ECLI:CZ:NSS:2022:6.AS.264.2020:48
sp. zn. 6 As 264/2020 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera, soudce Tomáše
Langáška a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci žalobce: R. M., zastoupeného
Mgr. Danielem Maškem, advokátem, sídlem Opletalova 1535/4, Praha 1, proti žalovanému:
Krajský úřad Karlovarského kraje, sídlem Závodní 353/88, Karlovy Vary, za účasti osoby
zúčastněné na řízení: Jan Puda, bytem Jasmínová 2161, Sokolov, týkající se žaloby
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 2. 2018, č. j. 1218/SÚ/17-3, o kasační stížnosti žalobce
proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 17. 6. 2020, č. j. 30 A 65/2018 - 74,
takto:
I. Kasační stížnost žalobce se zamí t á .
II. Žalobce n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoba zúčastněná na řízení ne m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Město Sokolov od roku 2005 pronajímalo žalobci pozemky parc. č. XA a XB v k. ú. V.
u S., a to za účelem zřízení a užívaní zahrady u jeho rodinného domu. Žalobce na těchto
pozemcích postavil oplocení. V roce 2016 bylo s žalobcem zahájeno řízení o odstranění oplocení
jako tzv. černé stavby, tedy stavby provedené bez rozhodnutí, opatření nebo jiného úkonu
vyžadovaného zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon). Žalobce poté požádal o dodatečné povolení stavby.
[2] Městský úřad Sokolov žádost zamítl a žalovaný toto rozhodnutí potvrdil, změnil pouze
výrokovou část tak, že do ní doplnil odkaz na §129 odst. 3 stavebního zákona. Podle obou
správních orgánů bylo třeba posoudit soulad stavby s územně plánovací dokumentací účinnou
ke dni rozhodování, a nikoliv k okamžiku, kdy žalobce stavbu realizoval. Dle územního plánu
města Sokolova ve znění účinném ke dni rozhodnutí správního orgánu se oplocení nacházelo
v ploše veřejného prostranství, která má být bez omezení přístupná, a bylo tedy umístěno
v rozporu s územním plánem. Žalobce navíc nedoložil ani své vlastnické právo nebo smlouvou
založené právo stavbu provést. Z těchto důvodů tak nebylo možno stavbu dodatečně povolit.
[3] Krajský soud v Plzni napadeným rozsudkem zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného.
Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2018, č. j. 4 As 63/2018 - 28,
body 15–19, podle něhož se při posuzování žádosti o územní rozhodnutí vychází ze stavu
územně plánovací dokumentace ke dni vydání rozhodnutí, nikoliv ke dni podání žádosti, a uvedl,
že i přes skutkové odlišnosti se daný závěr uplatní i na posuzovanou věc. Žalovaný tak v řízení
o dodatečném povolení stavby správně posuzoval soulad stavby s územním plánem účinným
k okamžiku rozhodování. Podoba územně plánovací dokumentace v době realizace stavby není
dle krajského soudu podstatná, a jelikož stavba neexistovala po právu v době pořizování změn
územního plánu, nemusel na ni být brán při těchto změnách zřetel.
[4] Důvodnými neshledal krajský soud ani námitky žalobce týkající se práva provést stavbu.
Žalobce svá tvrzení, že město Sokolov jako vlastník pozemků vyslovilo souhlas se stavbou
oplocení, opíral zejména o přípis z roku 2005, podle něhož město Sokolov souhlasí, aby žalobce
„provedl terénní úpravy pozemku parc. č. XC, v katastrálním území V. u S., resp., aby na uvedeném pozemku
provedl jeho vyrovnání, oplocení, vysekání náletových dřevin apod. Jmenovaný je srozuměn s tím, že musí při jeho
činnosti dodržet všechny příslušné předpisy s tím související.“ Krajský soud konstatoval, že v přípisu je
nesprávně (patrně chybou v psaní) uveden Slavkov namísto Sokolova, dále je v něm ale parcelním
číslem označen odlišný pozemek, než jsou ty, na nichž stojí oplocení (parc. č. XC namísto XA
a XB), a především má souhlas naprosto nekonkrétní podobu. Dle krajského soudu se totiž má
vlastník pozemku vyjadřovat ke konkrétní podobě stavby na základě informací z dokumentace
ke stavbě, obecné vyjádření souhlasu s vybudováním oplocení není dostatečné. Ani nájemní
smlouvy ve znění dodatků pak souhlas města Sokolov nedokládají. Žalobce se v nich naopak
zavazuje pozemky bez souhlasu pronajímatele nezastavovat, případně na nich neprovádět stavbu
bez potřebného povolení dle stavebního zákona, což dle krajského soudu svědčí spíše o porušení
těchto smluvních povinností ze strany žalobce.
II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost,
v níž namítá, že pro účely dodatečného povolení stavby má být rozhodný stav územně plánovací
dokumentace k okamžiku realizace stavby, a nikoliv ke dni rozhodování o dodatečném povolení
stavby. Judikatura, na jejímž základě dospěl krajský soud k opačnému závěru, se týká odlišných
skutkových okolností, což ostatně krajský soud přiznává, a nemělo z ní tedy být v posuzované
věci vycházeno. Stěžovatel zdůrazňuje, že oplocení, o jehož dodatečné povolení požádal, bylo
v okamžiku vybudování zcela v souladu s tehdy účinným územním plánem města Sokolova.
[6] Stěžovatel navíc v roce 2005 při sjednání nájmu pozemků obdržel od města Sokolova
souhlas s vybudováním oplocení. Stěžovatel byl pracovníkem (zřejmě Městského úřadu Sokolov
– pozn. NSS) ujištěn, že nepotřebuje nad rámec tohoto souhlasu k realizaci oplocení
žádné veřejnoprávní oprávnění. V roce 2013 byl sjednán dodatek k nájemní smlouvě,
podle něhož byly dotčené pozemky pronajímány jako zahrada u rodinného domu stěžovatele,
přičemž dle stěžovatele „z podstaty věci samotné je jasné, že zahrada je vždy oplocena“.
Z předávacího protokolu k další části pozemku z roku 2014 pak plyne, že město Sokolov
již v té době vědělo o existenci oplocení a nic proti němu nenamítalo. Za těchto okolností je
v rozporu se zákonem, aby město Sokolov změnou územního plánu znemožnilo sjednané využití
pozemků, změna územního plánu je v rozporu s platnou a účinnou smlouvou a z toho důvodu
neplatná.
[7] Stěžovatel dále namítá, že k prokázání kvalifikovaného souhlasu města Sokolov s realizací
oplocení navrhl při jednání před krajským soudem výslech svědka, avšak jeho návrhu nebylo
vyhověno. Stěžovatel konečně uvádí, že vzhledem k tomu, jak jednoduchou stavbou oplocení je,
má za to, že jím předložené podklady jsou zcela dostatečné k dodatečnému povolení.
[8] Žalovaný ve vyjádření uvedl, že stěžovatel v kasační stížnosti pouze opakuje argumentaci
uplatněnou již v odvolání a v žalobě. Podle žalovaného je třeba rozlišovat soukromoprávní vztah
mezi stěžovatelem jako nájemcem a městem Sokolovem jako vlastníkem a pronajímatelem
dotčených pozemků od ochrany veřejného zájmu z hlediska stavebního práva. Posuzování
nájemního vztahu nespadá do kompetence stavebních úřadů; jejich úlohou bylo v řízení
o dodatečném povolení stavby posoudit, zda stěžovatel jako stavebník prokázal splnění
požadavků dle §129 odst. 3 stavebního zákona. Stěžovatel neprokázal soulad stavby s územním
plánem města Sokolova a nedoložil smlouvou založené právo provést stavbu na pozemcích
ve vlastnictví města Sokolova, přičemž každá z těchto skutečností bránila vyhovět žádosti
o dodatečné povolení stavby. Žalovaný se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že v řízení
o dodatečném povolení stavby je rozhodující stav územně plánovací dokumentace ke dni
rozhodnutí, a nikoliv ke dni, kdy byla stavba realizována. Na podporu tohoto závěru žalovaný
odkázal i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2015, č. j. 7 As 261/2014 - 42,
a poukázal na to, že při realizaci černé stavby nese stavebník vždy určitou míru rizika, že stavbu
nemusí být možné dodatečně povolit.
[9] Osoba zúčastněná na řízení nevyužila možnosti se k věci vyjádřit. Vyjádření žalovaného
bylo stěžovateli i osobě zúčastněné na řízení zasláno na vědomí.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[11] Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti
a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, dále jen „s. ř. s.“), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[12] V řízení o dodatečném povolení stavby, která byla provedena bez rozhodnutí, opatření
nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem [§129 odst. 1 písm. b) tohoto zákona],
musí stavebník nebo vlastník stavby mimo jiné prokázat, že stavba není umístěna v rozporu
s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací
a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími
rozhodnutími o území [§129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona, zvýraznění doplněno].
Bez naplnění této podmínky stavbu dodatečně povolit nelze.
[13] Stěžovatel namítá, že v řízení o dodatečném povolení stavby byl povinen prokázat soulad
stavby s územně plánovací dokumentací k okamžiku provedení stavby, a nikoliv k okamžiku
rozhodování o jejím dodatečném povolení. Tato námitka však není důvodná. Závěr krajského
soudu se opírá o ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu.
[14] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 26. 2. 2015, č. j. 7 As 261/2014 - 42, dovodil,
že v řízení o dodatečném povolení stavby se vychází z územně plánovací dokumentace účinné
ke dni rozhodování o dodatečném povolení. Tento závěr byl v judikatuře opakovaně potvrzen.
V rozsudku ze dne 21. 3. 2018, č. j. 7 As 3/2018 - 36, bod 37, Nejvyšší správní soud konstatoval,
že při rozhodování o dodatečném povolení stavby měly stavební úřady „posoudit soulad
[dodatečně povolovaných] staveb s územním plánem […], který byl účinný ke dni vydání
rozhodnutí“. Obdobně v rozsudku ze dne 9. 10. 2019, č. j. 7 As 295/2018 - 37, bod 18, Nejvyšší
správní soud shledal, že správní orgány v řízení o dodatečném povolení stavby „postupovaly
správně, když posuzovaly soulad povolované stavby s novým územním plánem,
tedy podle skutkového a právního stavu platného ke dni vydání rozhodnutí stavebního úřadu“.
[15] Jak Nejvyšší správní soud vyložil v rozsudku ze dne 31. 3. 2021, č. j. 2 As 114/2019 - 49,
bod 48, „[v] řízení o dodatečném povolení stavby je to tedy stavebník, který nese v důsledku
absence své dobré víry na počátku stavební činnosti riziko, že se i kdykoliv v průběhu řízení
o dodatečném povolení jeho stavby může změnit územně plánovací dokumentace tak,
že již nebude možné jeho stavbu dodatečně legalizovat. Ze stavebního zákona nelze dovodit
legitimní očekávání, že ke změně územně plánovací dokumentace nedojde, nebo že k této změně
nebude stavební úřad při rozhodování o dodatečném povolení přihlížet.“
[16] Nejvyšší správní soud neshledal důvody se od této judikatury odchýlit. Stěžovatel ostatně
argumenty pro takový postup nepředkládá, přísně vzato pouze namítá, že krajský soud vycházel
z nepřiléhavé judikatury týkající se územního řízení. Ani tato námitka přitom není opodstatněná.
I když krajský soud nepoukázal na výše citovanou judikaturu týkající se přímo řízení
o dodatečném povolení stavby, dospěl k totožnému závěru na základě analogické aplikace
principů vyložených v judikatuře k územnímu řízení. Výsledné posouzení krajským soudem
tudíž bylo správné.
[17] Námitkami stěžovatele proti územnímu plánu města Sokolova by se správní soudy mohly
zabývat jen v rámci návrhu na zrušení územního plánu či jeho změny jakožto opatření obecné
povahy podle §101a a násl. s. ř. s. Takový návrh však stěžovatel nepodal, ani to v kasační
stížnosti netvrdí.
[18] Stěžovatelovy argumenty, v nichž poukazuje na soukromoprávní jednání města Sokolova
související s pronájmem pozemků, na nichž byla stavba oplocení provedena, nejsou relevantní
z hlediska posouzení souladu dodatečně povolované stavby s územně plánovací dokumentací.
Nejedná se totiž o veřejnoprávní akty vydané příslušným stavebním úřadem. Stavebním úřadům
ani správním soudům přitom nepřísluší se vyjadřovat k otázkám souvisejícím s tím, jaký dopad
mělo či bude mít provedení oplocení, změna územního plánu či případné nařízení odstranění
stavby na soukromoprávní vztahy mezi stěžovatelem a městem Sokolovem.
[19] Jelikož stěžovatel neprokázal soulad stavby s územně plánovací dokumentací, nebylo
možno jeho žádosti o dodatečné povolení stavby vyhovět. Bez ohledu na to, zda by stěžovatel
byl či nebyl schopen doložit, že město Sokolov jej – v soukromoprávní rovině – oprávnilo
pronajímané pozemky oplotit, jeho žádost nemohla mít úspěch a procesně úspěšná nemohla být
ani jeho žaloba u krajského soudu. Vytýká-li stěžovatel krajskému soudu, že neprovedl výslech
jím navrženého svědka k prokázání souhlasu města Sokolova s vybudováním oplocení, je třeba
konstatovat, že provedení výslechu tohoto svědka by nemohlo vést k příznivějšímu rozhodnutí
pro stěžovatele. Zjevně tedy nemůže jít o vadu řízení, která by měla dopad na zákonnost
rozhodnutí krajského soudu. Nad rámec toho Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud
se vypořádal se všemi soukromoprávními akty, na něž stěžovatel odkazuje, a vyložil, proč je
nepokládá za dostatečný doklad o právu provést stavbu; stěžovatel přitom neuvádí, v čem krajský
soud ve svém hodnocení pochybil. Ani v tomto ohledu tak nelze shledat jeho argumentaci
důvodnou.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Stěžovatel se svými námitkami neuspěl. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozhodnutí ani z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[21] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60 odst. 1 a 7
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady
nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti nepřiznává. Osoby zúčastněné na řízení mají v řízení o kasační stížnosti právo
jen na náhradu nákladů, které jim vznikly v souvislosti s plněním povinností, kterou jim soud
uložil (§60 odst. 5 s. ř. s.). Osobě zúčastněné na řízení žádné takové náklady v řízení o kasační
stížnosti nevznikly, proto nemá právo na jejich náhradu.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. dubna 2022
JUDr. Ing. Filip Dienstbier, Ph.D.
předseda senátu