ECLI:CZ:NSS:2022:5.AS.191.2021:40
sp. zn. 5 As 191/2021 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: J. P., zast. Mgr.
Františekem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha,
proti žalovanému: Magistrát města Liberec, se sídlem náměstí Dr. E. Beneše 1, Liberec,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v
Liberci ze dne 23. 6. 2021, č. j. 59 A 51/2021 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti ne p ři zn áv á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí proti v záhlaví označenému
usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci (dále jen „krajský soud“),
kterým byla odmítnuta jeho žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu,
který měl spočívat v tom, že žalovaný nezahájil řízení o odstranění stavby domu s pečovatelskou
službou v liberecké Husově ulici na pozemku p. č. X,, k. ú. Liberec, a nevyzval stavebníka této
stavby (společnost DP REAL IMMO s.r.o.) k pozastavení stavebních prací.
[2] Stavební povolení k předmětné stavbě bylo vydáno již v roce 2011 a následně byla jeho
platnost opakovaně prodlužována. Naposledy stavebník požádal o prodloužení platnosti
stavebního povolení dne 4. 10. 2019, přičemž jeho žádosti žalovaný rozhodnutím ze dne
26. 2. 2020, č. j. SURR/7130/215372/19-Hor, vyhověl a platnost stavebního povolení prodloužil
do 31. 10. 2022. Proti tomuto rozhodnutí brojil stěžovatel odvoláním, v průběhu odvolacího
řízení však stavebník oznámil, že stavbu již zahájil. V důsledku toho Krajský úřad Libereckého
kraje (dále jen „odvolací orgán“) odvolání nevypořádal meritorně a dospěl k závěru
o bezpředmětnosti řízení o žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení,
pročež rozhodnutím ze dne 13. 11. 2020, č. j. KULK 82284/2020 OSŘ, zrušil výše uvedené
rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k novému projednání. Žalovaný následně ověřil,
že stavebník skutečně stavbu zahájil, a řízení rozhodnutím ze dne 23. 3. 2021,
č. j. SURR/7130/215372/19-Hor, zastavil. Proti tomu se stěžovatel bránil souběžně podáním
odvolání na straně jedné a na straně druhé podnětem k zahájení řízení o odstranění stavby, poté
uplatněním opatření k odstranění nečinnosti a následně podáním žaloby na ochranu před
nezákonným zásahem správního orgánu.
II. Řízení před krajským soudem
[3] Jádrem stěžovatelovy žalobní argumentace byl v zásadě nesouhlas s názorem žalovaného
a odvolacího orgánu – podle stěžovatele se sice běh lhůty platnosti stavebního povolení staví
v okamžiku, kdy stavebník podá žádost o její prodloužení, nicméně v době, kdy je běh této lhůty
zastaven, nemá zahájení stavby stejný účinek jako ve chvíli, kdy lhůta stále běží; pokud tedy
stavebník stavbu zahájil teprve v době, kdy lhůta v důsledku jeho podané žádosti neběžela, jedná
se o nepovolenou stavbu, nikoliv o stavbu zahájenou ve lhůtě platnosti stavebního povolení, jak
tvrdí žalovaný a odvolací orgán. Stěžovatel dále uvedl, jak předmětná stavba negativně dopadá
do jeho práv: realizace stavby by byla především v rozporu s požadavky na proslunění a osvětlení
jeho sousední budovy. Upozornil též na důvody, pro které bylo prodloužení platnosti stavebního
povolení nezákonné.
[4] Krajský soud stěžovatelovu žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. d) zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Již jen
z podstaty žalobní argumentace bylo zřejmé, že stěžovatel měl jinou možnost ochrany svých
subjektivních práv, a to právě v řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení, jehož
je účastníkem. V tomto řízení byly a mohou být nadále řešeny klíčové otázky vznesené
stěžovatelem. To, že žalovaný nezahájil řízení o odstranění stavby, je logickým důsledkem
výsledku správního řízení, v němž správní orgány dospěly k závěru, že pokud stavebník začal
stavět v době, kdy byl běh lhůty platnosti stavebního povolení pozastaven, zahájil stavbu před
uplynutím této lhůty, tedy včas, a již nemá smysl rozhodovat o tom, zda jsou dány podmínky pro
prodloužení platnosti stavebního povolení. Nevedení řízení o odstranění stavby tedy nespočívá
ve vzduchoprázdnu visící libovůli žalovaného, nýbrž ve stanovisku zaujatém v rámci správního
řízení, proti němuž stěžovatel může brojit případně i žalobou proti rozhodnutí podle §65 s. ř. s.
Stěžovatel též přednesl otázku, nakolik je stavební povolení nadále udržitelné, i v tomto ohledu
však může stěžovatel nalézt ochranu v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí. Vzhledem
k uvedenému krajský soud odkázal na subsidiaritu zásahové žaloby (§85 s. ř. s.), kvůli níž žalobu
nemohl meritorně projednat.
III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[5] Stěžovatel usnesení krajského soudu napadl kasační stížností, v níž navrhl, aby jej
Nejvyšší správní soud zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Namítal především, že krajský soud dospěl k nesprávnému závěru, že má stěžovatel
k dispozici jiné vhodné prostředky ochrany svých práv. Žaloba proti rozhodnutí
vydanému v řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení totiž jeho subjektivním právům
dostatečnou ochranu neskýtá. Proti rozhodnutí odvolacího orgánu ze dne 13. 11. 2020,
č. j. KULK 82284/2020 OSŘ, kterým odvolací orgán zrušil rozhodnutí žalovaného a věc
mu vrátil k novému projednání, brojit nemohl, neboť by fakticky napadal pouze odůvodnění
rozhodnutí; taková žaloba je přitom nepřípustná. Stěžovatel dále připustil, že sice mohl dále brojit
proti rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti stavebníka o prodloužení platnosti stavebního
povolení, z důvodu procesní opatrnosti tak ostatně hodlá činit, nicméně ani v případě úspěchu
by ochraně jeho subjektivních práv nebylo učiněno zadost. Lze očekávat, že odvolací orgán
vzhledem ke svému dříve prezentovanému právnímu názoru stěžovatelovo odvolání zamítne jako
nedůvodné; v takovém případě bude stěžovatel brojit proti tomuto rozhodnutí žalobou, nicméně
pokud mu dá krajský soud zapravdu, bude to znamenat, že správní orgány nebudou moci
přistoupit k zastavení řízení, zároveň nebudou moci prodloužit platnost stavebního povolení
vzhledem k tomu, že stavba byla zahájena protiprávně, tedy by jim nezbývalo než žádost
o prodloužení platnosti stavebního povolení zamítnout – takový výsledek však nedonutí
žalovaného, aby řízení o odstranění stavby zahájil. Jediná možná efektivní obrana proto podle
stěžovatele je domoci se zahájení řízení o odstranění stavby zásahovou žalobou; pro rozhodnutí
o takové žalobě přitom postačí v zásadě učinit jedinou právní úvahu, a to jaké jsou účinky stavení
lhůty dle §115 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů.
[7] Mimo výše uvedenou argumentaci stěžovatel zopakoval, že byla-li předmětná stavba
zahájena v době, kdy byla lhůta platnosti stavebního povolení zastavena, jedná se o stavbu
nepovolenou. Rovněž obdobně jako v žalobě uvedl, v čem spočívá zásah do jeho subjektivních
práv (především zastínění budovy v jeho vlastnictví) a proč by bylo další prodlužování stavebního
povolení nezákonné.
[8] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
Poté přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Úvodem Nejvyšší správní soud konstatuje, že jediným v úvahu přicházejícím kasačním
důvodem v dané věci je nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí žaloby podle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. Ničím jiným se Nejvyšší správní soud ani zabývat nemůže (srov. rozsudek zdejšího soudu
ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, č. 625/2005 Sb. NSS). K argumentaci stěžovatele
obsažené v kasační stížnosti ohledně merita věci, v níž stěžovatel podal zásahovou žalobu,
tj. zejména k tvrzením ohledně správné aplikace §115 odst. 4 stavebního zákona, se tedy zdejší
soud v nyní posuzované věci nebude vyjadřovat. Jedinou projednatelnou námitkou stěžovatele
tak je jeho tvrzení, že v dané věci již neměl žádný prostředek právní ochrany, a i s ohledem
na subsidiaritu zásahové žaloby tak bylo namístě připustit žalobu k věcnému posouzení.
[12] Tzv. zásahová žaloba podle §82 s. ř. s. slouží k ochraně veřejných subjektivních práv tam,
kde žádný jiný druh efektivní právní ochrany nepřichází v úvahu (srov. §85 s. ř. s.). V případě
tvrzeného trvajícího nezákonného zásahu jako v nyní posuzované věci platí subsidiarita zásahové
žaloby jak ve vztahu k prostředkům mimosoudní ochrany, tak ve vztahu k ostatním žalobním
typům (srov. rozsudek 1. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, č. 3687/2018 Sb. NSS). Rozlišování
mezi jednotlivými žalobními typy není samoúčelným cvičením v soudním formalismu
abstrahujícím od potřeby ochrany práv stěžovatele. Důsledné vážení, zda je namístě zvolit
k ochraně práv zásahovou žalobu, je nutno nejen k tomu, aby se předešlo vícečetnému
rozhodování soudu o téže věci, ale také a především k zachování základních systémových
principů, na nichž je správní soudnictví založeno – jedná se především o zásady subsidiarity
a posteriority (§5 s. ř. s.), které v souladu s principem dělby státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy)
brání, aby moc soudní v podobě správních soudů nahrazovala činnost orgánů moci výkonné
a přivlastňovala si jejich pravomoc.
[13] Jak ostatně v tomto ohledu uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení
ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015 - 48, č. 3579/2017 Sb. NSS: „Je-li to možné, je třeba proto
právní předpisy zásadně vykládat tak, aby správní orgány byly povinny své úkony, jimiž se zakládají, mění, ruší
nebo závazně určují práva nebo povinnosti, činit v podobě individuálního aktu (ať již vydávaného v režimu
správního řádu nebo jiného právního předpisu upravujícího postup správního orgánu) adresovaného jednotlivci,
jehož práv se týká a opatřeného odůvodněním vysvětlujícím skutkové a právní důvody tohoto úkonu. Takový úkon
je způsobilý být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě podle §65 s. ř. s., v němž správní soud
na základě spisů, tj. podkladů rozhodnutí shromážděných správním orgánem, posoudí po stránce procesní
i hmotněprávní zákonnost rozhodnutí správního orgánu na základě skutkového a právního stavu, jaký zde byl
v době vydání správního rozhodnutí (§75 odst. 1 s. ř. s.), v mezích žalobních bodů uplatněných žalobcem (§75
odst. 2 s. ř. s.). Naopak rozšiřování možností uplatnění žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu i na
případy, kdy má být uplatněna žaloba proti rozhodnutí, by mohlo vést k nedůvodnému narušení těchto základních
zásad správního soudnictví, neboť správní soud by sám měl nalézat důvody ospravedlňující naříkaný úkon
správního orgánu, včetně ochrany veřejného zájmu, a provádět potřebné zjišťování skutkového stavu.“
[14] Možnost podat zásahovou žalobu naopak nelze zúžit natolik, aby některá veřejná
subjektivní práva zůstala zcela bez ochrany. Mimo jiné právě proto rozšířený senát zdejšího
soudu v rozsudku ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 - 39, č. 4178/2021 Sb. NSS, dospěl
k závěru, že pokud zůstává stavební úřad fakticky nečinný v případě nepovolené stavby, může
se subjekt, do jehož veřejných subjektivních práv tato stavba zasahuje, domáhat ochrany
prostřednictvím zásahové žaloby. Rozšířený senát však tímto krokem v žádném případě nemínil
rezignovat na výše uvedené zásady správního soudnictví. Naopak zdůraznil subsidiární povahu
správního soudnictví (srov. bod [93] citovaného rozsudku) a vytyčil řadu podmínek, které
je nutno k úspěšnému podání zásahové žaloby splnit. Mezi ně patří absence možnosti jiné právní
ochrany, a to třeba i v jiný moment; nesmí tedy existovat správní řízení, v němž by se mohl
stěžovatel brát za svá dotčená veřejná subjektivní práva a následně podat žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu podle §65 s. ř. s.
[15] V nyní posuzované věci bylo podstatou stěžovatelovy žalobní argumentace, že pokud
stavebník zahájil stavbu poté, co se běh lhůty platnosti stavebního povolení zastavil v důsledku
jím podané žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení, jedná se o nepovolenou stavbu.
Jak vyplývá z již uvedeného, rozhodnou otázkou je, zda měl stěžovatel v této konkrétní situaci
k dispozici jiný prostředek právní ochrany než podání zásahové žaloby.
[16] Podle §115 odst. 4 stavebního zákona platí, že „[s]tavební povolení pozbývá platnosti, jestliže
stavba nebyla zahájena do 2 let ode dne, kdy nabylo právní moci. Dobu platnosti stavebního povolení může
stavební úřad prodloužit na odůvodněnou žádost stavebníka podanou před jejím uplynutím. Podáním žádosti
se staví běh lhůty platnosti stavebního povolení. Na řízení o prodloužení lhůty platnosti stavebního povolení
se vztahují přiměřeně ustanovení o stavebním řízení. Stavební povolení pozbývá platnosti též dnem, kdy stavební
úřad obdrží oznámení stavebníka o tom, že od provedení svého záměru upouští; to neplatí, jestliže stavba již byla
zahájena.“ Již jen z toho je evidentní, že k situaci, kdy stavebník zahájí stavbu v době, kdy se tato
lhůta staví, může dojít pouze, pokud bylo zahájeno řízení o žádosti o prodloužení platnosti
stavebního povolení, a otázka efektu stavení lhůty tedy s tímto řízením úzce souvisí. Ačkoliv
zahájení stavby není přímo předmětem řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení,
je pravidelnou otázkou, kterou se musí stavební úřady zabývat, aby ověřily, zda je vedení řízení
a rozhodnutí ve věci vůbec předmětné.
[17] Stěžovatel účastníkem řízení o prodloužení stavebního povolení byl, o názoru žalovaného
na efekt zahájení stavby v době, kdy se běh lhůty platnosti stavebního povolení staví, se dozvěděl
z rozhodnutí, které právě kvůli včasnému zahájení stavby zastavovalo řízení, a bylo tedy v daném
řízení hlavní řešenou otázkou. Veškerá jeho argumentace je ve své podstatě reakcí na odůvodnění
rozhodnutí správního orgánu I. stupně o zastavení řízení. Je zřejmé, že se stěžovatel ochrany
svých práv mohl domoci v rámci řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení,
resp. v řízení o žalobě proti rozhodnutí. To ostatně potvrzuje i další faktický vývoj, který
je zdejšímu soudu znám z jeho úřední činnosti – stěžovatelovo odvolání proti rozhodnutí
žalovaného projednal a zamítl odvolací orgán a žalobu proti tomuto rozhodnutí v meritorním
přezkumu zamítl krajský soud rozsudkem ze dne 30. 11. 2021, č. j. 59 A 66/2021 - 109, proti
němuž stěžovatel brojí kasační stížností ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod
sp. zn. 3 As 396/2021.
[18] Lze tedy uzavřít, že krajský soud nepochybil, pokud stěžovatele odkázal na ochranu jeho
práv ve správním řízení, po jehož skončení má stěžovatel přístup též k soudní ochraně v rámci
řízení o žalobě proti rozhodnutí. A namítá-li stěžovatel, že je tato ochrana neefektivní, je třeba jej
v prvé řadě upozornit, že jsou v tomto směru jeho tvrzení hypotetická a spekulativní a zakládají
se na vybraných možnostech výsledků správního a soudního řízení ve věci prodloužení platnosti
stavebního povolení. I v případě, že Nejvyšší správní soud na stěžovatelem přednesené spekulace
přistoupí, musí dojít k závěru, že je jeho argumentace lichá. Podle stěžovatele by jeho úspěch
v řízení o žalobě znamenal, že již nebude možno vydat vyhovující rozhodnutí o prodloužení
platnosti stavebního povolení, ale zároveň žalovaný nebude nucen zahájit řízení o odstranění
stavby.
[19] Zdejší soud v prvé řadě nesouhlasí se stěžovatelovým názorem, že řešení otázky efektu
zahájení stavby v době, kdy je běh lhůty platnosti stavebního povolení pozastaven, jakkoliv
implikuje důvodnost či nedůvodnost žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení.
V případě kladného vyřízení stavebníkovy žádosti se totiž platnost stavebního povolení prodlužuje,
nepočíná běžet lhůta nová s počátkem určeným vydáním rozhodnutí o prodloužení platnosti
stavebního povolení. Stavební povolení tedy nezávisle na tom, kdy je o prodloužení jeho platnosti
rozhodnuto, platí nepřetržitě (tj. bez jakéhokoliv přerušení) od jeho vydání – to by bezesporu
zahrnovalo i datum zahájení stavby. Jak vidno, i kdyby se ve stěžovatelem iniciovaném soudním
řízení, v němž brojí proti zastavení řízení, ukázalo, že je správný jeho názor, že zahájení stavby
v době pozastavení běhu lhůty platnosti stavebního povolení nebylo možno považovat
za zahájení stavby při zachování této lhůty, stále by byla „ve hře“ otázka důvodnosti
či nedůvodnosti žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení.
[20] Výše uvedené již jen podtrhuje správnost postupu krajského soudu, který zásahovou
žalobu odmítl. Pokud by ji totiž připustil k věcnému posouzení a přisvědčil by stěžovatelovu
názoru, stejně by nepřicházelo v úvahu žalobě vyhovět – bylo by namístě rozhodnout, zda jsou
dány podmínky pro prodloužení platnosti stavebního povolení, což je ovšem předmětem
správního řízení a rozhoduje se o něm na základě správního uvážení, které krajský soud nemůže
nahrazovat, a to ani v řízení o zásahové žalobě. Pouhá skutečnost, že stavebník zahájil stavbu
v okamžik, kdy byl běh lhůty stavebního povolení pozastaven, nepostačuje jako důvod pro
zahájení řízení o odstranění stavby, jejíž stavební povolení ještě stále může být prodlouženo.
[21] Stěžovatel má pravdu, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí nemůže soud zavázat
žalovaného, aby zahájil řízení o odstranění stavby. Může však posoudit již několikrát zmiňovanou
otázku aplikace §115 odst. 4 stavebního zákona, která je stěžejní pro zodpovězení otázky, zda má
být o stavebníkově žádosti o prodloužení platnosti stavebního povolení meritorně rozhodnuto.
Teprve v případě, že by byl stěžovatel v řízení o žalobě proti rozhodnutí úspěšný a zároveň by byl
úspěšný i v následném správním řízení, a žádost stavebníka by tedy byla zamítnuta, přicházelo
by v úvahu řízení o odstranění stavby. Pouze pak, pokud by navzdory výsledku správního řízení
žalovaný zůstával fakticky nečinný a nezahájil by řízení o odstranění stavby, by bylo namístě
podat zásahovou žalobu, což je ostatně plně v souladu s jejím subsidiárním charakterem.
V takové situaci by totiž již skutečně neexistoval žádný jiný prostředek efektivní právní ochrany.
V. Závěr a náklady řízení
[22] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[23] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle
§60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl úspěšný, a nemá tedy právo
na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, Nejvyšší správní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu
podle obsahu spisu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti
nevznikly.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.)
V Brně dne 8. dubna 2022
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu