ECLI:CZ:NSS:2022:6.ADS.244.2021:29
sp. zn. 6 Ads 244/2021 – 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Veroniky Juřičkové
a soudců Tomáše Langáška a Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: Broome, s.r.o., sídlem
Sulkovská 481, Bystré, zastoupená Mgr. Annou Hrabovskou, advokátkou, sídlem
Jaselská 205/25, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, sídlem
Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, týkající se žaloby proti rozhodnutí ministryně práce
a sociálních věcí ze dne 3. 11. 2020, č. j. MPSV-2020/90488-513/2, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 6. 2021, č. j. 11 Ad 1/2021 - 47,
takto:
I. Kasační stížnost žalovaného se zamí t á .
II. Žalovaný n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobkyni se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobkyně požádala dne 27. 1. 2020 Úřad práce České republiky - Krajskou pobočku
v Pardubicích o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením
na chráněném trhu práce za 4. čtvrtletí 2019. Uvedla, že zaměstnává 63 zaměstnanců
se zdravotním postižením, a požádala o příspěvek ve výši 1 885 232 Kč. K žádosti doložila
mj. potvrzení celní správy, České správy sociálního zabezpečení a zdravotních pojišťoven,
že u ní neevidují ke dni 31. 12. 2019 žádné nedoplatky, vyjma dvou zdravotních pojišťoven,
které v potvrzení uvedly, že žalobkyně měla k datu 31. 12. 2019 nedoplatek, který uhradila dne
6. 1. 2020. Žalobkyně dále předložila sdělení Finančního úřadu pro Jihomoravský kraj (ze dne
20. 1. 2020, č. j. 17787/20/3001-51523-703044), že ke dni 31. 12. 2019 eviduje u žalobkyně
nedoplatek ve výši 60 333 Kč na dani z přidané hodnoty. K uvedenému sdělení žalobkyně
připojila výpis z elektronického bankovnictví (historii transakcí na bankovním účtu), dokládající
odchozí platbu z bankovního účtu dne 6. 1. 2020 ve výši 83 871 Kč s popisem platby „DPH
11/2019“.
[2] Úřad práce sdělil žalobkyni (podáním ze dne 10. 2. 2020, č. j. UPCR-PA-2020/13277),
že nesplňuje podmínku bezdlužnost pro přiznání příspěvku, neboť má u Finančního úřadu
pro Jihomoravský kraj evidován nedoplatek na dani z přidané hodnoty. Zároveň žalobkyni poučil
o možnosti požádat žalovaného o prominutí uvedené podmínky.
[3] Žalobkyně dne 18. 2. 2020 požádala žalovaného o prominutí podmínky bezdlužnosti
dle §78a odst. 4 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb. o zaměstnanosti. V žádosti uvedla,
že zaměstnává osoby se zdravotním postižením (v počtu 63 zaměstnanců) již od roku 2014.
Poukázala na skutečnost, že ke konci roku 2019 u ní došlo k organizační změně, na místo účetní
nastoupila nová pracovní síla, což vedlo k chybě a opožděné úhradě daně z přidané hodnoty
za zdaňovací období měsíce listopadu 2019 (splatné dne 27. 12. 2019). V důsledku tohoto
pochybení žalobkyni vznikl nedoplatek na dani, který uhradila ihned po jeho zjištění dne
6. 1. 2020. Žalobkyně doplnila, že bez pomoci v podobě čerpání příspěvku na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením, který slouží ke krytí prostředků vynakládaných
na mzdy těchto osob, jejichž výše činí měsíčně přibližně 1 200 000 Kč, by nemohla osoby
se zdravotním pojištěním v takovém počtu zaměstnávat. Dostala by se do komplikované situace,
která negativně ovlivní nejen její chod a fungování, ale negativně dopadne též na její
zaměstnance.
[4] Žalovaný žádosti rozhodnutím ze dne 28. 4. 2020, č. j. MPSV-2020/34464-424/2,
nevyhověl. Dospěl k závěru, že případ žalobkyně lze sice pokládat za výjimečný, neboť žalobkyně
o prominutí splnění podmínky požádala poprvé, nikoli však za případ zvláštního zřetele hodný.
Žalovaný dovodil, že právní úprava obsažená v zákoně o zaměstnanosti je konstruována tak,
že umožňuje odstranit tvrdost zákona a prominout podmínku bezdlužnosti (u nedoplatků
převyšujících v součtu částku 10 000 Kč), jedná-li se (1) o výjimečný případ a (2) uvede-li
zaměstnavatel v žádosti současně nepředpokládané a jím neovlivnitelné důvody vykazující znaky
nahodilosti, jejichž vzniku nemohl zabránit a nemohl je ani vědomě ovlivnit, a které mu
objektivně způsobily nemožnost splnit podmínku bezdlužnosti, na jejichž základě lze případ
posoudit jako zvláštního zřetele hodný. Žalovaný upozornil, že je povinností každého
zaměstnavatele (tedy i žalobkyně), aby zajistil chod a organizaci vnitřních mechanismů tak,
aby i přes personální změny byl schopen hradit včas své závazky vůči orgánům veřejné moci.
Jakékoli pochybení v tomto směru jde k tíži zaměstnavatele, včetně z toho plynoucích důsledků.
Pokud tedy žalobkyně nezajistila včasnou úhradu svých závazků tak, aby mohla být ke dni
31. 12. 2019 považována pro účely zákona o zaměstnanosti za bezdlužnou, jde dle žalovaného
tato skutečnost zcela k její tíži, neboť mohla a měla svým jednáním vznik nedoplatku
vůči finančnímu úřadu ovlivnit.
[5] Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, v němž namítala, že žalovaný
nezohlednil skutečný důvod žádosti, a sice že kvůli nešťastné nepozornosti, která byla téměř
okamžitě napravena, jsou celá společnost a všichni její zaměstnanci existenčně ohroženi. Právě
ohrožení zaměstnanců a zachování chodu společnosti je dle žalobkyně nutno považovat
za důvod zvláštního zřetele hodný. Negativní důsledky neudělení státního příspěvku jsou
ve zjevném nepoměru ve vztahu k pochybení, k němuž u žalobkyně došlo. Žalobkyně
připomněla, že institut zmírnění tvrdosti zákona je v zákoně o zaměstnanosti obsažen především
z toho důvodu, aby správní orgán mohl individuálně posoudit okolnosti konkrétního případu,
kdy není spravedlivé, aby žadatel byl vyloučen z režimu státní podpory. Žalobkyně se domnívala,
že její případ odůvodňoval vyhovění žádosti, neboť je spořádanou společností, která řadu let
zaměstnává osoby se zdravotním pojištěním, vždy si počínala bezproblémově a v případě
zjištěného pochybení se ihned (do pěti pracovních dnů) zasadila o jeho nápravu.
[6] Ministryně práce a sociálních věcí rozhodnutím označeným v záhlaví rozklad žalobkyně
zamítla a prvostupňové rozhodnutí žalovaného potvrdila. V odůvodnění rozhodnutí ve shodě
s žalovaným uvedla, že splnění podmínky bezdlužnosti bylo zcela v dispozici žalobkyně, na její
případ tak nebylo možné aplikovat výjimku ze zákonných podmínek, které musejí být naplněny,
aby mohlo dojít k poskytnutí příspěvku. Opačný přístup by znamenal přílišnou benevolenci
a rozvolnění zákonných podmínek pro vznik nároku na příspěvek. Dle ministryně zákon
o zaměstnanosti neumožňuje při posuzování žádosti zohledňovat ani nepoměr mezi výší
nedoplatku a výší požadovaného příspěvku, ani případné ekonomické a existenční důsledky
spojené s jeho neposkytnutím.
[7] Žalobkyně napadla rozhodnutí o rozkladu žalobou, které Městský soud v Praze vyhověl
rozsudkem označeným v záhlaví, a rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud se v napadeném rozsudku podrobně zabýval
povahou §78a odst. 16 zákona o zaměstnanosti, v němž dochází ke kombinaci neurčitého
právního pojmu výjimečný případ hodný zvláštního zřetele a správního uvážení jako možnosti
žalovaného prominout splnění podmínky uvedené v odstavci 4 písm. b) téhož ustanovení zákona.
V této souvislosti poukázal na skutečnost, že správní orgány obou stupňů v posuzované věci
dospěly k závěru, že v případě žalobkyně nedošlo k naplnění neurčitého právního pojmu,
a tedy již nebyl dán prostor pro následné správní uvážení.
[8] Městský soud pokládal výklad §78a odst. 16 zákona o zaměstnanosti a neurčitého
právního pojmu výjimečný případ hodný zvláštního zřetele (provedený správními orgány)
za neodůvodněně restriktivní. Dle jeho názoru znění tohoto ustanovení nevyžaduje,
aby zvláštního zřetele hodné byly pouze takové důvody, které vedly k nesplnění podmínky
dle §78a odst. 4 písm. b) zákona o zaměstnanosti. Městský soud dospěl k závěru, že oba
požadavky (tj. výjimečnost a hodnost zvláštního zřetele) se váží vždy na konkrétní případ
zaměstnavatele, který se stal „obětí“ tvrdosti zákona. Proto je nutno vycházet ze všech
relevantních okolností konkrétního případu, tedy zohledňovat nejen míru zavinění na straně
zaměstnavatele (zde žalobkyně) při plnění povinnosti, ale též další důležité okolnosti, např. poměr
mezi výší nedoplatku a výší příspěvku či konkrétní dopady neposkytnutí příspěvku na chod
a fungování zaměstnavatele, včetně jeho zaměstnanců. Městský soud připomněl, že primárním
účelem příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném trhu
práce je podpora zaměstnávání osob se zdravotním postižením prostřednictvím částečné úhrady
(krytí) prostředků vynaložených na mzdy a další náklady. Tento primární účel však není absolutní.
Proto zákon vytváří mechanismy, díky kterým se příspěvky poskytují pouze takovým žadatelům,
kteří řádně plní své závazky vůči státu. Současně však zákonodárce pamatoval na to, že mohou
vzniknout situace vedoucí k nepřiměřené tvrdosti. Proto zákon o zaměstnanosti obsahuje §78a
odst. 4 a odst. 16, které napomáhají zmírnění důsledků, jež by přísná právní úprava mohla mít
na zaměstnavatele, kterým by jinak náležel příspěvek ve výši nepoměrné v porovnání s jejich
pochybením. Městský soud uzavřel, že v důsledku přijatého restriktivního výkladu dotčených
ustanovení zákona o zaměstnanosti a neurčitého právního pojmu se žalovaný nezabýval
veškerými okolnostmi daného případu. Ke komplexnímu posouzení všech relevantních informací
týkající se žalobkyně byl proto žalovaný zavázán městským soudem v dalším řízení.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobkyně
[9] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost.
Souhlasil se závěrem městského soudu, že výjimečný případ hodný zvláštního zřetele je neurčitým
právním pojmem a že je povinností správního orgánu vyhodnotit, zda konkrétní posuzovaný
případ spadá pod tento neurčitý právní pojem či nikoli. Prominutí splnění podmínky bezdlužnosti
lze však dle stěžovatele aprobovat pouze tehdy, jedná-li se o výjimečný případ a lze-li okolnosti
případu považovat za hodné zvláštního zřetele. Stěžovatel za tyto okolnosti považuje pouze
takové případy, u nichž jsou důvody zaměstnavatelem neovlivnitelné a nelze je předpokládat,
vykazují rysy nahodilosti, zaměstnavatel nemohl jejich vzniku zabránit a nemohl je vědomě
ovlivnit, přičemž mu objektivně způsobily nemožnost splnit podmínku bezdlužnosti
k poslednímu dni příslušného kalendářního čtvrtletí, za který o příspěvek žádá.
[10] Stěžovatel upozornil, že v předchozím řízení neposuzoval pouze důvody nesplnění
podmínky bezdlužnosti pro účely přiznání příspěvku (v daném případě pochybení nové účetní
před koncem kalendářního roku), ale hodnotil též míru pozornosti a kontroly žalobkyně, kterou
jako zaměstnavatel měla věnovat plnění závazků vůči orgánům veřejné moci. Připomněl,
že z hlediska hodnocení výjimečnosti je nezbytné zkoumat mj. informaci, kolikrát zaměstnavatel
v minulosti o prominutí podmínky bezdlužnosti žádal. Pokud by žalobkyně o prominutí
podmínky bezdlužnosti žádala opakovaně, nemohla by posuzovaný případ podmínku
výjimečného případu hodného zvláštního zřetele naplnit.
[11] Stěžovatel se ztotožnil také se závěrem městského soudu, že primárním účelem právní
úpravy je zájem na zachování existujících pracovních míst vhodných pro osoby se zdravotním
postižením, neboť pro tyto osoby je obtížnější se na trhu práce realizovat. Současně však nelze
dle stěžovatele odhlížet od veřejného zájmu na tom, aby příspěvek byl poskytován pouze
zaměstnavatelům, kteří plní řádně a včas své povinnosti. Pokud by při výkladu neurčitého
právního pojmu byl upřednostněn teleologický výklad a podmínky pro poskytnutí příspěvku
by byly upozaděny, vedlo by to (s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 7. 2021, č. j. 5 Ads 28/2019 - 37, bod [43]) k tomu, že „ad absurdum by bylo možné odůvodnit
v podstatě jakékoliv porušení zákonem předpokládaných podmínek pro poskytnutí daného příspěvku, neboť
v závěru by měla vždy převážit skutečnost, že prostředky byly poskytnuty na zákonem předpokládaný účel
spočívající v podpoře rovných příležitostí zaměstnanců se zdravotním postižením na trhu práce“.
[12] Stěžovatel rovněž nesouhlasil s tím, že by mezi zásadní okolnosti při prominutí splnění
podmínek bezdlužnosti měl patřit poměr mezi výší nedoplatku a výší příspěvku, jakož i dopad
neposkytnutí příspěvku na fungování zaměstnavatele a jeho zaměstnance. Dle stěžovatele
by zohledňování poměru mezi výší nedoplatku a výší příspěvku bylo diskriminující
pro zaměstnavatele, kteří zaměstnávají nižší počet osob se zdravotním postižením, následkem
čehož zaměstnavatel pobírá příspěvky v nižší výši oproti zaměstnavatelům s vyšším počtem
zaměstnanců. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2019,
č. j. 2 Ads 340/2018 - 23, pak stěžovatel připomněl, že není podstatný vztah výše nedoplatku
a výše poskytnutého příspěvku, pro takovou úvahu zákon neposkytuje prostor. Stejně
tak ekonomické důsledky nemohou být dle stěžovatele v případě žádosti o prominutí podmínky
bezdlužnosti zohledňovány, jelikož je zřejmé, že neposkytnutí příspěvku bude mít vždy negativní
ekonomický dopad do sféry žadatele. Není přitom možné objektivně odhadnout, jak intenzivní
tento dopad bude. Stěžovatel v této souvislosti doplnil, že navzdory neposkytnutí příspěvku
žalobkyně nadále zůstala ekonomicky činná.
[13] K závěru městského soudu, dle kterého by stěžovatel v druhé fázi (dospěje-li v prvé fázi
k závěru, že se jedná o výjimečný případ hodný zvláštního zřetele, a že tedy případ lze
subsumovat pod neurčitý právní pojem) měl přistoupit ke správnímu uvážení, zda žádosti vyhoví
či nikoli, stěžovatel namítl, že v daném případě lze jen stěží od sebe oddělit fázi interpretace
a aplikace neurčitého právního pojmu a fázi správního uvážení, neboť se výrazně prolínají.
Vzhledem k tomu, že městský soud stěžovateli nenaznačil, jak má v dalším řízení postupovat, je
nutno napadený rozsudek pokládat za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[14] Žalobkyně práva vyjádřit se ke kasační stížnosti nevyužila.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná.
[16] Vzhledem k tomu, že stěžovatel v kasační stížnosti uplatnil námitku nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku městského soudu, Nejvyšší správní soud se této námitce věnoval
přednostně, neboť její důvodnost by sama o sobě postačovala ke zrušení napadeného soudního
rozhodnutí. Ve své dosavadní judikatuře přitom Nejvyšší správní soud již mnohokrát
konstatoval, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový
stav vzal soud za rozhodný, jak uvážil o skutečnostech pro věc podstatných a jakým způsobem
rozhodné skutečnosti posoudil. V projednávaném případě Nejvyšší správní soud neshledal,
že by v napadeném rozsudku absentoval některý z výše uvedených požadavků. Nejvyšší správní
soud ve shodě s městským soudem připomíná, že soudní přezkum správního uvážení
se ve smyslu §78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále také jen „s. ř. s.“),
omezuje toliko na posouzení toho, zda správní orgán nepřekročil zákonem stanovené meze
správního uvážení, anebo je nezneužil (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
4. 2. 2021, č. j. 7 Afs 314/2019 - 21, body [43] až [45]). Pokud by tedy městský soud v tomto
ohledu stěžovateli cokoli naznačoval, postupoval by ultra vires a zatížil by rozsudek vadou,
pro kterou by jej Nejvyšší správní soud musel zrušit. Z týchž důvodů tak nemůže činit
ani Nejvyšší správní soud.
[17] Nejvyšší správní soud poté přistoupil k věcnému posouzení jednotlivých kasačních
námitek, přičemž se neztotožnil se stěžovatelovou argumentací, že městský soud učinil nesprávné
závěry vztahující se k výkladu neurčitého právního pojmu výjimečný případ hodný zvláštního zřetele.
[18] V souvislosti s problematikou neurčitých právních pojmů Nejvyšší správní soud nejprve
připomíná, že podle jeho dosavadní judikatury „neurčité právní pojmy zahrnují jevy, nebo skutečnosti,
které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem
a místem aplikace normy. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se [soud] musí zabývat konkrétní
skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam
užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem
neurčitého pojmu zařadit“ (viz již rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005,
č. j. 5 Afs 151/2004 - 73, č. 701/2005 Sb. NSS).
[19] Neurčitý právní pojem obsažený v §78a odst. 16 zákona o zaměstnanosti, jehož výklad je
mezi účastníky řízení předmětem sporu v nyní souzené věci, je pojmem velmi obecným a zákon
v jeho případě neposkytuje ani příkladmý výčet případů, které by pod něj bylo možno podřadit.
Vodítkem, co všechno by stěžovatel měl při jeho výkladu zohledňovat, je účel úpravy (výklad
teleologický) a důvody vedoucí zákonodárce k jeho přijetí (výklad historický).
[20] Městský soud v napadeném rozsudku v této souvislosti správně poukázal na skutečnost,
že primárním účelem §78a zákona o zaměstnanosti je podpora zaměstnávání osob se zdravotním
postižením. Pro zaměstnavatele, kteří zaměstnávají více než 50 % osob se zdravotním postižením
z celkového počtu svých zaměstnanců, vytváří zákonodárce chráněný trh práce (§78 zákona
o zaměstnanosti) a zaměstnavatelům poskytuje příspěvek na podporu zaměstnávání (§78a téhož
zákona). Městský soud také správně upozornil, že primární účel uvedeného ustanovení zákona
nelze absolutizovat, z tohoto důvodu jsou v zákoně o zaměstnanosti zakotveny ochranné
mechanismy, díky kterým se příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením
poskytne pouze takovým žadatelům, kteří řádně a včas plní své závazky vůči státu. Zákonodárce
ovšem pamatoval také na situace, v nichž může zájem na podpoře zaměstnávání osob
se zdravotním postižením převážit nad striktním plněním zákonem stanovených požadavků.
Do dotčeného ustanovení byl za účelem zmírnění důsledků, které by přísná právní úprava mohla
mít na zaměstnavatele, kterým by jinak náležel příspěvek ve výši nepoměrné k jejich pochybení,
vložen dvojí druh úlev, a sice výjimky upravené v §78a odst. 4 písm. a) a b) zákona
o zaměstnanosti a v odst. 15 a 16 téhož ustanovení zákona.
[21] Podle §78a odst. 4 písm. a) a b) zákona o zaměstnanosti je podmínka bezdlužnosti
splněna také za předpokladu, že zaměstnavateli bylo schváleno, aby svůj dluh splácel ve splátkách,
nebo nepřevyšuje-li součet nedoplatků dlužnou částku 10 000 Kč a zaměstnavatel je uhradil
do 15. dne kalendářního měsíce následujícího po kalendářním čtvrtletí, za které o poskytnutí
příspěvku žádá, nebo je uhradil do 5 pracovních dnů ode dne, kdy se o těchto nedoplatcích
od krajské pobočky úřadu práce dozvěděl.
[22] Ministr práce a sociálních věcí pak může na základě písemné a odůvodněné žádosti
zaměstnavatele o odstranění tvrdosti zákona ve výjimečných případech hodných zvláštního
zřetele prominout splnění podmínky uvedené v odstavci 4 písm. b), pokud jde o nedodržení lhůt
stanovených k úhradě nedoplatků zaměstnavatele (§78a odst. 15 zákona o zaměstnanosti).
Podle odst. 16 téhož ustanovení zákona, jehož výklad je předmětem sporu v nyní projednávané
věci, pak platí, že ministerstvo může na základě písemné a odůvodněné žádosti zaměstnavatele o odstranění
tvrdosti zákona ve výjimečných případech hodných zvláštního zřetele prominout splnění podmínky uvedené
v odstavci 4 písm. b), pokud jde o výši součtu nedoplatků zaměstnavatele, která k poslednímu dni příslušného
kalendářního čtvrtletí přesáhla 10 000 Kč. Žádost musí být ministerstvu doručena nejpozději do konce druhého
kalendářního měsíce následujícího po uplynutí kalendářního čtvrtletí, za které je o poskytnutí příspěvku žádáno,
prokazuje-li splnění podmínky uvedené v odstavci 4 písm. b) zaměstnavatel sám. V případě, že splnění podmínky
uvedené v odstavci 4 písm. b) zjišťoval podle §147b Úřad práce, pokud mu k tomu dal zaměstnavatel souhlas
a za tímto účelem zprostil příslušný finanční nebo celní úřad mlčenlivosti vůči Úřadu práce, žádost musí být
ministerstvu doručena nejpozději do jednoho měsíce ode dne, kdy se zaměstnavatel o svých nedoplatcích
podle odstavce 4 písm. b) dozvěděl od krajské pobočky Úřadu práce.
[23] V souzené věci nejsou mezi účastníky řízení sporné skutkové okolnosti případu,
tj. že žalobkyně měla ke dni 31. 12. 2019 evidován u finančního úřadu nedoplatek na dani
(převyšující částku 10 000 Kč), který uhradila dne 6. 1. 2020.
[24] Stěžovatel svůj výklad neurčitého právního pojmu výjimečný případ hodný zvláštního zřetele
omezil výhradně na ty případy, které jsou dle jeho názoru zaměstnavatelem neovlivnitelné
a nepředpokládané, vykazují rysy nahodilosti, jejich vzniku nemohl zaměstnavatel zabránit, ani je
nemohl vědomě ovlivnit, přičemž mu objektivně způsobily nemožnost splnit podmínku
bezdlužnosti k poslednímu dni příslušného kalendářního čtvrtletí, za který o příspěvek žádal.
Aniž by tomu odpovídalo znění dotčeného ustanovení zákona o zaměstnanosti, je zjevné,
že stěžovatel pod neurčitý právní pojem výjimečný případ hodný zvláštního zřetele podřazuje pouze ty
situace, u nichž zcela absentuje zavinění zaměstnavatele. S uvedeným výkladem se však Nejvyšší
správní soud neztotožňuje a považuje jej ve shodě s městským soudem za nedůvodně restriktivní.
Jak bylo uvedeno výše, správní orgán je při výkladu neurčitého právního pojmu povinen
posuzovat a hodnotit všechny relevantní skutkové okolnosti věci a následně rozhodnout,
zda konkrétní skutkovou podstatu lze pod neurčitý právní pojem podřadit. Dojde-li k nesplnění
závazku z důvodu nedbalosti na straně zaměstnavatele (např. v důsledku opomenutí konkrétního
zaměstnance, jak v souzené věci tvrdila žalobkyně), nelze bez dalšího presumovat, že se o případ
zvláštního zřetele hodný nikdy jednat nemůže. I v takové situaci je totiž nutno (ad hoc, tedy případ
od případu) přistoupit ke komplexnímu zhodnocení všech relevantních okolností věci, kterých
může být celá řada. Nelze se tedy omezit toliko na hodnocení míry zavinění na straně
zaměstnavatele, ale je nutno přihlédnout např. k jeho dosavadnímu přístupu k plnění zákonem
stanovených povinností (přístup odpovědný nebo naopak liknavý), ale též k tomu, jakým
způsobem k porušení povinnosti v konkrétní věci došlo, z jakého důvodu byla povinnost
porušena, jak zaměstnavatel reagoval, když se o porušení dozvěděl, zda se jednalo o případ
ojedinělý či pravidelně se opakující, v jaké konkrétní výši nebyla povinnost splněna
(zda se jednalo o pochybení menšího rázu), s čímž souvisí také zohledňování poměru mezi výší
nedoplatku a požadovaným příspěvkem, včetně toho, jaký dopad bude mít neposkytnutí
příspěvku na zaměstnavatele a jeho zaměstnance, apod.
[25] Městský soud v této souvislosti správně dovodil, že se jedná o okolnosti, které ve spojení
s okolnostmi dalšími mohou přispět ke komplexnímu zhodnocení, zda byl neurčitý právní pojem
v konkrétní věci naplněn či nikoli. Ke stěžovatelově argumentaci, že stran pochybení nové účetní
měla být žalobkyně dostatečně bdělá a měla provést řádnou kontrolu, aby nesplnění povinnosti
předešla, Nejvyšší správní soud poukazuje na judikaturu Nejvyššího soudu vztahující se k péči
řádného hospodáře, pod kterou se řadí také povinnost kontroly nad zaměstnanci (konkrétně
např. na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 4. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2363/2011, nebo ze dne
26. 10. 2016, sp. zn. 29 Cdo 5036/2015). Dle uvedené judikatury je nutno pochybení
zaměstnavatele, které by bylo výsledkem kupříkladu špatně nastavených vnitřních postupů,
odlišovat od situace, v níž by udělal vše, co lze po něm rozumně požadovat ve snaze snížit
pravděpodobnost možného pochybení, a přesto by k negativnímu následku došlo. Správní orgány
se těmito aspekty v předchozím řízení vůbec nezabývaly, přesto však bez dalšího vyslovují
ve vydaných rozhodnutích blíže neodůvodněný závěr, že „důslednou kontrolou povinných plateb
vůči státním institucím bylo možné chybu včas odstranit a vzniku nedoplatku tak zabránit“.
[26] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani argumentaci stěžovatele poukazující
na diskriminaci zaměstnavatelů, kteří zaměstnávají menší počet osob se zdravotním postižením.
Je logické, že zaměstnává-li zaměstnavatel větší počet osob se zdravotním postižením, je mu
poskytován vyšší příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením
než zaměstnavateli, který zaměstnává nižší počet těchto osob. Rovněž pokud jde o ekonomické
důsledky způsobené neposkytnutím příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním
postižením, může se nepochybně jednat o okolnost významnou pro rozhodnutí,
neboť způsobený negativní následek v podobě propouštění osob se zdravotním postižením
ze zaměstnání odporuje smyslu a účelu §78a zákona o zaměstnanosti. Nic tak nebrání tomu,
aby i těmto skutečnostem byla při posuzování žádosti věnována pozornost (jsou-li tvrzeny)
a aby byly zohledňovány při hodnocení, zda řešený případ spadá pod neurčitý právní pojem
či nikoli. Nelze přitom dodatečně (ex post) argumentovat poznatky, jimiž stěžovatel nedisponoval
v době vydání správního rozhodnutí (zde poukazem na pokračující fungování žalobkyně
v důsledku dodávek náhradních plnění v následujících letech). Rovněž správní soudy jsou
ve smyslu §75 odst. 1 s. ř. s. povinny vycházet ze skutkového a právního stavu, který zde byl
v době rozhodování správního orgánu.
[27] Městský soud také správně dovodil, že judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající
se posuzování bezdlužnosti při samotném poskytování příspěvku dle §78a odst. 1 zákona
o zaměstnanosti (konkrétně rozsudek ze dne 11. 7. 2019, č. j. 2 Ads 340/2018 - 23, který navázal
na rozsudek ze dne 30. 10. 2013, č. j. 3 Ads 23/2013 - 56), dle které nelze při rozhodování
o poskytnutí příspěvku vykročit ze zákonných mezí, a tedy zohledňovat skutečnosti, které zákon
neumožňuje, nelze automaticky vztahovat na rozhodování o prominutí podmínky bezdlužnosti
dle §78a odst. 16 tohoto zákona. Zatímco řízení o poskytnutí příspěvku nedává správnímu
orgánu příliš prostoru k vlastní úvaze (viz k tomu shodně bod 11 rozsudku
č. j. 2 Ads 340/2018 - 23), řízení o žádosti k odstranění tvrdosti zákona stojí právě na povinnosti
správního orgánu interpretovat a aplikovat neurčitý právní pojem a dále na správním uvážení,
zda nesplnění podmínky bezdlužnosti správní orgán promine, či nikoli. Toto rozlišení Nejvyšší
správní soud výslovně provedl též v citovaném rozsudku č. j. 2 Ads 340/2018 - 23, v němž
v bodech [12] a [13] uvedl, že „nad rámec uvedených úlev je pak možné jen prominutí jedné z podmínek
postupem podle §78 odst. 13 zákona o zaměstnanosti“ a že „prostor pro úlevy v případě pochybení menšího rázu
zákon o zaměstnanosti poskytuje v §78 odst. 4 písm. a), b) a v odst. 13“.
[28] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani se stěžovatelovou námitkou (podpořenou odkazem
na již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Ads 28/2019 - 37), že by pak ad
absurdum bylo možné každý případ odůvodnit jako výjimečný případ hodný zvláštního zřetele. V této
souvislosti Nejvyšší správní soud opakovaně připomíná, že v §78a zákona o zaměstnanosti jsou
stanoveny striktní podmínky, za jejichž splnění má zaměstnavatel právo na příspěvek na podporu
zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Pokud zaměstnavatel tyto podmínky nesplní,
upravuje §78a odst. 4 zákona o zaměstnanosti konkrétní okolnosti, při jejichž splnění je
na zaměstnavatele pohlíženo tak, jako kdyby je splnil. Zákonodárce však pamatoval
také na zlomek situací, kdy sice nedojde ke splnění zákonem striktně stanovených podmínek,
přesto ale i takové situace jsou - právě s ohledem na zachování naplnění primárního účelu §78a
zákona o zaměstnanosti - hodné posouzení. Vzhledem k tomu, že správní orgán je v každém
jednotlivém případě povinen posoudit, zda se jedná o výjimečný případ hodný zvláštního zřetele (výklad
neurčitého právního pojmu) a zda nesplnění podmínky v konkrétním případě promine či nikoli
(správní uvážení), nelze souhlasit s tím, že by takto musel být hodnocen každý takový případ.
[29] Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem nezpochybňuje, že příspěvek
na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením má být poskytován pouze těm
zaměstnavatelům, kteří řádně plní své závazky vůči státu. Absolutizace stěžovatelem zastávaného
přístupu by však vedla k tomu, že by dotčená ustanovení zákona o zaměstnanosti pozbyla svůj
význam. Dle Nejvyššího správního soudu tak městský soud správně dovodil, že stěžovatel
v důsledku zastávaného restriktivního výkladu neprovedl v řízení komplexní posouzení
a vyhodnocení toho, zda okolnosti tvrzené žalobkyní v podané žádosti naplnily neurčitý právní
pojem výjimečného případu hodného zvláštního zřetele. Tímto komplexním posouzením a hodnocením
je tedy stěžovatel povinen se zabývat v dalším řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 poslední věty s. ř. s. zamítl.
[31] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci
úspěch neměl. Stěžovatel (žalovaný) neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů
řízení. Úspěšné žalobkyni žádné náklady řízení nevznikly, neboť v řízení o kasační stížnosti
neučinila žádný úkon. Proto se jí náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. srpna 2022
Mgr. Ing. Veronika Juřičková
předsedkyně senátu