ECLI:CZ:NSS:2022:5.AFS.404.2021:33
sp. zn. 5 Afs 404/2021 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: Z. R., zast. JUDr.
Jakubem Dohnalem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Plzeňská 18, Praha, proti žalovanému:
Státní zemědělský intervenční fond, se sídlem Ve Smečkách 33, Praha, o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2021, č. j. 11 A 128/2019 - 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne p ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým městský soud odmítl jeho
žalobu v části, ve které brojil proti výroku rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 7. 2019,
č. j. SZIF/2019/0503644, o uložení povinnosti vrátit finanční prostředky, a zrušil uvedené
rozhodnutí žalovaného ve výroku, kterým bylo rozhodnuto o vyloučení odkladného účinku
odvolání. Žalovaný v tomto rozhodnutí formuloval výrok, podle něhož
„se [stěžovateli] ukládá povinnost vrátit do 60 dnů ode dne doručení tohoto rozhodnutí finanční
prostředky ve výši 4.345.9501,00,- Kč, které mu byly poskytnuty jako dotace v rámci Programu rozvoje
venkova ČR, opatření III. 1. 3. Podpora cestovního ruchu
takto:
4.345.950,- Kč na účet 270000-3926001/0710 variabilní symbol: 1001014278
Odkladný účinek odvolání se vylučuje.“
[2] Odkladný účinek odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný vyloučil z důvodu ochrany
veřejného zájmu spočívajícího v ochraně finančních zájmů Evropské unie. Platební lhůta
pro vrácení neoprávněně poskytnuté platby totiž nesmí přesahovat 60 dnů od doručení
rozhodnutí, resp. inkasního příkazu [čl. 7 odst. 2 nařízení Komise (EU) č. 809/2014, kterým
se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013,
pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova
a podmíněnost].
II. Řízení před městským soudem
II.a. První rozsudek městského soudu
[3] Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u městského soudu. Ten rozsudkem
ze dne 20. 5. 2020, č. j. 11 A 128/2019 - 34, s odkazem na §76 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s“), zrušil
napadené rozhodnutí ve výroku, kterým bylo rozhodnuto o vyloučení odkladného účinku
odvolání.
[4] Městský soud se v prvé řadě zabýval přípustností žaloby. Odkázal na rozsudek
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2010, č. j. 7 As 26/2009 - 58,
č. 2191/2011 Sb. NSS, podle něhož lze brojit žalobou proti výroku o vyloučení odkladného
účinku odvolání, je-li výrok, k němuž je vyloučení odkladného účinku odvolání akcesorické,
možno považovat za rozhodnutí podle §65 odst. 1 s. ř. s. Samotný výrok o vyloučení
odkladného účinku odvolání totiž nemůže být předmětem přezkumu v odvolacím řízení. Městský
soud dospěl k závěru, že v daném případě byly naplněny veškeré podmínky, aby byla žaloba proti
rozhodnutí ve výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání přípustná.
[5] Rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání shledal nepřezkoumatelným
pro nedostatek důvodů. Žalovaný totiž uvedl pouze to, že vyloučení odkladného účinku
odvolání je třeba k ochraně finančních zájmů Evropské unie. Lze sice souhlasit s žalovaným,
že takový procesní postup je v souladu s veřejným zájmem (finančními zájmy Evropské unie),
odkladný účinek odvolání však žalovaný nemohl vyloučit, aniž by se zabýval prvkem
naléhavosti – odkladný účinek odvolání může být vyloučen, vyžaduje-li to naléhavý veřejný zájem;
viz §85 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění relevantním pro posuzovanou věc
(dále jen „správní řád“). Prvek naléhavosti žalovaný ani teoreticky nevysvětlil, ani jej nenalezl
v daném skutkovém stavu.
[6] Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnosti stěžovatele toto rozhodnutí svým
rozsudkem ze dne 1. 10. 2021, č. j. 5 Afs 187/2020 - 31, zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení. Stěžovatel totiž žalobou napadl jak výrok o povinnosti vrátit finanční
prostředky, tak i výrok o vyloučení odkladného účinku, přičemž městský soud rozhodl jen
o druhém z výroků, aniž by se k prvnímu výroku jakkoliv vyjádřil.
II.b. Přezkoumávaný rozsudek městského soudu
[7] Městský soud rozhodl ve věci stěžovatele znovu rozsudkem uvedeným v záhlaví.
Konstatoval, že výrok o uložení povinnosti vrátit finanční prostředky je na výroku o vyloučení
odkladného účinku nezávislý. Dále již tento výrok dělit nelze (konkrétně na výrok o uložení
povinnosti a výrok o určení lhůty k jejímu splnění). Žaloba proti tomuto výroku však byla
nepřípustná s ohledem na to, stěžovatel před jejím podáním nevyčerpal řádné opravné
prostředky. Co se týče výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání, městský soud zopakoval
svoji argumentaci z předešlého řízení. Žalobu v její části proti výroku o uložení povinnosti vrátit
finanční prostředky tedy městský soud odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. a výrok
o vyloučení odkladného účinku odvolání zrušil podle §78 odst. 1 s. ř. s.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[8] Stěžovatel opět brojí proti rozsudku městského soudu kasační stížností a navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud dle názoru stěžovatele pochybil v prvé řadě tím,
že nepřihlédl k tomu, že nadřízený správní orgán žalovaného před vydáním napadeného
rozsudku rozhodl o odvolání tak, že odvolání zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil. V době
rozhodování městského soudu tedy podmínka řízení spočívající ve vyčerpání řádných opravných
prostředků byla splněna. Ohledně okamžiku, k němuž je potřeba zkoumat splnění podmínek
podle §68 písm. a) s. ř. s., odkázal stěžovatel na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
11. 12. 2019, č. j. 4 Afs 221/2018 - 38.
[9] Městský soud podle stěžovatele též pochybil, pokud neposoudil oba výroky rozhodnutí
žalovaného jako na sobě závislé. Vzhledem k tomu, že výrok o povinnosti vrátit finanční
prostředky určuje lhůtu do 60 dnů od doručení napadeného rozhodnutí, a nikoliv do 60 dnů
od jeho právní moci, je třeba při zrušení výroku o vyloučení odkladného účinku přistoupit
i ke zrušení výroku o povinnosti vrátit finanční prostředky, neboť jinak bude nadále možno
na stěžovateli vymáhat vrácení finančních prostředků nezávisle na právní moci napadeného
rozhodnutí.
[10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své vyjádření v řízení o předchozí
kasační stížnosti stěžovatele. Vzhledem k tomu, že se tak jednalo v podstatě o repetitivní podání,
soud toto vyjádření stěžovateli na vědomí nezaslal.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, stěžovatel je řádné zastoupen v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s., a j de o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná – a to přesto, že již
jednou v této věci rozhodoval a podle §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je kasační stížnost nepřípustná
proti rozhodnutí, „jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším
správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním
názorem Nejvyššího správního soudu“.
[12] Možnost stěžovatele napadnout nové rozhodnutí krajského soudu byla omezena
citovaným ustanovením, k jehož aplikaci se vyslovil Ústavní soud, který ve svém nálezu
ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 136/05, č. 119/37 SbNU 519, poukázal na to, že je jím zajištěno,
aby se Nejvyšší správní soud nemusel znovu zabývat věcí, u které již jedenkrát vyslovil
svůj právní názor závazný pro nižší soud, a to v situaci, kdy se nižší soud tímto právním
názorem řídil. V nyní posuzované věci stěžovatel namítá, že městský soud při rozhodování
o výroku o povinnosti vrátit finanční prostředky nepřihlédl ke splnění podmínek řízení
po podání žaloby a nezohlednil provázanost tohoto výroku s výrokem o vyloučení
odkladného účinku odvolání. Vzhledem k tomu, že se Nejvyšší správní soudu v předchozím
řízení vyjádřil toliko k tomu, že městský soud nerozhodl o žalobním petitu v jeho celistvosti,
a otázky spojené s výrokem o povinnosti vrátit finanční prostředky tak vůbec neřešil, je zřejmé,
že není namístě kasační stížnost odmítnout. Nejvyšší správní soud proto přezkoumal
napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti, ověřil přitom, zda tento
rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl
k následujícímu závěru.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud konstatuje, že mu stěžovatel předkládá k posouzení otázku zhojení
nedostatku podmínek řízení spočívajícího v nevyčerpání opravných prostředků a otázku
provázanosti „věcného“ výroku s výrokem o vyloučení odkladného účinku odvolání.
[15] Nejvyšší správní soud připomíná, že žaloba proti výroku o vyloučení odkladného účinku
odvolání byla přípustná s ohledem na to, že proti tomuto výroku nelze podat odvolání
a neexistuje ani žádný jiný řádný opravný prostředek (srov. rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2010, č. j. 7 As 26/2009 - 58, č. 2191/2011 Sb. NSS).
Správní soudnictví je založeno na principech subsidiarity a posteriority soudního přezkumu
(§5 s. ř. s.), a v řízení o žalobách proti rozhodnutí tak přezkoumává pouze konečná rozhodnutí,
proti nimž nejsou řádné opravné prostředky přípustné – srov. §68 písm. a) s. ř. s., podle kterého
je žaloba „nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním
orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno
k opravnému prostředku jiného“. Jinými slovy, přezkum ve správním soudnictví přichází v úvahu
teprve poté, co bylo ukončeno řízení před správními orgány, a to včetně řízení o opravných
prostředcích.
[16] Městský soud považoval žalobu proti „věcnému“ výroku za nepřípustnou s odkazem
na nevyčerpání opravných prostředků. Stěžovatel kontruje, že před vydáním napadeného
rozsudku nadřízený orgán žalovaného o jediném možném řádném opravném prostředku rozhodl,
a k vyčerpání opravných prostředků tedy (v mezidobí) došlo, a nebylo proto možno považovat
žalobu za nepřípustnou podle §68 písm. a) s. ř. s.
[17] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že žalobu, která sice jako napadené
rozhodnutí uvádí prvoinstanční rozhodnutí, ale v době podání žaloby již bylo rozhodnuto
o odvolání proti tomuto rozhodnutí, a z obsahu žaloby je zřejmé, že brojí proti oběma
rozhodnutím obou stupňů, nelze bez dalšího odmítnout podle §68 písm. a) s. ř. s.; nejedná
se totiž o případ nevyčerpání opravných prostředků, ale o pouhé nesprávné označení žalovaného
či napadeného rozhodnutí (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, č. 534/2005 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 1 Afs 88/2009 - 48,
č. 2646/2012 Sb. NSS). Naopak v situaci, kdy žalobce nevyčká rozhodnutí o odvolání a napadne
prvostupňové rozhodnutí žalobou, je namístě tuto žalobu odmítnout s ohledem na nevyčerpání
opravných prostředků (srov. rozsudky ze dne 28. 7. 2008, č. j. 5 As 4/2008 - 78, ze dne
4. 3. 2004, č. j. 3 Ads 58/2003 - 32, či ze dne 4. 9. 2020, č. j. 4 Afs 140/2020 - 32).
[18] Stěžovatelův odkaz na výše zmíněný rozsudek č. j. 4 Afs 221/2018 - 38, Nejvyšší
správní soud nepovažuje za přiléhavý, neboť se jednalo o specifickou procesní situaci,
kdy žalobce v dané věci brojil proti prvostupňovému rozhodnutí u civilního soudu, který řízení
o žalobě zastavil, následně odvolací orgán rozhodl o odvolání a poté stěžovatel podal žalobu
k soudu rozhodujícím ve správním soudnictví – ačkoliv tedy ve správním soudnictví byla podána
žaloba teprve poté, co rozhodl odvolací orgán, vzhledem k fikci podle §72 odst. 3 s. ř. s. bylo
třeba vycházet z data doručení žaloby civilnímu soudu, který vydání rozhodnutí o odvolání
předcházel. Žalobce v dané věci navíc sice uvedl jako napadené prvostupňové rozhodnutí,
ale jako žalovaného označil orgán odvolací. Za takové situace bylo namístě, aby soud odstranil
pochybnosti o tom, jaký akt kterého správního orgánu měl žalobce v úmyslu napadnout,
a to navzdory tomu, že kvůli zákonné fikci bylo třeba na žalobu hledět jako na podanou před
rozhodnutím odvolacího orgánu.
[19] Oproti tomu v nyní posuzované věci stěžovatel napadl prvoinstanční
rozhodnutí, proti němuž je přípustné odvolání, které sice dne 12. 8. 2019 podal, ale nevyčkal
výsledku odvolacího řízení a dne 14. 8. 2019 podal žalobu k městskému soudu. O odvolání
bylo rozhodnuto teprve dne 17. 12. 2019. Stěžovatel tedy podal žalobu předtím,
než bylo rozhodnuto o odvolání. Podstatné rovněž je, že z jeho žaloby je zcela zřejmá
vůle napadnout právě prvoinstanční rozhodnutí – poukazoval na to, že proti výroku
o vyloučení odkladného účinku odvolání nelze brojit odvoláním, a tedy je žaloba přípustná
navzdory tomu, že napadá prvostupňové rozhodnutí. Ostatně i možnost napadnout
výrok o povinnosti vrátit finanční prostředky dovozuje z jeho provázanosti
s výrokem o vyloučení odkladného účinku odvolání, nikoliv z jeho věcné nesprávnosti.
Ani poté, co bylo o jeho odvolání rozhodnuto, ze stěžovatelova procesního postupu
nevyplynula jeho vůle napadnout rozhodnutí o odvolání – v době podání žaloby brojit
proti doposud nevydanému rozhodnutí o odvolání ani nemohl a žádné další doplňující
podání v řízení o žalobě neučinil. Navíc i v kasační stížnosti navrhuje pouze zrušení
rozhodnutí žalovaného, aniž by požadoval zrušení rozhodnutí o odvolání vydané Ministerstvem
zemědělství.
[20] Lze tedy uzavřít, že stěžovatel vědomě napadl prvostupňové rozhodnutí a jeho úmysl
brojit proti konečnému rozhodnutí správních orgánů nebylo možno z ničeho dovodit. S ohledem
na tuto skutečnost, jakož i související judikaturu tedy Nejvyšší správní soud nepovažuje
za důvodnou stěžovatelovu námitku týkající se zhojení nedostatku podmínek řízení. A přisvědčit
nelze ani stěžovatelově argumentaci stran vzájemné závislosti výroků.
[21] Podle §74 odst. 2 správního řádu platí, že „[r]ozhodnutí ukládající povinnost k plnění
je vykonatelné, je-li v právní moci a jestliže uplynula lhůta ke splnění povinnosti. Rozhodnutí ukládající povinnost
k plnění je předběžně vykonatelné, pokud odvolání nemá odkladný účinek, a byla-li stanovena lhůta ke splnění
povinnosti, jejím uplynutím.“ Podle §85 odst. 1 správního řádu má včasné odvolání odkladný účinek,
v jehož důsledku nenastává ani právní moc, ani vykonatelnost napadeného rozhodnutí. V nyní
posuzované věci je tak evidentní, že po zrušení výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání
„věcný“ výrok navzdory tomu, jak byl formulován, nemohl být vykonatelný dříve, než
rozhodnutí nabylo právní moci – tedy poté, co bylo rozhodnuto o odvolání. Takový výklad navíc
z logiky věci vyplývá i podle žalovaného, což uvedl ve vyjádření k předešlé kasační stížnosti v této
věci.
[22] S ohledem na výše uvedené lze shrnout, že pokud se stěžovatel domnívá, že výrok
o povinnosti vrátit finanční prostředky trpí vadou, jedná se o vadu, kterou mohl a měl uplatnit
v řízení o odvolání, a teprve následně mohla být tato otázka podrobena soudnímu přezkumu
prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí o odvolání. Pokud se stěžovatel obával, že taková
obrana není dostatečně efektivní a že bude uložená povinnost vymáhána jako předběžně
vykonatelná navzdory zrušení výroku o vyloučení odkladného účinku odvolání, pak je třeba
uvést, že se jedná o čistě hypotetickou situaci, k níž v daném případě evidentně nedošlo,
a stěžovatel by ani tak nebyl ponechán bez možnosti soudní ochrany svých práv, neboť
by se mohl odpovídajícím způsobem bránit i v případě, že by k výkonu rozhodnutí před jeho
nabytím právní moci mělo dojít.
V. Závěr a náklady řízení
[23] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[24] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl úspěšný, a nemá tedy právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu
podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.)
V Brně dne 3. června 2022
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu