ECLI:CZ:NSS:2022:5.AS.37.2020:46
sp. zn. 5 As 37/2020 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Cisterciácké opatství
Vyšší Brod, se sídlem Klášter 137, Vyšší Brod, zast. JUDr. Jakubem Křížem, Ph.D., advokátem
se sídlem Na Podkovce 281/10, Praha 4, proti žalovanému: Státní pozemkový úřad, se sídlem
Husinecká 1024/11a, Praha 3, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 18. 12. 2019, č. j. 51 A 34/2019 – 42,
takto:
I. Kasační stížnost se zamít á .
II. Žalovaný je p ov in e n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 4 114 Kč
do 30 (třiceti) dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho právního zástupce,
JUDr. Jakuba Kříže, Ph.D., advokáta.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Rozhodnutím Státního pozemkového úřadu – Krajského pozemkového úřadu pro
Jihočeský kraj ze dne 15. 8. 2016, č. j. 286248/2013/R1146/RR20550, byly žalobci dle §9 zákona
č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně
některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o majetkovém vyrovnání“), vydány pozemky
v katastrálních územích Zadní Výtoň, Kapličky a Herbertov. Povinnou osobou dle §4 zákona
o majetkovém vyrovnání byla v této věci Česká republika – Státní pozemkový úřad. Rozhodnutí
o vydání pozemků nabylo právní moci dne 24. 8. 2016.
[2] Vrchní soud v Praze ve věci jiných nároků žalobce jakožto oprávněné osoby (zde proti
povinné osobě Lesy České republiky, s. p.) rozsudky ze dne 21. 2. 2019, č. j. 4 Co 31/2018 – 247
a č. j. 4 Co 32/2018 – 171, změnil rozsudky Krajského soudu v Českých Budějovicích tak,
že sporné pozemky v katastrálních územích Vyšší Brod, Frymburk a Studánky u Vyššího Brodu
se nevydávají. Vrchní soud shledal, že na případ žalobce dopadá restituční výluka ve smyslu §8
odst. 1 písm. h) zákona o majetkovém vyrovnání, neboť předmětný majetek byl konfiskován
podle dekretu prezidenta republiky č. 12/1945 Sb., o konfiskaci a urychleném rozdělení
zemědělského majetku Němců, Maďarů, jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa
(dále jen „dekret prezidenta republiky č. 12/1945 Sb.“), a dekretu prezidenta republiky
č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy (dále jen „dekret
prezidenta republiky č. 108/1945 Sb.“).
[3] Rozhodnutím ze dne 12. 8. 2019, č. j. 286248/2013/R1146/RR20550 – 2, Státní
pozemkový úřad – Krajský pozemkový úřad pro Jihočeský kraj s odkazem na §100 odst. 3
ve spojení s §100 odst. 1 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „správní řád“), z moci úřední obnovil řízení ukončené výše zmiňovaným
rozhodnutím téhož správního orgánu ze dne 15. 8. 2016, č. j. 286248/2013/R1146/RR20550.
V odůvodnění rozhodnutí o obnově ovšem správní orgán prvního stupně konstatoval, že řízení
obnovuje dle §100 odst. 1 písm. b) správního řádu v souvislosti s uvedenými rozsudky vrchního
soudu. Podle správního orgánu prvního stupně rozsudky vrchního soudu zásadně mění pohled
na věc a je ve veřejném zájmu přihlédnout ke všem okolnostem případu. Veřejný zájem
na zákonnosti rozhodovacího procesu je podle jeho názoru silnější než zájem žalobce na stabilitě
předchozího rozhodnutí.
[4] Žalovaný jakožto odvolací orgán následně rozhodnutím ze dne 24. 9. 2019, č. j. SPU
345917/2019, zamítl žalobcovo odvolání a prvostupňové rozhodnutí o obnově řízení potvrdil.
Žalovaný úvodem zmínil další dva obdobné rozsudky vrchního soudu ve věcech týkajících
se žalobce. Žalovaný připustil, že jsou dány „jasné důvody pro provedení přezkumného řízení“, uplynula
však již lhůta pro jeho zahájení. Žalovaný proto dospěl k závěru, že je „potřebné a přípustné zahájit
obnovu řízení“, neboť rozsudky vrchního soudu zcela mění pohled na tento restituční případ,
„je tedy na místě analogicky použít příslušná ustanovení správního řádu pro obnovu řízení“.
[5] K judikatuře, na niž žalobce poukázal v odvolání, žalovaný uvedl, že ne ní přiléhavá,
neboť se týká jiných typů řízení než řízení dle zákona o majetkovém vyrovnání. Rozhodnutí
vrchního soudu jsou podle žalovaného závazná, byť proti nim bylo podáno dovolání. Dle názoru
žalovaného měl správní orgán prvního stupně obnovené řízení přerušit do doby, než bude
o dovolání rozhodnuto. Veřejný zájem spatřoval žalovaný především v nutnosti souladu
vydávaných rozhodnutí se zákonem, nesporný veřejný zájem shledal i v ochraně státního
majetku. Neprovedení obnovy řízení by dle žalovaného mohlo vést ke znevěrohodnění jeho
rozhodovací činnosti či dokonce celého procesu církevních restitucí.
[6] V žalobě proti rozhodnutí žalovaného žalobce namítal, že právní názor vyslovený
vrchním soudem není zákonným důvodem pro obnovu řízení dle §100 odst. 1 písm. a)
správního řádu. Napadené rozhodnutí se neopírá o žádné nové skutečnosti a důkazy, které
by mohly představovat důvod obnovy podle tohoto ustanovení. Vrchní soud rozhodoval
na základě nezměněného skutkového stavu, pouze dospěl k odlišným právním závěrům.
S odkazem na judikaturu Ústavního soudu (nálezy ze dne 2. 10. 2018, sp. zn. II. ÚS 2546/18,
a ze dne 8. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 2810/15) a rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
(usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 – 86, publ. pod č. 1764/2009 Sb. NSS; všechna
zde zmiňovaná rozhodnutí správních soudů jsou dostupná též na www.nssoud.cz) žalobce
argumentoval, že změna právního názoru není důvodem pro povolení obnovy řízení. Dle žalobce
rovněž není splněna podmínka, že účastník řízení nemohl tuto skutečnost v původním řízení
uplatnit, neboť účastník řízení tuto argumentaci již v původním řízení uplatňoval. Nejvyšší
správní soud k této věci upozorňuje, že žalobce chybně označil za účastníka správního řízení Lesy
České republiky, s. p. (jež v řízeních o jiných nárocích žalobce obdobnou argumentaci
uplatňovaly a následně s ní uspěly u vrchního soudu), v nyní posuzované věci však byla povinnou
osobou dle §4 písm. c) zákona o majetkovém vyrovnání Česká republika, za niž jednal Státní
pozemkový úřad. Závěrem žalobce dovozoval, že vydání rozhodnutí nemůže být dříve neznámou
skutečností ve smyslu §100 odst. 1 písm. a) správního řádu, neboť v takovém případě
by postrádal smysl samostatný §100 odst. 1 písm. b) správního řádu, jenž se aplikuje v situacích,
kdy došlo ke změně či zrušení rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení,
které má být obnoveno.
[7] Krajský soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná, neboť změna právního názoru,
jež vyplynula z rozsudků vrchního soudu, nepředstavuje žádnou konkrétní skutečnost, která
by měla vést k obnově řízení dle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu. Tyto rozsudky vrchního
soudu zároveň nejsou rozhodnutími, na nichž by bylo původní rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně založeno, nepřipadá tedy v úvahu ani důvod obnovy dle §100 odst. 1 písm. b)
správního řádu, jímž operuje správní orgán prvního stupně v odůvodnění svého rozhodnutí.
Správní orgán byl navíc povinen zahájit řízení o nařízení obnovy řízení z moci úřední oznámením
účastníkům dle §46 správního řádu a před vydáním rozhodnutí vyzvat účastníky, aby se vyjádřili
k jeho podkladům. To však správní orgány opomněly a neuvedly žádné konkrétní nové
skutečnosti, na jejichž základě by bylo možné obnovu nařídit, ani v odůvodnění svých
rozhodnutí.
[8] Přestože se žalovaný podle krajského soudu pokusil ve vyjádření k žalobě a na ústním
jednání soudu vysvětlit, že k obnově řízení nevedly přímo rozsudky vrchního soudu, ale jím
zohledněné dokumenty, napadené rozhodnutí (ani rozhodnutí správního orgánu prvního stupně)
žádné označení konkrétních důkazů neobsahuje. Krajský soud dále připomněl, že vrchní soud
vycházel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně, posoudil však jinak právní
otázku aplikace §8 odst. 1 písm. h) zákona o majetkovém vyrovnání. Skutečnost, která byla
vrchním soudem posouzena jako překážka vydání předmětných pozemků, existovala v řízení
od samého počátku, nejde o žádnou skutkovou novotu. Závěrem krajský soud zdůraznil, že nelze
akceptovat konstrukci žalovaného spočívající v „analogickém“ použití obnovy řízení v situaci,
kdy by bylo namístě použít institut přezkumného řízení, avšak již uplynula zákonem stanovená
lhůta pro jeho zahájení.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[9] Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, a to z důvodů,
které podřadil pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. (konkrétně nesprávné posouzení právní
otázky, nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů a jiná vada řízení před soudem,
která měla vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé).
[10] Stěžovatel v prvé řadě uvádí, že v řízení před vrchním soudem vyšly najevo nové
skutečnosti a důkazy, konkrétně vyhláška Okresního národního výboru v Kaplici ze dne
6. 3. 1948 a výměr Zemského národního výboru v Praze ze dne 16. 9. 1948, jež prokazují
konfiskaci majetku žalobce na základě dekretů prezidenta republiky č. 12/1945 Sb.
A č. 108/1945 Sb. Krajský soud dle názoru stěžovatele zcela převzal argumentaci žalobce,
nepostupoval dle §77 s. ř. s. a v důsledku toho dospěl k nesprávnému právnímu závěru,
že nebyly dány důvody pro obnovu řízení dle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu. Důvody pro
obnovu řízení, potvrzené následně usnesením Nejvyššího soudu ze dne 24. 9. 2019,
č. j. 28 Cdo 2197/2019 – 320, jsou dle stěžovatele natolik podstatné, že nemůže být rozhodující,
„zda správní orgán bez právního vzdělání poukáže na samotná rozhodnutí Vrchního soudu v Praze
či na jednotlivé listiny“. Veřejný zájem je dle stěžovatele dán rovněž tím, že se jedná o majetek státu.
[11] Stěžovatel považuje za chybný závěr krajského soudu, podle něhož polemika s právními
názory vyjádřenými v původních rozhodnutích nemůže být důvodem obnovy řízení. S odkazem
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2014, č. j. 1 As 44/2014 – 33, stěžovatel
argumentuje, že „polemiku s právními názory lze uplatnit mj. v kasační stížnosti a musí se jednat o důkazy
či skutečnosti, jež mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem původního řízení“. Právě takové
nové skutečnosti a důkazy dle stěžovatele představují vyhláška ONV v Kaplici ze dne 6. 3. 1948
a výměr Zemského národního výboru v Praze ze dne 16. 9. 1948.
[12] Stěžovatel dále namítá, že rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný, neboť
v bodě 19 odůvodnění uvádí, že stěžovatel nedodržel zákonnou lhůtu pro povolení obnovy
řízení, ačkoli původní rozhodnutí o vydání pozemků nabylo právní moci dne 24. 8. 2016
a rozhodnutí o povolení obnovy řízení bylo vydáno dne 12. 8. 2019. Ustanovení §100 správního
řádu dle stěžovatele nevyžaduje obdobný postup jako při zahájení správního řízení, neboť
se jedná o mimořádný opravný prostředek.
[13] Stěžovatel opakovaně zdůrazňuje, že za dané procesní situace měl krajský soud v souladu
s §77 s. ř. s. sám zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem a následně
zkoumat splnění všech zákonných podmínek pro obnovu řízení dle §100 správního řádu.
Krajský soud však dle názoru stěžovatele postupoval zcela formálně a žádné dokazování
neprovedl, čímž zatížil řízení vadou, která měla vliv na zákonnost napadeného rozsudku.
Z tohoto důvodu stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[14] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadený rozsudek je řádně
odůvodněný a správný, neboť nevyšly najevo žádné nové skutečnosti a důkazy, jež by naplnily
podmínky pro obnovu řízení. Tvrzení stěžovatele, že novými důkazy jsou vyhláška ONV
v Kaplici ze dne 6. 3. 1948 a výměr Zemského národního výboru v Praze ze dne 16. 9. 1948,
je nepravdivé, neboť tyto listiny jsou výslovně uvedeny jako důkazy, z nichž správní orgán
vycházel v původním rozhodnutí o vydání pozemků. Žalobce opětovně odkazuje na judikaturu
Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, dle níž změna právního názoru nemůže být
důvodem obnovy řízení. Týž názor pak vyslovil přímo v restitučních věcech i Městský soud
v Praze v rozsudku ze dne 21. 9. 2011, č. j. 9 Ca 173/2008 – 59, publ. pod č. 2891/2013 Sb. NSS
(žalobce nesprávně uvádí č. 2512/2012 Sb. NSS). Žalobce rovněž cituje rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 5. 2010, č. j. 6 As 39/2009 – 74, publ. pod č. 2144/2010 Sb. NSS, dle
něhož „[p]řípadná změna či ustálení judikatury Nejvyššího správního soudu spadá do oblasti právního
posouzení věci a není skutečností či důkazem, z něhož by bylo možné dovodit konkrétní skutková zjištění
podstatná pro objasnění skutkové stránky případu“.
[15] K otázce veřejného zájmu žalobce zdůrazňuje, že existuje rovněž veřejný zájem
spočívající v právní jistotě adresátů veřejné správy a že správní orgány mohly rozhodnout jinak
již v původním řízení, jehož se zároveň stěžovatel účastnil jako povinná osoba, případně
stěžovatel mohl ve věci vydání pozemků, o němž rozhodl správní orgán prvního stupně, podat
žalobu dle §9 odst. 10 zákona o majetkovém vyrovnání. Měl taktéž možnost z pozice
nadřízeného správního orgánu zahájit přezkumné řízení ve lhůtách dle §96 odst. 1 správního
řádu. Žádné z těchto zákonných možností však stěžovatel nevyužil a pokusil se až po uplynutí
všech relevantních lhůt o obnovu řízení. Adresát rozhodnutí veřejné moci by dle žalobce neměl
strpět nezákonnost rozhodnutí jen z toho důvodu, že jej vyhotovil „správní orgán bez právního
vzdělání“. Přehlížení nezákonnosti s poukazem na veřejný zájem je v demokratickém právním
státě nepřípustné. Žalobce rovněž nesouhlasí se stěžovatelovým požadavkem, aby soud
zopakoval či doplnil dokazování dle §77 odst. 2 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že bylo namístě
posoudit pouze právní otázku zákonnosti rozhodnutí o obnově řízení, nebylo třeba provádět
žádné nové důkazy, ve správním řízení samotném pak k žádnému dokazování fakticky nedošlo
(kromě rozsudků vrchního soudu), nemohlo tedy dojít k opakování dokazování provedeného
ve správním řízení.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[16] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a jedná za něj k tomu pověřená zaměstnankyně s odpovídajícím právnickým
vzděláním (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté soud přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku
v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud v prvé řadě upozorňuje, že obdobnými případy téhož žalobce
i žalovaného jakožto stěžovatele se již zabýval ve svých rozsudcích ze dne 22. 12. 2021,
č. j. 3 As 23/2020 – 46, a ze dne 15. 6. 2022, č. j. 7 As 14/2020 – 64 [zde za účasti Lesů České
republiky, s. p. jako povinné osoby dle §4 písm. b) zákona o majetkovém vyrovnání]. V obou
těchto případech Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl. Dále je nutno poznamenat,
že v projednávaném případě nejde o „povolení obnovy řízení“ na žádost jeho účastníka dle §100
odst. 2 správního řádu (jak nesprávně uvádí stěžovatel), ale o rozhodnutí o nařízení obnovy řízení
z moci úřední podle §100 odst. 3 správního řádu, nejedná se tedy v tomto případě o mimořádný
opravný prostředek, ale prostředek dozorčí.
[18] Z kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel shledává napadený rozsudek nezákonným
mj. z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti. Tímto kasačním důvodem se Nejvyšší správní soud
zabýval jako prvním, neboť by bylo předčasné se zabývat dalšími souvisejícími kasačními
námitkami, pokud by rozhodnutí krajského soudu skutečně bylo nepřezkoumatelné či založené
na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé. Nepřezkoumatelnost je totiž
natolik závažnou vadou, že by se jí Nejvyšší správní soud musel zabývat i tehdy, pokud
by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Rozhodnutí
stěžovatele v projednávané věci nebylo zrušeno proto, že by krajský soud bez dalšího převzal
žalobcovu argumentaci, nýbrž proto, že krajský soud shledal tuto argumentaci důvodnou.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek splňuje kritéria přezkoumatelnosti;
je srozumitelný a je opřen o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl,
jak je uvedeno ve výroku napadeného rozsudku. Napadený rozsudek tedy vyhovuje požadavkům
stanoveným bohatou judikaturou Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu (srov. například
nálezy ze dne 20. 6. 1995, sp. zn. III. ÚS 84/94, publ. pod č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne
26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, publ. pod č. 85/1997 Sb. ÚS, nebo rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 – 52, a ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS).
[19] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku konkrétně v uvedení
informace, že nedodržel zákonnou lhůtu pro povolení obnovy řízení, k čemuž mělo dojít
v bodě 19 napadeného rozsudku. K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že bod 19
napadeného rozsudku začíná touto větou: „Tyto podmínky nebyly v konkrétním případě dodrženy.“
Ta směřuje k předchozímu bodu napadeného rozsudku, kde jsou formulovány požadavky
na řízení, jež mělo být provedeno před samotným vydáním rozhodnutí o obnově řízení.
Následně krajský soud upozorňuje na nesrovnalost, kdy ve výroku prvostupňového rozhodnutí
je uveden §100 odst. 1 písm. a) správního řádu, avšak v odůvodnění správní orgán pracuje
s §100 odst. 1 písm. b) správního řádu (v jehož souvislosti odkazuje na rozsudky vrchního
soudu). V závěru bodu 19 napadeného rozsudku pak krajský soud shrnuje zbylou část
odůvodnění rozhodnutí o obnově a uzavírá, že i stěžovatel ve svém rozhodnutí pouze „rozhojnil
stručnou argumentaci prvostupňového rozhodnutí“. Z takto shrnutého obsahu napadených správních
rozhodnutí pak krajský soud v následujících bodech odůvodnění rozsudku formuluje své závěry
o tom, že v rozhodnutích správních orgánů nebyly konkrétně specifikovány skutečnosti, které
by měly vést k obnově řízení. Ani v bodě 19, na nějž poukazuje stěžovatel, ani nikde jinde
v napadeném rozsudku krajský soud neuvádí, že by nebyla dodržena zákonná lhůta pro obnovu
řízení.
[20] Nejvyšší správní soud neshledal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku ani v tom,
že krajský soud dovodil, že v případě zahájení řízení o obnově z moci úřední by měl správní
orgán postupovat dle §46 správního řádu. Krajský soud zde formuloval určitý právní názor,
podpořený důkazem vyloučením (odkaz na §98 správního řádu a absenci obdobného institutu
u obnovy řízení). Tato úvaha krajského soudu je plně přezkoumatelná a stěžovateli nic nebránilo
v případné argumentaci proti uvedenému právnímu názoru krajského soudu.
Nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak měl
krajský soud rozhodnout, resp., jak podrobně měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní
překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov.
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 – 24).
[21] Podle §100 odst. 1 správního řádu platí:
„Řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví,
jestliže
a) vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které
účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, anebo se provedené důkazy
ukázaly nepravdivými, nebo
b) bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být
obnoveno,
a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem
rozhodování.“
[22] Podle §100 odst. 3 správního řádu „[v]e tříleté lhůtě od právní moci rozhodnutí může o obnově
řízení z moci úřední rozhodnout též správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni, jestliže je dán některý
z důvodů uvedených v odstavci 1 a jestliže je na novém řízení veřejný zájem; do konce uvedené lhůty musí být
rozhodnutí o obnově řízení vydáno“.
[23] Úvodem k posouzení věcných námitek Nejvyšší správní soud poznamenává, že řízení
ve správním soudnictví, včetně řízení o kasační stížnosti, je ovládáno zásadou dispoziční
a Nejvyšší správní soud je (až na taxativně stanovené výjimky) vázán důvody kasační stížnosti.
Stěžovatel vymezuje rozsah přezkumu napadeného rozsudku a musí v kasační stížnosti předestřít
polemiku se závěry krajského soudu. Nejvyšší správní soud při přezkumu nemůže tuto roli
převzít, jeho úkolem není nahrazovat činnost krajského soudu a opětovně přezkoumávat
napadené rozhodnutí správního orgánu, jako kdyby rozhodnutí krajského soudu neexistovalo.
Z tohoto důvodu platí, že obsah a kvalita kasační stížnosti předurčuje obsah a kvalitu rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005,
č. j. 7 Afs 104/2004 - 54).
[24] Podstatnou otázkou tohoto případu je posouzení, zda důvody uvedené v rozhodnutích
správních orgánů naplňují podmínky dle §100 odst. 1 správního řádu. Nejde o věc samu, ale
pouze o to, zda vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti či důkazy, které mohou odůvodnit jiné
řešení otázky, jež byla předmětem původního rozhodnutí.
[25] Charakter obnovy řízení na základě žádosti účastníka popsal Nejvyšší správní soud např.
v rozsudku ze dne 20. 11. 2014, č. j. 10 As 76/2014 – 44: „Jedná se o mimořádný opravný prostředek
směřující proti pravomocnému správnímu rozhodnutí, kterým se ve výjimečných případech umožní za splnění
zákonných podmínek přezkoumat již pravomocné správní rozhodnutí. Řízení o obnově se skládá ze dvou fází.
V první fázi správní orgán zjišťuje, zda vůbec existují podmínky pro povolení obnovy řízení, a na základě těchto
zjištění obnovu řízení povolí či nikoli. Až v této druhé fázi se následně řeší okolnosti týkající se skutkového stavu
obnoveného řízení.“ Obdobný závěr platí i v případě použití dozorčího prostředku v podobě
nařízení obnovy řízení z moci úřední dle §100 odst. 3 správního řádu. Krajský soud shledal
zásadní pochybení správních orgánů již před vydáním rozhodnutí v první fázi řízení (tedy v řízení
o nařízení obnovy řízení), neboť správní orgán prvního stupně nepostupoval dle §46 správního
řádu a následně neposkytl žalobci jakožto účastníku řízení možnost, aby se vyjádřil
ke skutečnostem, na jejichž základě správní orgán hodlal obnovu řízení nařídit (§36 odst. 3
správního řádu). Stěžovatel se k výtkám krajského soudu vyjádřil pouze krátkým tvrzením,
že „žádné ustanovení §100 správního řádu nevyžaduje ani při obnově řízení shodný ani obdobný postup jako při
zahájení řízení. Proto se jedná o mimořádný opravný prostředek“.
[26] K tomu je nutné konstatovat, že právní normy, včetně norem procesních, nelze aplikovat
izolovaně a očekávat, že veškeré detaily jednotlivých řízení budou vyčerpávajícím způsobem
popsány ve speciálních ustanoveních zákona, aniž by bylo třeba vzít v úvahu ustanovení obecná.
Ze systematiky správního řádu vyplývá, že §46 správního řádu, nadepsaný Zahájení řízení z moci
úřední, zařazený v dílu 1 (Zahájení řízení) hlavy VI (Průběh řízení v prvním stupni) části druhé (Obecná
ustanovení o správním řízení), je obecnou právní normou, která se aplikuje na veškerá správní řízení
v prvním stupni vedená podle správního řádu (tedy i na řízení o nařízení obnovy řízení),
nestanoví-li speciální právní norma jinak. Mezi obecná ustanovení o správním řízení náleží i §36
odst. 3 správního řádu, přičemž uvedený výklad plně potvrzuje rovněž odborný komentář k §100
odst. 3 správního řádu: „Vzhledem k tomu, že řízení o nařízení obnovy z moci úřední je řízením z moci
úřední a §100 odst. 3 ani jiné ustanovení neobsahuje žádnou odchylku od obecných ustanovení, zahajuje
se takové řízení oznámením podle §46 správního řádu. Správní řád v případě obnovy řízení z moci
úřední neumožňuje to, co připouští např. u zkráceného přezkumného řízení podle §98, tzn. aby rozhodnutí
o nařízení obnovy řízení bylo prvním úkonem v řízení. Před vydáním tohoto rozhodnutí bude proto třeba
účastníky řízení o nařízení obnovy vyzvat, aby se vyjádřili k jeho podkladům, tzn. především ke skutečnostem,
na jejichž základě hodlá správní orgán obnovu řízení nařídit.“ (Vedral, J. Správní řád. Komentář. II.
aktualizované a rozšířené vydání. BOVA-POLYGON, Praha 2012, str. 869). Nelze tedy
přisvědčit názoru stěžovatele, že pokud povinnosti správního orgánu nejsou upraveny přímo
v §100 správního řádu, pak v řízení o nařízení obnovy řízení není nutné je dodržet.
Jak už konstatoval Nejvyšší správní soud ve zmiňovaném rozsudku ze dne 22. 12. 2021,
č. j. 3 As 23/2020 – 46, v obdobné věci, již z tohoto důvodu by napadená rozhodnutí správních
orgánů nemohla obstát, Nejvyšší správní soud se však pro úplnost zabýval i dalšími kasačními
námitkami stěžovatele.
[27] Jak podrobně popsal krajský soud, jedinou okolností konkrétně označenou
v rozhodnutích správních orgánů jako důvod obnovy řízení je vydání zmiňovaných rozsudků
vrchního soudu. Tyto rozsudky (ani jim předcházející rozsudky Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 6. 11. 2017, č. j. 11 C 1/2017 – 187, a ze dne 20. 11. 2017,
č. j. 11 C 140/2016 – 105) však nebyly (a i vzhledem k datu jejich vydání a k tomu, že s týkaly
jiných pozemků, ani nemohly být) podkladem původního rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně o vydání pozemků ze dne 15. 8. 2016, č. j. 286248/2013/R1146/RR20550, nemohly tedy
představovat důvod obnovy řízení dle §100 odst. 1 písm. b) správního řádu, jímž argumentuje
správní orgán prvního stupně v odůvodnění svého rozhodnutí o obnově. Tento závěr krajského
soudu stěžovatel nijak nerozporuje a Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem navíc plně
ztotožňuje (viz opakovaně zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2021,
č. j. 3 As 23/2020 – 46, bod 32). Zbývá tedy posoudit, zda může jít o důvod obnovy řízení dle
§100 odst. 1 písm. a) správního řádu.
[28] V rozsudku ze dne 20. 4. 2010, č. j. 2 As 22/2009 – 83, Nejvyšší správní soud podrobně
popsal podmínky, jež musí být kumulativně splněny, aby mohlo dojít k obnově řízení dle
§100 odst. 1 písm. a) správního řádu: „1) musí být uplatněny dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy,
které existovaly v době původního řízení; 2) účastník, jemuž jsou ku prospěchu, je nemohl v původním řízení
uplatnit; 3) tyto důkazy a skutečnosti mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování.
Jestliže by nebyla splněna některá z těchto tří podmínek, není správní orgán již povinen nic dalšího zkoumat
a návrh na povolení obnovy řízení zamítne. I za situace, kdy by správní orgán shledal, že jsou všechny tři
podmínky pro obnovu řízení splněny, a tudíž že návrh na povolení obnovy řízení je důvodný, byl by povinen případ
posoudit ještě z hlediska zásady proporcionality, ve smyslu ustanovení §94 odst. 4 správního řádu [podmínka
4)].“ Pokud se o obnově řízení rozhoduje z moci úřední, a nikoli na základě žádosti účastníka
řízení, je nutno přidat rovněž podmínku veřejného zájmu na novém řízení. Stěžovatel k otázce
veřejného zájmu zdůrazňuje, že dovolání proti rozsudkům vrchního soudu Nejvyšší soud
usnesením ze dne 24. 9. 2019, č. j. 28 Cdo 2197/2019 – 320, odmítl, čímž potvrdil právní názor
vrchního soudu. Nejvyšší správní soud v této souvislosti pro úplnost poznamenává, že nálezem
ze dne 21. 12. 2021, sp. zn. I. ÚS 3918/19, Ústavní soud zrušil mimo jiné usnesení Nejvyššího
soudu ze dne 24. 9. 2019, č. j. 28 Cdo 2197/2019 – 320, i obě zmiňovaná rozhodnutí vrchního
soudu, a to z důvodu porušení práva na soudní ochranu zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, přičemž se dle odůvodnění většinového stanoviska příslušného senátu
Ústavního soudu neztotožnil s právním názorem Vrchního soudu v Praze, resp. Nejvyššího
soudu o uplatnění výluky dle §8 odst. 1 písm. h) zákona o majetkovém vyrovnání na tyto
případy.
[29] Nejvyšší správní soud však vychází při svém rozhodování v souladu s §75 odst. 1 s. ř. s.
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodnutí správního orgánu, kdy byly oba
rozsudky vrchního soudu pravomocné. V době rozhodování správních orgánů ve věci obnovy
řízení tedy existoval nesoulad mezi původním rozhodnutím správního orgánu prvního stupně
o vydání pozemků v katastrálních územích Zadní Výtoň, Kapličky a Herbertov ze dne
15. 8. 2016, č. j. 286248/2013/R1146/RR20550, a právním názorem vrchního soudu vyjádřeným
v (tehdy pravomocných) rozsudcích týkajících se pozemků v katastrálních územích Vyšší Brod,
Frymburk a Studánky u Vyššího Brodu. Veřejný zájem, který v posuzovaném případě dle
správních orgánů představovala možnost změny potenciálně nesprávného rozhodnutí správních
orgánů, je podmínkou pro obnovu řízení z úřední povinnosti nutnou, nikoli však postačující. Ani
případné naplnění podmínky veřejného zájmu tedy nijak nenahrazuje naplnění ostatních
podmínek vyjmenovaných ve výše citovaném rozsudku. Aby se však správní soudy mohly
naplněním podmínek obnovy řízení vůbec zabývat, je nutné, aby v jejich rozhodnutích byly
obsaženy veškeré informace potřebné k tomuto posouzení, tedy minimálně označení konkrétních
důkazů, vysvětlení, z jakého důvodu se tyto důkazy nestaly podklady pro vydání původního
rozhodnutí, a rovněž i argumentace směřující k tomu, jakým způsobem tyto důkazy mohou
ovlivnit posouzení řešené otázky. Rozhodnutí správních orgánů o obnově řízení v této věci však
tyto údaje vůbec neobsahují.
[30] Stěžovatel s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2014,
č. j. 1 As 44/2014 – 33, argumentuje, že polemiku s právním názorem lze uplatnit až v kasační
stížnosti. Nejvyšší správní soud však v uvedeném rozsudku nehovoří o kasační stížnosti ve věci
obnovy řízení, ale o kasační stížnosti ve věci původně rozhodnuté: „Důvodem pro povolení obnovy tak
nemůže být polemika s právními názory vyjádřenými v původních rozhodnutích, neboť tu lze uplatnit v rámci
odvolání či ve správní žalobě a následně v kasační stížnosti. Pro povolení obnovy řízení jsou naopak rozhodné nové
skutkové a právní okolnosti existující již v době původního řízení, které však vyšly najevo po právní
moci rozhodnutí.“ Nejvyšší správní soud tedy v žádném případě nepřipouští, aby důvody pro
obnovu řízení byly adresátovi rozhodnutí sděleny až v řízení o kasační stížnosti ve věci obnovy
řízení. Naopak v citovaném rozsudku zdůrazňuje, že změna právního názoru nemůže být
důvodem pro obnovu řízení ve smyslu §100 odst. 1 písm. a) správního řádu. Závěry obsažené
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2010, č. j. 6 As 39/2009 – 74, publ.
pod č. 2144/2010 Sb. NSS (citovaném rovněž žalobcem ve vyjádření ke kasační stížnosti), byly
shrnuty do následující právní věty: „Obnova řízení podle §100 odst. 1 písm. a) správního řádu z roku
2004 je – na rozdíl od úpravy přezkumného řízení dle §94 téhož zákona – určena k nápravě skutkových
nesprávností. Případná změna či ustálení judikatury Nejvyššího správního soudu spadá do oblasti právního
posouzení věci a není skutečností či důkazem, z něhož by bylo možné dovodit konkrétní skutková zjištění
podstatná pro objasnění skutkové stránky případu.“
[31] Krajský soud dospěl v souladu s citovanými rozsudky Nejvyššího správního soudu
k závěru, že změna právního názoru by byla relevantním důvodem pro přezkumné řízení, avšak
nelze na jeho místě „analogicky“ nařídit obnovu řízení (analogie v neprospěch jednotlivce
je obecně ve veřejném právu nepřípustná). Stěžovatel následně v kasační stížnosti odkazuje
na dvě konkrétní listiny (vyhlášku ONV v Kaplici ze dne 6. 3. 1948 a výměr Zemského
národního výboru v Praze ze dne 16. 9. 1948), jež mají představovat nové důkazy, které vyšly
najevo až v průběhu řízení před vrchním soudem. Toto jeho tvrzení však nemůže obstát hned
z několika důvodů: předně, prvostupňové rozhodnutí o obnově řízení, ani odvolací rozhodnutí
stěžovatele odkaz na tyto písemnosti vůbec neobsahují. Lze dát za pravdu žalobci, že nelze
přehlížet nezákonnost rozhodnutí orgánu veřejné moci pouze s poukazem na to, že je vyhotovil
„správní orgán bez právního vzdělání“. Požadavek řádného odůvodnění rozhodnutí v situaci, kdy
správní orgán prolamuje právní jistotu účastníka řízení a aplikuje z moci úřední dozorčí
prostředek, neklade na správní orgán žádné nadstandardní nároky a jeho naplnění by mělo být
v demokratickém právním státě samozřejmé.
[32] Dále je nutno podotknout, že provedení důkazů konkrétními listinami stěžovatel nenavrhl
ani ve vyjádření k žalobě, ani v rámci ústního jednání před krajským soudem, kde se snažil rozšířit
důvody obnovy řízení na „dobové podklady, které nemohl žalovaný správní orgán dříve uplatnit, neboť nebyl
účastníkem řízení před vrchním soudem“ (protokol o jednání před krajským soudem ze dne
18. 12. 2019, č. j. 51 A 34/2019 – 38). I přesto však neprovedení důkazů krajským soudem
považuje stěžovatel za porušení §77 s. ř. s. a tuto svou argumentaci opakuje v kasační stížnosti
hned několikrát. Nejvyšší správní soud nepokládá ani tuto námitku za důvodnou. V prvé řadě
je nutno zdůraznit, že žádný z účastníků v rámci soudního řízení nenavrhl doplnění
dokazování. K otázce, zda měl soud přistoupit k doplnění dokazování ze své vlastní iniciativy,
se podrobně vyjádřil Nejvyšší správní soud i ve zmiňovaném rozsudku ze dne 15. 6. 2022,
č. j. 7 As 14/2020 – 64, vydaném v jedné z obdobných věcí:
„Stěžovatelé vytýkali krajskému soudu formalistický přístup, krajský soud měl podle nich posoudit obsah
listin a uvážit, zda splňují kritéria §100 odst. 1 písm. a) správního řádu. Vytýkají mu, že nepostupoval podle
§77 s. ř. s. Ani tyto námitky nejsou důvodné. Podle §77 věta první s. ř. s. může soud v rámci dokazování
zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob
dokazování jinak. To však neznamená, že by byl správní soud při přezkumu zákonnosti úkonů správních
orgánů nadán pravomocí rozhodovat ve věci samé namísto nich. […] Stěžovatelé v podstatě požadují, aby správní
soud zcela nahradil činnost správního orgánu I. stupně, provedl důkazy listinami, jakkoli, až na dva případy,
zmiňovanými v dosavadních řízeních zcela obecně a rozhodl sám o tom, zda jsou či nejsou splněny podmínky pro
povolení obnovy správních řízení. Jak již bylo uvedeno, dosud se správní orgán I. stupně omezil na konstatování,
že správní řízení je třeba obnovit v důsledku v mezidobí vyhlášených rozsudků Vrchního soudu v Praze. Již výše
bylo uvedeno, že tento názor není správný. Kasační soud rovněž naznačil, jak přistupovat z hlediska splnění
podmínek pro obnovu řízení k vyhlášce ONV v Kaplici a k výměru Zemského národního výboru v Praze.
Jakékoli další případné doplnění dokazování by zcela vybočilo z mezí toho, co považoval správní orgán dosud
za podstatné a bylo by bezpochyby nahrazením jeho činnosti.
Kasační soud si není jist, zda je stěžovatelům dostatečně zřetelná zásadní koncepční odlišnost
ve stanovení pravomoci soudů rozhodujících podle části páté o. s. ř. na straně jedné a soudů rozhodujících
ve správním soudnictví na straně druhé. Vrchní soud v Praze rovněž připomněl ve stěžovateli opakovaně
zmiňovaném rozsudku sp. zn. 4 Co 31/2018, že podstatou řízení o žalobě ve věci, o níž bylo rozhodnuto
správním orgánem, podle části páté o. s. ř. je nové projednání sporu nebo jiné právní věci v oblasti
soukromého práva u soudu a nové rozhodnutí ve věci, dospěje-li soud k jiným závěrům než správní orgán.
Nové projednání věci soudem navazuje na řízení před správním orgánem, aniž by bylo jeho výsledky vázáno,
a zaručuje, že spor nebo jiná právní věc budou soudem definitivně projednány a rozhodnuty, aniž by mohla
být vrácena správnímu orgánu k dalšímu projednání a rozhodnutí. Koncepce správního soudnictví je však
zcela jiná. Správní soudy rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem
moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným
orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti
veřejné správy (§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.). Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně
určují jeho práva nebo povinnosti, může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení
jeho nicotnosti (§65 odst. 1 s. ř. s.). Tomu pak korespondují způsoby rozhodnutí správního soudu o podané
žalobě dle §78 s. ř. s., který opravňuje správní soud vedle zamítnutí žaloby též zrušit žalobou napadené
rozhodnutí, ukáží-li se žalobní body důvodnými. Je proto vyloučeno, aby správní orgán úspěšně vytýkal správnímu
soudu v řízení o kasační stížnosti s tvrzením o nepřípustném formalizmu to, že si správní soud věc od správního
orgánu fakticky neatrahoval, neprovedl dokazování a nerozhodl namísto něj. Takový postup by byl naopak
v rozporu s vymezením pravomoci správních soudů a představoval by nepřípustnou ingerenci moci soudní do moci
výkonné.“
[33] Nejvyšší správní soud k otázce výše specifikovaných listin závěrem upozorňuje,
že správní orgán prvního stupně se těmito důkazy zabýval již v původním rozhodnutí ze dne
15. 8. 2016, č. j. 286248/2013/R1146/RR20550 (vyhláškou ONV v Kaplici ze dne 6. 3. 1948
i výměrem Zemského národního výboru v Praze ze dne 16. 9. 1948 mj. na str. 15 tohoto
rozhodnutí, oba tyto důkazní prostředky jsou rovněž zmíněny v „chronologickém přehledu
nejdůležitějších listin“ na str. 16 a zejména výměr Zemského národního výboru v Praze je dále
v odůvodnění rozhodnutí podrobně posuzován). Z toho je zřejmé, že ani v nejmenším nešlo
o listiny dříve neznámé, jež nemohly být předloženy v původním řízení (srov. též shodné závěry
Nejvyššího správního soudu v opakovaně zmiňovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 22. 12. 2021, č. j. 3 As 23/2020 – 46, bodech 33 až 43).
IV.
Závěr a náklady řízení
[34] Nejvyšší správní soud tedy neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[35] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud
podle §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Žalobce měl ve věci úspěch, a proto má vůči
neúspěšnému stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v řízení o kasační stížnosti důvodně
vynaložil.
[36] V řízení o kasační stížnosti byl žalobce zastoupen advokátem JUDr. Jakubem
Křížem, Ph.D., náleží mu tedy náhrada nákladů spojených s tímto zastoupením. Pro určení její
výše se použije v souladu s §35 odst. 2 s. ř. s. vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů
a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „advokátní tarif“). Zástupce žalobce učinil ve věci jeden úkon právní služby,
a to vyjádření ke kasační stížnosti [§11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], za něž náleží
mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§9 odst. 4 písm. d), ve spojení s §7 bodem 5
advokátního tarifu] a paušální náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního
tarifu). Celkem tedy náleží žalobci náhrada nákladů řízení ve výši 3 400 Kč, zvýšená o DPH
v sazbě 21 % na částku 4 114 Kč. K úhradě této částky stanovil Nejvyšší správní soud stěžovateli
přiměřenou lhůtu.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 22. srpna 2022
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu