti tomu pro proces uzavírání veřejnoprávní smlouvy je typická relativní rovnost obou stran
v průběhu uzavírání smlouvy. Adresát veřejné správy také může proces jejího uzavírání kdykoliv ukončit svým
vlastním úkonem. Přiměřené užití ustanovení o správním řízení tak bude z povahy věci značně omezené.
Nelze ani akceptovat konstrukci předestřenou stěžovatelem, že jakákoliv žádost o uzavření veřejnoprávní
smlouvy zahajuje správní řízení, které může být skončeno alternativně buď uzavřením smlouvy, nebo zamítnutím
žádosti. Naopak podle §161 odst. 2 správního řádu veřejnoprávní smlouvu lze uzavřít i po zahájení řízení
podle části druhé. Poté, co veřejnoprávní smlouva byla uzavřena, správní orgán usnesením řízení zastaví. Správní
řád tedy počítá s tím, že uzavření veřejnoprávní smlouvy v průběhu správního řízení je jistou odchylkou, která
může někdy nastat, a nikoliv pravidlem. To vyplývá i z toho, že část druhá správního řádu se má použít pouze
přiměřeně. Ostatně i zvláštní senát v usnesení Palais Royal vycházel z toho, že „zákon nepočítá s žádným
správním řízením, které by bylo možné vést namísto uzavření smlouvy o zvýšení dotace“. Zmiňovanou konstrukcí
by však nastal stav, že jakákoliv žádost o uzavření veřejnoprávní smlouvy by správní řízení zahájila. Při této
konstrukci předestírané stěžovatelem by se navíc nabízela i otázka, proč zákonodárce vůbec stanovil, že má být
dotace poskytována soukromým školám na základě smlouvy, pokud o jejím uzavření má být rozhodováno vždy
v plnohodnotném správním řízení…
Ukončení kontraktačního procesu ze strany správního úřadu bude velmi často představovat zásah
do veřejných subjektivních práv fyzické nebo právnické osoby. Typicky půjde o situace popsané v předchozím bodě,
ve kterých má adresát veřejné správy při splnění zákonem stanovených podmínek právo na uzavření veřejnoprávní
smlouvy o určitém obsahu. Okamžikem ukončení kontraktačního procesu tak správní orgán „rozhoduje“ o tom,
že se zájemcem veřejnoprávní smlouva uzavřena nebude. Jak však bylo popsáno, nejde o výsledek správního řízení,
ale o výsledek kontraktačního procesu, ve kterém mají obě strany obdobné postavení. K jeho ukončení dochází
buď nalezením vzájemného konsenzu obou smluvních stran, nebo tím, že v jakékoliv fázi kontraktačního procesu
není konsenzu dosaženo…“ (srov. body [73] až [77] rozsudku rozšířeného senátu).
[21] Z citovaného závěru rozšířeného senátu, jímž je nyní rozhodující pátý senát vázán, je více
než zřejmé, že stěžovatelem uplatněná argumentace v kasační stížnosti nemůže obstát. Podáním
žádosti není zahajováno správní řízení a nevydává se správní rozhodnutí s odkazem na §3 odst. 3
zákona o poskytování dotací soukromým školám, který stanoví: „Krajský úřad uzavře smlouvu nebo
informuje právnickou osobu o důvodech neuzavření smlouvy do 30 dnů od obdržení žádosti.“
[22] V nyní posuzované věci přitom „rozhodnutí“ krajského úřadu nelze obsahově považovat
ani za prostou informaci o důvodech neuzavření smlouvy ve smyslu citovaného §3 odst. 3
zákona o poskytování dotací soukromým školám, které byla nadbytečně propůjčena
formalizovaná podoba – viz závěry rozšířeného senátu: „Nemá-li být správním orgánem vůbec vydáváno
správní rozhodnutí, pak správní orgán nemá pravomoc rozhodnutí vydat, bez ohledu na to, že má pravomoc s věcí
naložit jinak. S pravomocným správním rozhodnutím se pojí významné účinky, jako je například závaznost
pro účastníky a pro všechny správní orgány, případně i pro další osoby (§73 správního řádu). Bylo by proto
v rozporu s právní jistotou, pokud by bylo takové „rozhodnutí“ jen prostřednictvím výkladu považováno
za neformální úkon správního orgánu. Nedostatek pravomoci je judikaturou rozšířeného senátu považován
za důvod nicotnosti rozhodnutí správního orgánu…
K nicotnosti správního rozhodnutí je i Nejvyšší správní soud povinen přihlížet i bez návrhu (§109
odst. 3 a 4 s. ř. s.). Vzhledem k tomu, že shledal nicotnost napadeného rozhodnutí, stejně jako rozhodnutí
krajského úřadu, nemohl se zabývat stěžovatelem vytýkanými vadami rozsudku krajského soudu. Již krajský
soud měl totiž prohlásit nicotnost rozhodnutí (§76 odst. 2 s. ř. s.) a nezabývat se námitkami žalobkyně, neboť
předmětem věcného přezkumu nemůže být nicotné rozhodnutí (srov. body [110] až [112] rozsudku
rozšířeného senátu).
[23] V případě žalobkyně krajský soud ve shodě se závěry rozšířeného senátu správně vyslovil
nicotnost žalobou napadeného rozhodnutí stěžovatele, stejně jako rozhodnutí krajského úřadu.
Napadený rozsudek krajského soudu proto obstojí – byť posléze přijatý rozsudek rozšířeného
senátu jde mnohem dále a nejen v oblasti poskytování dotací soukromým školám přináší nové
řešení založené na širokém výkladu pojmu „spory z veřejnoprávních smluv“ (§141 správního řádu),
mezi které neřadí výlučně spory z již uzavřených veřejnoprávních smluv, ale také spory týkající
se uzavírání veřejnoprávních smluv.
[24] Toto právní řešení je třeba reflektovat – a to nejen pro futuro, ale i v aktuálně probíhajících
sporech; srov. tzv. incidentní retrospektivitu působení judikatury, ke které Nejvyšší správní soud
např. v rozsudku ze dne 31. 3. 2011, č. j. 9 Afs 81/2010 - 180, č. 2415/2011 Sb. NSS, s odkazem
na právní doktrínu vyslovil: „Důležitou a související otázkou je problém časové působnosti nově vysloveného
právního názoru, tedy zda má nový právní názor vyslovený v novém rozhodnutí účinky retrospektivní nebo
prospektivní. Je nepochybné, že v českém systému existuje v zásadě pouze incidentní retrospektivita, tedy aplikace
nové soudem utvořené (dotvořené) normy na všechny kauzy aktuálně před soudy probíhající, stejně jako na všechny
žaloby podané po dni vynesení nového právního názoru.“
V. Závěr a náklady řízení
[25] Na základě všech výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal
podanou kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu s §110 odst. 1 větou poslední s. ř. s.
zamítl.
[26] Výrok o nákladech řízení vychází z §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl
úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyni v řízení o kasační stížnosti
vznikly náklady v souvislosti se zastoupením advokátem. Pro určení výše nákladů spojených
s tímto zastoupením se v souladu s §35 odst. 2 s. ř. s. použije vyhláška č. 177/1996 Sb.,
o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif),
ve znění pozdějších předpisů. Zástupce žalobkyně učinil ve věci jeden úkon, kterým je vyjádření
ke kasační stížnosti [písemné podání ve věci samé podle §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu],
přičemž za tento úkon právní služby náleží mimosmluvní odměna ve výši 3100 Kč [§9 odst. 4
písm. d), ve spojení s §7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální
náhrady hotových výdajů (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Náklady vynaložené žalobkyní tedy
činí částku 3 400 Kč, která se zvyšuje o DPH v sazbě 21 %, tj. celkem částku 4 114 Kč, kterou
je stěžovatel povinen žalobkyni zaplatit do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
jejího zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne ní opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 29. dubna 2022
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu