ECLI:CZ:NSS:2022:7.AO.24.2021:38
sp. zn. 7 Ao 24/2021 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatelky: Mgr. B. K.,
zastoupena Mgr. Ludvíkem Novotným, LL.M., advokátem se sídlem Václavské náměstí 76,
Letohrad, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha,
v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 20. 8. 2021,
č. j. MZDR 14600/2021-19/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh se v části směřující proti čl. XVII. opatření obecné povahy odpůrce ze dne
20. 8. 2021, č. j. MZDR 14600/2021-19/MIN/KAN, zamí t á.
II. Ve zbylém rozsahu se návrh od m ít á .
III. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Navrhovatelka se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího
správního soudu dne 9. 9. 2021 domáhala zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne
20. 8. 2021, č. j. MZDR 14600/2021-19/MIN/KAN (dále též „mimořádné opatření“), či alespoň
zrušení čl. XVII. mimořádného opatření. Pokud by mimořádné opatření v průběhu řízení
pozbylo platnosti, domáhala se jeho prohlášení za nezákonné.
[2] Mimořádné opatření bylo vydáno na základě §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona
č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“) k ochraně obyvatelstva
a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19 způsobeného novým koronavirem
SARS-CoV-2 (dále též „koronavirus“). S účinností ode dne 1. 11. 2021 bylo mimořádné opatření
zrušeno a nahrazeno opatřením ze dne 25. 10. 2021, č. j. MZDR 14600/2021-20/MIN/KAN
(uvedené opatření bylo zrušeno s účinností ode dne 3. 1. 2021).
[3] Mimořádné opatření zjednodušeně řečeno upravovalo podmínky návratu dětí a žáků
do škol a školských zařízení (dále též „školské zařízení“) k prezenční výuce po letních
prázdninách. V čl. XVII. upravovalo rovněž podmínky, za nichž mohl umožnit zaměstnavatel
přítomnost zaměstnanců školských zařízení na pracovišti. Zaměstnanec musel doložit, že byl
očkován proti onemocnění covid-19, nebo prodělal laboratorně potvrzené onemocnění covid-19
v posledních 180 dnech, nebo absolvoval nejdéle před 7 dny RT-PCR vyšetření na přítomnost
koronaviru s negativním výsledkem či nejdéle před 72 hodinami rychlý antigenní test
na přítomnost antigenu koronaviru s negativním výsledkem. V případě, že zaměstnanec žádnou
z těchto skutečností nedoložil, byl povinen na místě podstoupit rychlý antigenní test
na přítomnost antigenu koronaviru určený pro sebetestování, nebo prokázat, že takový test
s negativním výsledkem podstoupil za dozoru zdravotnického pracovníka prostřednictvím
on-line služby nejdéle před 24 hodinami. Pokud zaměstnanec žádnou z výše uvedených
skutečností nedoložil a nepodstoupil testování na místě, byl povinen nosit po celou dobu
poskytování vzdělávání nebo školských služeb specifikovaný prostředek ochrany dýchacích cest,
pakliže nebylo možné dodržet rozestupy alespoň 1,5 m od ostatních zaměstnanců, dětí či žáků.
Mimořádné opatření dále upravovalo postup v případě pozitivního výsledku testu provedeného
ve školském zařízení, alternativní způsoby testování ve škole, různá omezení či zákazy pro osoby,
na které dopadala povinnost použití prostředku ochrany dýchacích cest (zákaz cvičení
ve vnitřních prostorech, zákaz zpěvu, dodržování odstupu od ostatních při konzumaci a další),
jakož i výluky z této povinnosti. Většina povinností platila do 10. 9. 2021 s výjimkou povinností
odvíjejících se od pozitivního testu dítěte, žáka nebo pedagogického pracovníka. Povinnost
podstoupit preventivní testování za výše uvedených podmínek byla stanovena ve dnech 1., 6. a 9.
září.
II.
[4] Navrhovatelka v návrhu uvedla, že je učitelkou anglického jazyka na X. Mimořádné
opatření na ni tedy dopadalo v rozsahu povinností stanovených pro zaměstnance školských
zařízení, nejvíce pak v rozsahu povinnosti nechat se testovat, neboť nepodstoupila očkování
ani nemá potvrzení o prodělaném onemocnění covid-19. Do jejích práv nejzjevněji zasahuje
čl. XVII mimořádného opatření, avšak považuje za vhodné zrušit je jako celek.
[5] Navrhovatelka namítla, že odpůrce nevede v rozporu s §17 odst. 1 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) správní
spis, přestože je k tomu dle Nejvyššího správního soudu povinen. Při vydávání mimořádných
opatření není respektován ani §3 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních
při epidemii onemocnění covid-19 (dále též „pandemický zákon“). Odpůrce je totiž předkládá
vládě ke schválení bez odůvodnění. Dále navrhovatelka upozornila na možné dlouhodobé
následky související s omezením školní výuky. Vládě i odpůrci vytkla, že v jejich postupu
absentuje koncepce či hlubší zamyšlení, čeho má být krátko- i dlouhodobě dosaženo
a zda proticovidová opatření ve svém důsledku neznamenají pro společnost horší negativní
následky, než kdyby byl zvolen přístup založený na dobrovolnosti a osobní odpovědnosti
každého. Vyslovila podezření, že odpůrce vydáváním mimořádných opatření narušuje důvěru
mezi lidmi i mezi státem a lidmi.
[6] Dle navrhovatelky je čl. XVII. mimořádného opatření vnitřně rozporný. První odstavec
umožňuje zaměstnanci přítomnost na pracovišti pouze v případě doložení potvrzení o očkování,
prodělání onemocnění či negativního výsledku testu. Dle druhého odstavce však zaměstnanec,
který jednu z těchto skutečností nedoložil, byl povinen používat na pracovišti prostředky ochrany
dýchacích cest. Mimořádné opatření tak stanovilo dva odlišné následky nedoložení požadovaných
skutečností. Nadto třetí odstavec, který upravuje povinnost nahlásit škole pozitivní výsledek
testu, zcela nelogicky hovoří pouze o pedagogických pracovnících, přestože první dva odstavce
dopadají na všechny zaměstnance školských zařízení.
[7] Navrhovatelka dále upozornila na to, že příkaz testovat zaměstnance, který je podstatou
čl. XVII. mimořádného opatření, upravuje §2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona. Z toho
vyplývá, že čl. XVII. mimořádného opatření nebyl fakticky vydán dle §69 odst. 1 písm. i) zákona
o ochraně veřejného zdraví, ale dle §2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona. Nesprávné
označení normy, která odpůrci svěřuje pravomoc vydat čl. XVII. mimořádného opatření sice
nezpůsobuje jeho nezákonnost, avšak odpůrce je povinen splnit požadavky pandemického
zákona. V souladu s jeho §3 odst. 7 měl tudíž povinnost přezkoumat mimořádné opatření
nejméně jednou za dva týdny od jeho vydání. Tuto povinnost ovšem nesplnil. Je tedy namístě
čl. XVII. mimořádného opatření s okamžitou účinností zrušit.
[8] Odůvodnění mimořádného opatření dle navrhovatelky nedostálo požadavkům judikatury.
Zcela pomíjí zájem na ochraně životního prostředí a neobsahuje analýzu míry rizika vážnějších
negativních následků rychlejšího šíření onemocnění covid-19 na veřejné zdraví. U značné části
ohrožených lze totiž díky dokončenému očkování či prodělání nemoci předpokládat odpovídající
imunitní odpověď. Chybí tak důvod pro zavedení plošných restrikcí vůči dětem a zdravým
dospělým, pro něž covid-19 nepředstavuje vážné zdravotní riziko. Odpůrce nevysvětlil, proč
zasahuje do základních práv a svobod celé společnosti namísto toho, aby usiloval o vyšší
proočkovanost rizikových skupin. Z mimořádného opatření není dále zřejmé, jak má školské
zařízení postupovat, pokud pedagogický pracovník nahlásí pozitivní výsledek testu. Rovněž není
vysvětlena rozdílná délka platnosti RT-PCR a antigenních testů.
[9] Navrhovatelka označila mimořádné opatření také za neproporcionální. Odpůrce odkázal
na „zvýšený počet denně nově diagnostikovaných případů“, což činí u téměř všech mimořádných opatření.
Ke dni vydání mimořádného opatření však zjevně nehrozila přetíženost nemocničních kapacit.
I z denních počtů nově diagnostikovaných případů bylo zřejmé, že bude testováním odhaleno
ještě méně pozitivních případů než na konci školního roku. Výsledky testování ukazují,
že se nemuselo vůbec uskutečnit a nemělo takřka žádný vliv na veřejné zdraví. Není navíc zřejmé,
proč odpůrce z působnosti mimořádného opatření vynechal studenty vyšších odborných škol,
zatímco na jejich zaměstnance se mimořádné opatření vztahovalo. Odpůrce rovněž poukazoval
na hrozbu zavlečení dalších variant koronaviru na území České republiky, aniž by vysvětlil, jaké
varianty má na mysli, a zda lze Českou republiku od nějaké mutace fakticky ochránit.
Na nebezpečí nových mutací a pravděpodobnou neúčinnost vakcinace se lze odvolávat
donekonečna. Navrhovatelka nechápe, jak chtěl odpůrce mimořádným opatřením předejít
případnému omezení standardního chodu škol za situace vysoké proočkovanosti nejrizikovějších
skupin obyvatelstva a nízké rizikovosti nemoci covid-19 pro ostatní. Nadto tato možnost spadá
pouze do pravomoci vlády po vyhlášení nouzového stavu. Dle navrhovatelky má mimořádné
opatření rovněž diskriminační charakter. Bez bližšího vysvětlení se nevztahuje na konkrétní
vyjmenované typy škol, neuznává laboratorně potvrzenou přítomnost protilátek jako doklad
o bezinfekčnosti a zavádí pravidla pro netestované osoby. Pravděpodobnost infekčnosti
u netestovaných a testovaných osob je přitom téměř srovnatelná.
[10] Dne 22. 9. 2021 obdržel Nejvyšší správní soud doplnění návrhu, v němž navrhovatelka
rozvinula svou dřívější argumentaci. K aktivní legitimaci doplnila, že jí vedení školy uložilo,
aby dohlížela na testování studentů, což ji připravovalo o čas, který mohl být věnován výuce
anglického jazyka. Rovněž jí bylo uloženo, aby dohlížela na dodržování povinného nošení
prostředků ochrany dýchacích cest, které považuje za nesmyslné. Tím byla vystavena do krajně
nepříjemných situací. Dále navrhovatelka zpochybnila pravomoc odpůrce nařídit testování žáků
a studentů na základě §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví a vymezila
se proti závěrům uvedeným v rozsudku ze dne 6. 5. 2021, č. j. 5 Ao 1/2021 - 65. Polemizovala
rovněž nad smysluplností toho, proč povinnosti stanovené mimořádným opatřením platily pouze
do 10. 9. 2021, přestože počty nakažených a hospitalizovaných za deset dní účinnosti opatření
vzrostly. Dovodila z toho, že testování nebylo vůbec potřebné. To vše podle ní svědčí
o nepřezkoumatelnosti mimořádného opatření. Opět zdůraznila, že důraz má být kladen
na proočkování rizikových osob, nikoliv na další omezování společnosti.
III.
[11] Odpůrce ve vyjádření k návrhu obecně odkázal na základní principy, jimiž by mělo být
vedeno případné věcné posouzení obsahu napadeného aktu soudem. Uvedl, že je vrcholným
orgánem ochrany veřejného zdraví a má k dispozici odborné instituce poskytující mu relevantní
informace. Zdůraznil, že opatření činí na základě všech dostupných znalostí o pandemii, přičemž
vychází z principu předběžné opatrnosti a preferuje ochranu zdraví a života při snaze o co
nejmenší omezení chodu společnosti. Zohledňuje, že zatímco opatření jsou dočasná, explozivní
šíření koronaviru může vést k závažným zdravotním následkům až úmrtím značného množství
osob. Dále uvedl, že mimořádné opatření vydal podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně
veřejného zdraví a odkázal na judikaturu, z níž dovodil svou pravomoc nařídit podle uvedeného
ustanovení testování zaměstnanců škol. Přestože opatření nebylo vydáno podle pandemického
zákona, bylo přezkoumáno v souladu s jeho §3 odst. 7. Dne 2. 9. 2021 byla vládě předložena
ke schválení „Zpráva poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky o opatřeních učiněných ve stavu
pandemické pohotovosti - za období od 16. srpna do 31. srpna 2021“. Dle odpůrce není mimořádné
opatření ani vnitřně rozporné. Jasně z něj vyplývá, že zaměstnanec, který nedoložil některou
z požadovaných skutečností, musel při pobytu ve školském zařízení dodržet další stanovené
povinnosti, jako nošení prostředků ochrany dýchacích cest, zákaz zpěvu atd. Dále odpůrce
zdůraznil, že cílem mimořádného opatření bylo odhalit velikost virové nálože v dotčené populaci
po letních prázdninách, během kterých dochází ke zvýšení sociálních kontaktů, zachytit případná
ohniska nákazy, která by se mohla stát zdrojem šíření onemocnění covid-19 v populaci,
a minimalizovat rozsah případných restriktivních opatření při šíření tohoto onemocnění.
Rozdílná doba platnosti RT-PCR a antigenních testů byla stanovena s ohledem na míru jejich
spolehlivosti a na dobu, po kterou je daným testem možno zachytit pozitivní osobu. Odpůrce
se rovněž vymezil proti tomu, že by onemocnění covid-19 nebylo již nebezpečné a zdůraznil,
že kolektivní imunita nebyla dosud dosažena. Vysvětlil, že vyšší odborné školy nebyly
do působnosti mimořádného opatření zahrnuty s ohledem na odlišný začátek a konec školní
výuky. Školy zřízené Ministerstvem spravedlnosti byly vyňaty s ohledem na jejich nízký počet,
kvůli kterému by nebyly pro zjištění virové nálože významné. Výjimka pro školy zřizované
při zařízeních pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy pak byla stanovena s ohledem na to,
že děti a žáci v těchto školách jsou v homogenním kolektivu, který se nemění a má omezené
kontakty mimo objekty těchto zařízení, a to i během prázdnin. V případě škol při zdravotnickém
zařízení byla výjimka stanovena proto, že v těchto školách jsou děti hospitalizované, a tudíž
absolvovaly vyšetření na onemocnění covid-19. Dále se odpůrce obsáhle vyjádřil k problematice
neuznávání laboratorně naměřené hodnoty protilátek. Navrhl, aby Nejvyšší správní soud odmítl
návrh na zrušení celého mimořádného opatření pro nedostatek aktivní procesní legitimace,
respektive aby zamítl návrh na zrušení čl. XVII. mimořádného opatření.
IV.
[12] Nejvyšší správní soud je k posouzení věci povolán na základě §13 pandemického zákona,
ve spojení s §101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „s. ř. s.“); v tomto ohledu nejprve konstatuje, že návrh byl podán včas
a osobou oprávněnou.
[13] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval splněním další podmínky řízení, a to aktivní
legitimace navrhovatelky k podání návrhu na zrušení celého mimořádného opatření. Bez jejího
splnění se Nejvyšší správní soud nemůže případem věcně zabývat, a je povinen návrh odmítnout
podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Posouzením aktivní legitimace za obdobné procesní situace
se Nejvyšší správní soud zabýval již v usnesení ze dne 7. 12. 2021, č. j. 7 Ao 25/2021 - 48. I v tam
posuzované věci napadla navrhovatelka, která byla zaměstnancem školy (rovněž učitelka) celé
mimořádné opatření. S ohledem na §46 odst. 1 písm. c), §101a odst. 1 a §101d odst. 2 s. ř. s.
a související judikaturu (konkrétně usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, a usnesení Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 5. 2021, č. j. 5 Ao 4/2021 - 41) soud konstatoval, že navrhovatelka
nebyla aktivně procesně legitimována k podání návrhu na zrušení, respektive prohlášení
nezákonnosti, celého mimořádného opatření. Do jejích práv totiž zasahovala pouze konkrétní
ustanovení, v nichž byla upravena práva a povinnosti zaměstnanců, resp. pedagogických
pracovníků. V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od těchto závěrů
odchýlit a v podrobnostech na uvedené usnesení ze dne 7. 12. 2021 odkazuje.
[14] Navrhovatelce tedy svědčí aktivní legitimace jen vůči těm částem mimořádného opatření,
které jí ukládaly konkrétní povinnosti, mohly reálně zasáhnout do její právní sféry a vůči nimž
tvrdila myslitelné zkrácení na svých právech. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, jak je
uvedeno ve výroku II. tohoto rozsudku, a ve vymezené části návrh navrhovatelky pro nedostatek
její aktivní procesní legitimace odmítl [mimořádné opatření s výjimkou čl. XVII.]. Stejně jako
v případě usnesení č. j. 7 Ao 25/2021 - 48, soud neshledal důvod k vyzvání navrhovatelky
k doplnění návrhu, neboť návrh obsahoval další řádně uplatněné námitky, k jejichž podání
navrhovatelka byla aktivně legitimována.
[15] Řadou tvrzení se však Nejvyšší správní soud nezabýval s ohledem na nedostatečnou
aktivní věcnou legitimaci navrhovatelky. Návrh totiž obsahuje z podstatné části prostou obecnou
polemiku s postupem odpůrce při řešení epidemie onemocnění covid-19. Navrhovatelka
především prezentuje úvahy, jak by podle jejího názoru mělo vypadat správné řešení nastalé
situace, resp. v čem je přístup odpůrce chybný. Přestože je její návrh velmi rozsáhlý, po obsahové
stránce téměř postrádá konkrétní vazbu na mimořádné opatření, resp. nijak blíže nevymezuje, jak
konkrétně mimořádné opatření, jež reguluje primárně podmínky pro zahájení prezenční školní
výuky za pokud možno bezinfekčních podmínek, zasahuje do práv či právní sféry samotné
navrhovatelky. Na toto vymezení navrhovatelka prakticky zcela rezignovala. Za vymezení zásahu
do vlastních práv nelze považovat obsáhlé úvahy ohledně možných negativních dopadů vydaných
mimořádných opatření na obecné zdraví, životní prostředí či společnost jako takovou, ohledně
účelnosti vynakládání prostředků na testování, obviňování odpůrce ze strašení veřejnosti,
poučování o jeho pravomocech ve vztahu k omezení standardního chodu škol, zpochybňování
nebezpečnosti nových mutací koronaviru, spekulování o absenci budoucí závažnosti onemocnění
covid-19, či prezentování návrhů, na co by se měl odpůrce v boji s epidemií zaměřit.
[16] Uvedené pasáže jsou formulovány do značné míry spekulativně, abstraktně a především
pak postrádají tvrzení týkající se konkrétní individuální situace navrhovatelky a zásahu do jejích
veřejných subjektivních práv. Jak přitom bylo uvedeno v již zmiňovaném usnesení rozšířeného
senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, aby byl návrh shledán důvodným, nestačí pouze tvrdit pochybení
na straně odpůrce, ale je nezbytně nutné, aby toto pochybení relevantním způsobem zasáhlo
do právní sféry navrhovatele. Nejvyšší správní soud může rozhodovat jen o skutečném zásahu
do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Zatímco pro posouzení aktivní procesní
legitimace při podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy postačí uplatnit konsekventní
logická tvrzení o možnosti dotčení veřejných subjektivních práv, aby byl následně návrh rovněž
věcně úspěšný, je nutné prokázat, že k takovému dotčení skutečně došlo. Právě toto posouzení
totiž představuje věcný přezkum opatření obecné povahy, k němuž nelze dost dobře přistoupit
na základě návrhových tvrzení vztahujících se výhradně k obecným účinkům mimořádného
opatření či dokonce k celkovému přístupu a postupu odpůrce při řešení koronavirové situace,
a nikoli k přímému bezprostřednímu faktickému zásahu do práv navrhovatelky. Soud totiž není
povolán k tomu, aby v abstraktní rovině posuzoval povahu nástroje zvoleného odpůrcem
k potlačování či předcházení epidemie, ale aby ochránil práva těch, kteří důvodně tvrdí, že byla
dotčena nezákonným aktem veřejné správy. Rovněž je nutné uvést, že Nejvyšší správní soud
obecně přistupuje k přezkumu mimořádných opatření zdrženlivě. Jeho úlohou je totiž chránit
jednotlivce před excesy veřejné správy, nikoliv opatření dotvářet či hledat optimální řešení situace
(zde koronavirové), čehož se navrhovatelka svým návrhem evidentně snaží dosáhnout
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021, č. j. 5 Ao 1/2021 - 65, a ze dne
9. 6. 2021, č. j. 8 Ao 15/2021 - 65).
[17] V případě výše uvedených polemik a úvah navrhovatelka po Nejvyšším správním soudu
požaduje, aby posuzoval, zda jsou mimořádná opatření vydávaná odpůrcem v obecné rovině
vhodným nástrojem pro zvládání epidemie. Často se ani nevěnuje problematice, která je nynějším
mimořádným opatření upravena. Zabývá se např. dopady distanční výuky, povinným očkování
rizikových skupin, úvahami o rozdělování společnosti atd. Jak ovšem vyplývá z výše uvedeného,
takovými námitkami se Nejvyšší správní soud nemůže s ohledem na rozsah přezkumu zabývat.
[18] Totéž platí i ve vztahu k námitkám týkajícím se znevýhodnění osob, u kterých byla v krvi
zjištěna přítomnost protilátek proti koronaviru. Navrhovatelka neuvedla a nedoložila,
že by mezi tyto osoby patřila. Opět tedy žádným způsobem netvrdila zásah do své vlastní právní
sféry. Po Nejvyšším správním soudu tedy v podstatě požaduje, aby v uvedeném rozsahu
posuzoval, zda mimořádné opatření nepřiměřeně nezasáhlo do práv osob odlišných
od navrhovatelky. Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku ze dne 20. 10. 2021,
č. j. 7 Ao 21/2021 - 46, takový postup je nutné považovat za „actio popularis, tedy žalobu ve veřejném
zájmu, neboť navrhovatelka nebrojí proti porušování svých práv, ale namítá obecně porušování práv osob, které
onemocnění covid-19 prodělaly či které disponují potvrzením o naměřené hladině protilátek. Jak ovšem vyplývá
z judikatury Nejvyššího správního soudu, navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy není
oprávněn actio popularis podat (srov. usnesení ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 Ao 23/2021 - 23, ze dne
27. 5. 2021, č. j. 5 Ao 7/2021 - 169, či ze dne 28. 5. 2021, č. j. 5 Ao 12/2021 - 29).“ Totéž platí také
vůči tvrzením navrhovatelky, která se týkají dětí, žáků či jejích kolegů. Je jistě chvályhodné,
že navrhovatelka má na mysli právo žáků na vzdělání, stejně jako dobré pracovní podmínky
svých kolegů. Jak ovšem bylo uvedeno výše, úspěšnost námitek je v případě napadení opatření
obecné povahy provázána s prokázáním zásahu do právní sféry samotného navrhovatele. Obecná
tvrzení o tom, že jsou na právech kráceny jiné osoby, proto nemohou při posouzení důvodnosti
návrhu navrhovatelky obstát.
[19] Jak byla dotčena právní sféra navrhovatelky, není zřejmé ani v případě námitky týkající
se nejasnosti postupu školského zařízení v případě, že pedagogický pracovník nahlásí pozitivní
výsledek testu. Jeho nahlášením totiž dojde ke splnění povinnosti navrhovatelky stanovené
mimořádným opatřením. Žádné navazující povinnosti zasahující do její právní sféry mimořádné
opatření nestanovuje, jedná se čistě o úpravu postupu školského zařízení.
[20] Dovozuje-li navrhovatelka nadbytečnost mimořádného opatření s ohledem na počet osob
hospitalizovaných v období předcházejícím vydání mimořádného opatření, resp. počet nově
diagnostikovaných případů onemocnění covid-19, zcela přehlíží, že právní úprava umožňuje
vydat mimořádná opatření nejen při „epidemii“, ale i při „nebezpečí jejího vzniku“ (§69 zákona
o ochraně veřejného zdraví), resp. nebezpečí jejího „opětovného“ vzniku (§2 pandemického
zákona). Jak přitom uvedl Nejvyšší správní soud v nedávném usnesení ze dne 4. 11. 2021,
č. j. 2 Ao 9/2021 - 155, jehož předmětem byl přezkum mimořádného opatření vydaného
ve stejnou dobu: „Postoj soudů nejen k existenci epidemie, jejímu vývoji ve vlnách, ale i k její závažnosti dané
následky na lidských životech a zdraví, ale i na chodu celé společnosti v České republice i v celosvětovém měřítku,
je zřejmý, setrvalý a navrhovateli nepochybně známý. Že se liší průběh nákazy u jednotlivých skupin obyvatelstva,
není sporné (viz odůvodnění opatření), podobně jako to, že eskalace počtu případů, již kopíruje rostoucí zatížení
zdravotnického systému, střídá zpravidla klidnější období následující poté, co se projevily účinky komplexu
přísnějších opatření ve spojení se změnou ročního období ovlivňující chování lidí v běžných životních situacích“
(důraz přidán). K tomu Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 4. 11. 2021,
č. j. 7 Ao 20/2021 - 46, v případě nyní napadeného opatření doplnil, že „Odpůrce v odůvodnění
napadeného mimořádného opatření netvrdí, že lze situaci v České republice v době jeho vydání označit
za probíhající epidemii. Naopak výslovně odůvodňuje potřebnost opatření snahou zajistit bezpečný návrat dětí
a žáků do škol po prázdninách, tedy pomocí plošného testování odhalit případná ohniska nákazy, a tímto
způsobem minimalizovat riziko přenosu onemocnění covid-19 v dotčené populační skupině, jakož i zamezit
jeho potenciálnímu dalšímu šíření v populaci a případnému zhoršení stabilizované epidemické situace. Riziko
zavlečení nákazy do škol odpůrce racionálně dává do souvislosti se zvýšenou mobilitou osob v období letních
prázdnin, návratem z dovolených v zahraničních destinacích, kde se epidemická situace nepříznivě vyvíjí, s účastí
na hromadných akcích v průběhu letních prázdnin apod. Zachycení případů nákazy v co nejkratší době
po návratu dětí a žáků do škol je dle odpůrce důležité rovněž proto, aby nebylo nutné přistoupit v případě vyššího
výskytu onemocnění covid-19 ve školách k omezení jejich standardního chodu. Soud považuje takové odůvodnění
za zcela postačující a racionální a nemá pochyb o tom, že v souladu s citovanou judikaturou byly splněny
podmínky pro vydání mimořádného opatření dle §69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného
zdraví.“
[21] Nejvyšší správní soud se již zabýval i rozlišováním doby platnosti antigenních a RT-PCR
testů. K této otázce ve výše zmiňovaném rozsudku č. j. 7 Ao 21/2021 - 46 uvedl: „Z napadeného
mimořádného opatření přitom plyne, že důvodem rozdílného přístupu k uznávání platnosti antigenních
a RT-PCR testů jsou jejich podstatné rozdíly v diagnostické citlivosti a v rychlosti získání výsledků. Tyto
vlastnosti, zejména nižší citlivost antigenního testu, lze v daném případě považovat za dostatečný důvod
pro provedení tří antigenních testů oproti dvěma RT-PCR testům, a rovněž pro rozlišení délky platnosti
jednotlivých vyšetření, kdy na jednu stranu trvá získání výsledků RT-PCR testu déle, na druhou stranu má vyšší
spolehlivost. V případě obou testů je tak evidentně pracováno s určitou mírou rizika, kdy u antigenních testů je
tato zjevně dána nižší citlivostí, pročež je kladen důraz na vyšší četnost oproti RT-PCR testům. S ohledem na výše
uvedené lze uzavřít, že odůvodnění rozlišování doby platnosti antigenních a RT-PCR testů v posuzovaném
mimořádném opatření plně dostojí požadavkům na přezkoumatelnost.“ Nutno dodat, že ani v případě této
námitky navrhovatelka neozřejmila, jakým způsobem by uvedené rozlišování platnosti testů,
mohlo v případě nynějšího mimořádného opatření byť jen hypoteticky zasahovat do jejích práv.
[22] K výtkám ohledně zatěžování životního prostředí nadměrnou spotřebou zdravotnických
prostředků lze odkázat na usnesení ze dne 18. 6. 2021, č. j. 5 Ao 23/2021 - 23, a ze dne
20. 8. 2021, č. j. 2 Ao 5/2021 - 25, jimiž Nejvyšší správní soud odmítl obsahově obdobné návrhy
pro nedostatek aktivní procesní legitimace.
[23] V případě výše uvedených námitek a polemik tedy navrhovatelka neunesla břemeno
tvrzení, že by v daném rozsahu mimořádné opatření jakkoliv zasahovalo do jejích práv.
[24] Navrhovatelka dále obsáhle argumentovala, že mimořádné opatření nebylo fakticky
vydáno podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, ale podle pandemického
zákona. Cílem této argumentace bylo prokázat, že odpůrce byl v případě mimořádného opatření
povinen postupovat v souladu s §3 odst. 7 pandemického zákona, tj. nejméně jednou za 2 týdny
od jeho vydání je přezkoumat a pokud pominuly nebo se změnily důvody pro jeho vydání
bezodkladně je zrušit nebo změnit. Navrhovatelka tedy v návrhu nenamítala, že by odpůrce
neměl dostatek pravomoci k vydání mimořádného opatření. Naopak výslovně uvedla: „Samotný
fakt, že odpůrce nesprávně označil právní normu, z níž odvozuje svou pravomoc vydat čl. XVII. napadeného
opatření, nezpůsobuje nezákonnost napadeného opatření.“ Rozlišení, podle kterého ustanovení odpůrce
opatření vydal, považovala za podstatné pouze pro posouzení důvodnosti námitky, zda byl
odpůrce povinen přezkoumat mimořádné opatření dle §3 odst. 7 pandemického zákona, a pokud
ano, zda této povinnosti dostál. Soud se proto nezabýval polemikou navrhovatelky ohledně
pravomoci odpůrce nařídit testování žáků a studentů uvedenou v doplnění návrhu ze dne
22. 9. 2021, neboť se jedná o nepřípustné rozšíření návrhu o další návrhové body (srov. §101b
odst. 2 s. ř. s.). Krom toho navrhovatelka není v postavení dotčených skupin (k tomu viz výše).
Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že pravomocí odpůrce vydat napadené mimořádné
opatření se podrobně zabýval v rozsudku č. j. 7 Ao 21/2021 - 46, a v podrobnostech na něj
odkazuje.
[25] Argumentaci navrhovatelky, že je třeba mimořádné opatření zrušit pro nesplnění
povinnosti stanovené v §3 odst. 7 pandemického zákona, Nejvyšší správní soud neshledal
důvodnou. Jak bylo uvedeno výše, omezení dopadající na navrhovatelku stanovená mimořádným
opatřením platila pouze od 1. 9. 2021 do 10. 9. 2021. Delší platnost měla toliko organizační
ustanovení upravující postup školských zařízení a jednotlivých osob v případě pozitivního testu.
Sporné povinnosti tedy platily pouze 10 dní. Ustanovení §3 odst. 7 pandemického zákona sice
spojuje interval přezkumu mimořádných opatření s okamžikem jejich vydání, nelze
však pominout okolnosti projednávané věci. Mimořádné opatření bylo vydáno ve vztahu k určité
události (návratu dětí a žáků do škol), a to v relativně velkém časovém předstihu. S ohledem
na důvody vydání mimořádného opatření, jehož cílem bylo zjistit virovou nálož po návratu
z letních prázdnin a snížit riziko šíření onemocnění covid-19 ve školských zařízeních, je přitom
zřejmé, že v tomto ohledu nemohlo ode dne vydání až do prvního testování dojít ke změně
situace. O posouzení nutnosti a účelnosti mimořádného opatření bylo možné začít uvažovat
právě až po návratu dětí do škol, tedy po okamžiku, kdy začaly působit účinky mimořádného
opatření. Jinými slovy, mimořádné opatření bylo s ohledem na jeho specifickou úpravu reálně
možné přezkoumat až v okamžiku, kdy již proběhlo testování a odpůrce mohl vyhodnotit
nezbytnost a přínosnost stanovených povinností. Jakýkoliv předchozí přezkum opatření by měl
s ohledem na jeho smysl a cíl toliko zcela formální charakter. Případné nesplnění takové formální
kontroly mimořádného opatření by tedy nemohlo představovat pochybení, jež by mělo vést
k jeho zrušení či prohlášení za nezákonné. Posouzení, zda je odpůrce oprávněn nařídit testování
zaměstnanců školských zařízení podle §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví
nebo podle §2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona, tedy nemohlo mít v případě napadeného
mimořádného opatření vliv na důvodnost návrhu. Je však třeba apelovat na odpůrce,
aby s ohledem na nejednotnost právní úpravy mimořádných opatření vždy řádně a plně označil
všechna ustanovení, o něž opírá svou pravomoc k jejich vydání, zvláště pak týkají-li se různých
skupin obyvatelstva. Nejvyššímu správnímu soudu je ostatně z úřední činnosti známo, že odpůrce
v mimořádných opatřeních často kombinuje §69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného
zdraví s §2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona, a to v případě opatření nařizujících testování
zaměstnanců a další povinnosti (viz např. rozsudek ze dne 28. 6. 2021, č. j. 6 Ao 7/2021 - 126).
Bylo by vhodné, aby byl odpůrce při formulaci mimořádných opatření konzistentní, a nevznikaly
tak nejasnosti ohledně právního podkladu pro jejich vydání.
[26] Navrhovatelka dále namítla, že odpůrce předložil vládě mimořádné opatření ke schválení
bez jeho odůvodnění, přestože mu Nejvyšší správní soud tento nedostatek již vytkl v rozsudku
ze dne 16. 8. 2021, č. j. 10 Ao 17/2021 - 53. Zde však soud jasně konstatoval, že: „Uvedené
ustanovení (§3 odst. 3 pandemického zákona) žádné další podmínky pro nařízení (vydání) mimořádného
opatření nestanoví. Předchozí souhlas vlády přitom zákonodárce zamýšlel jako určitou pojistku v podobě
rozhodování ve sboru, že nedojde při nařizování mimořádných opatření podle pandemického zákona či zákona
o ochraně veřejného zdraví k nepřiměřenému zásahu do práv dotčených osob (viz důvodová zpráva k §3
pandemického zákona; podrobně též bod 21 rozsudku NSS ze dne 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021 - 48).
Podle názoru NSS tedy odpůrce postupoval při vydání napadeného opatření v souladu se zákonem stanoveným
způsobem, jelikož zákon nepředpokládá žádné specifické požadavky na formu návrhu mimořádného opatření,
k jehož nařízení dává vláda potřebný předchozí souhlas. Současně však vyzývá odpůrce, aby v případě nařizování
dalších mimořádných opatření předkládal vládě návrh opatření včetně jeho odůvodnění. Byť jsou povinnosti
ukládané mimořádným opatřením zjevné již z výrokové části opatření, až spolu s řádným zdůvodněním může sbor
ministrů dostát účelu předpokládaného §3 odst. 3 pandemického zákona“ (důraz přidán). Nejvyšší správní
soud nemá důvod se od citovaných závěrů jakkoliv odchýlit. Posuzované mimořádné opatření je
jednoduché a srozumitelné. Důvody k jeho vydání do určité míry vyplývají přímo ze stanovených
povinností. Přestože je tedy vhodné, aby odpůrce předkládal vládě ke schválení mimořádná
opatření včetně odůvodnění, v posuzovaném případě nelze v jeho postupu shledat vadu, která
by představovala porušení zákona vedoucí k nutnosti zrušit mimořádné opatření či je prohlásit
za nezákonné.
[27] Důvodná není ani námitka týkající se absence vedení správního spisu. Ve výše citovaném
rozsudku č. j. 10 Ao 17/2021 - 53 Nejvyšší správní soud uvedl, že nevedení spisu „nemusí
bez dalšího způsobit nezákonnost napadeného opatření, zvlášť jedná-li se o dokumenty, které nebyly podkladem
rozhodnutí, důležitá je v tomto ohledu kvalita odůvodnění opatření, založená též na odborné kompetenci
ministerstva (rozsudek čj. 4 As 301/2020 - 147, body 57 až 59, čj. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 113, nebo též
rozsudek ze dne 20. 5. 2021, čj. 10 Ao 1/2021 - 148, bod 54)“ (důraz přidán). V rozsudku ze dne
26. 10. 2021, č. j. 7 Ao 23/2021 - 47, přitom Nejvyšší správní soud konstatoval, že odpůrce
„srozumitelně vysvětlil důvody, které jej vedly k vydání mimořádného opatření. Jasně popsal situaci v zahraničí,
kde došlo ke zvýšenému výskytu onemocnění covid-19 právě u dětí a žáků. Logicky vysvětlil, že v období letních
prázdnin došlo ke zvýšení jejich mobility, probíhaly zahraniční dovolené a hromadné akce. Rovněž uvedl,
že doposud není možné očkování u osob mladších 12 let, přičemž u dětí a mladistvých, u kterých už očkování
možné je, je proočkovanost nízká. Je zřejmé, že právě tyto důvody vedly odpůrce k nařízení preventivního testování,
jehož cílem bylo zajistit dětem návrat do škol a současně předcházet dalšímu šíření onemocnění covid-19
a zhoršování stabilizované epidemické situace.“ Shledal tedy odůvodnění přezkoumávaného
mimořádného opatření dostatečným, pročež nezbývá než konstatovat, že absence vedení
správního spisu nemůže v nynějším případě způsobit nezákonnost mimořádného opatření.
[28] V posledně citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud shledal za dostatečnou rovněž
analýzu aktuální epidemické situace. Uvedl, že odpůrce „jasně vymezil, z jakých údajů (hodnot) vycházel.
Poukázal na aktuální počty případů, vývojové tendence epidemie či hodnoty proočkovanosti v jednotlivých věkových
skupinách. Skutečnost, že k uvedeným hodnotám neuvedl konkrétní zdroje, není rozhodná. Sporné údaje spadají
do působnosti odpůrce jakožto vrcholného orgánu ochrany veřejného zdraví. V mimořádném opatření jsou řádně
uvedeny, včetně konkrétních hodnot, a navrhovatelce nic nebrání v tom, aby je odpovídajícím způsobem zpochybnila
a uvedla, v čem případně hodnoty uváděné odpůrcem neodpovídají skutečnosti.“
[29] Nejvyšší správní soud musí dát navrhovatelce za pravdu v tom, že čl. XVII. trpí určitými
formulačními nedostatky, neboť úzce gramatický výklad tohoto článku skutečně budí dojem,
že bez doložení skutečností stanovených v odst. 1 mohou nastat dva následky, jež se na první
pohled vzájemně vylučují: zaměstnanci nebude umožněna osobní přítomnost na pracovišti
(odst. 1), resp. zaměstnanec bude muset po dobu výkonu činnosti (tj. na pracovišti) používat
ochranný prostředek dýchacích cest (odst. 2). Jak nicméně ve své judikatuře zdůrazňuje Ústavní
soud, gramatický výklad je pouhým prvotním přiblížením se k aplikované právní normě.
Například v nálezu ze dne 20. 12. 2007, sp. zn. IV. ÚS 1133/07, Ústavní soud ke gramatickému
výkladu uvedl, že „Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží
i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace
abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy
činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“ To, jak chápat povinnosti stanovené v čl. XVII.
mimořádného opatření přitom dostatečně jasně vyplývá již z jeho odůvodnění: „Tatáž pravidla
preventivního testování se pak týkají také zaměstnanců škol a školských zařízení (školní družina, školní klub,
školní jídelna). Vzhledem k tomu, že se děti a žáci podrobují preventivnímu testování, je nezbytné k zachování
účelu preventivního testování, aby zaměstnanci škol a školských zařízení podléhali stejným podmínkám jako děti
a žáci. Na rozdíl od dětí a žáků je však ve skupině zaměstnanců škol mnohem vyšší míra proočkovanosti částečně
dána i prioritizací této skupiny osob v samotném počátku zahájení vakcinace. V případě, že očkování
neabsolvovali (nedoloží certifikát o dokončeném očkování), musí se ve škole prokázat negativním výsledkem
vyšetření na onemocnění covid-19 nebo dokladem o prodělání nemoci do 180 dní od prvního pozitivního výsledku
testu. Pokud se neprokážou, musí nosit po celou dobu pobytu ve škole ochranný prostředek dýchacích cest, kterým
je respirátor (se stanovenými výjimkami). Tato pravidla platí pouze po dobu preventivního testování.“
Mimořádné opatření, které není klasickou právní normou, je přitom třeba chápat jako celek,
tedy zohlednit právě i odůvodnění, které je jeho nedílnou součástí. Vedle toho lze následky
nedoložení skutečností požadovaných v čl. XVII. odst. 1 dovodit i na základě systematiky celého
mimořádného opatření, resp. především na základě jeho provázání s čl. I, který upravuje obdobně
povinnosti žáků a studentů. S ohledem na uvedené považuje Nejvyšší správní soud mimořádné
opatření za srozumitelné. Je zřejmé, že pobyt ve školském zařízení byl zaměstnancům umožněn
za obdobných podmínek jako dětem a žákům, byť tyto povinnosti byly formulovány
vůči zaměstnancům s určitými nedostatky. Ani tuto námitku tedy neshledal soud důvodnou.
[30] Žádné nejasnosti neshledal Nejvyšší správní soud ani v otázce, jak bylo nutné postupovat
v případě pozitivního výsledku testu u nepedagogických zaměstnanců. Pokud tito měli pozitivní
antigenní test, byli v souladu s čl. IX. mimořádného opatření povinni podstoupit konfirmační
RT-PCR test. Na situace, kdy byl tento konfirmační test pozitivní, pak dopadalo mimořádné
opatření ze dne 2. 3. 2021, č. j. MZDR 40555/2020-4/MIN/KAN, ve znění mimořádného
opatření ze dne 14. 6. 2021, č. j. MZDR 40555/2020-7/MIN/KAN. V souladu s uvedenými
opatřeními byla takovým nepedagogickým pracovníkům nařízena izolace. Jako logické se přitom
jeví, že mimořádné opatření nahlíželo na běžné zaměstnance ve srovnání s pedagogickými
pracovníky jako na méně rizikové kontakty ve vztahu k žákům a studentům. U pedagogických
pracovníků byla zdůrazněna a předpokládána vyšší intenzita kontaktu s žáky a studenty, přičemž
mimořádné opatření zohledňovalo, zda daný pedagogický pracovník „2 dny před provedením testu
nebo 2 dny po provedení testu osobně poskytoval vzdělávání nebo školské služby dětem nebo žákům v dané třídě,
oddělení nebo skupině“ (viz čl. XVII. odst. 3). Situace byla v tomto ohledu posuzována obdobně
jako v případě žáků a studentů, neboť rozhodující bylo poskytování služeb ve vymezeném
kolektivu. V případě, že by pedagogický pracovník v rozsahu uvedených dní tyto služby
neposkytoval, bylo by na něj v konečném důsledku nahlíženo jako na řadového nepedagogického
zaměstnance, neboť by nebyl povinen nahlásit pozitivní výsledek školskému zařízení, pouze
by na něj stejně jako na nepedagogické pracovníky v případě pozitivního RT-PCR testu dopadalo
výše uvedené mimořádné opatření č. j. MZDR 40555/2020-4/MIN/KAN a byla by mu nařízena
izolace.
[31] Navrhovatelka dále obecně zpochybnila opatření zavedená pro netestované osoby. Touto
problematikou se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudcích č. j. 7 Ao 21/2021 - 46,
a č. j. 7 Ao 23/2021 - 47. Neshledal přitom, že by opatření zavedená vůči netestovaným osobám
měla diskriminační charakter, přičemž věc posuzoval ve vztahu k žákům a studentům, u nichž
by bylo na místě posuzovat případnou nepřiměřenost zásahu přísněji. Naopak v rozsudku
č. j. 7 Ao 23/2021 - 47 aproboval systematiku mimořádného opatření, dle které testování
představovalo primární povinnost, ze které se bylo možné vyvázat splněním povinností
sekundárních, které rovněž vedly ke snížení rizika přenosu onemocnění covid-19. Mimořádné
opatření bylo vystavěno právě na tom, že riziko může být sníženo buď testováním, či alternativně
očkováním, proděláním nemoci či nošením prostředků ochrany dýchacích cest a plněním dalších
povinností stanovených mimořádným opatřením. Bylo přitom na navrhovatelce, jakou možnost
pro snížení rizika nákazy zvolila. Její argumentace, spočívající v tom, že v době vydání respektive
účinnosti mimořádného opatření byla prevalence onemocnění nízká a rozdíly
v pravděpodobnosti přenosu onemocnění mezi testovanými a netestovanými osobami minimální,
pak úzce souvisí s tím, že opatření nemusí být vydáno jen v případě existence epidemie, ale také
proto, aby bylo jejímu případnému vzniku předcházeno, jak bylo uvedeno výše. Cílem opatření
přitom mj. zjevně bylo zabránit vzniku ohnisek v jednotlivých školách, ke kterému by mohlo
dojít právě i při nízkém výskytu onemocnění v populaci. To, že v podzimním období může dojít
k šíření onemocnění v populaci, bylo navíc známo již z předchozího roku, kdy právě taková
situace nastala. Nadto tak, jak se odpůrce snažil snížit riziko přenosu onemocnění covid-19
testováním, snažil se je snížit také u netestovaných osob právě požadavkem na splnění
alternativních povinností. V tomto postupu proto Nejvyšší správní soud neshledal diskriminaci
netestovaných osob.
[32] Další námitky směřovaly proti vymezení působnosti mimořádného opatření, ze které
odpůrce stanovil výjimku vůči konkrétním typům školských zařízení. Navrhovatelka se touto
výjimkou cítila být diskriminována a namítla, že nebyla dostatečně odůvodněna. Sporná výjimka
byla stanovena v čl. XVI. mimořádného opatření a dopadala na školy zřizované Ministerstvem
spravedlnosti, školy zřízené při zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy, základní školy
při zdravotnickém zařízení a školy, kterým Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy stanovilo
odlišnosti v organizaci školního roku tak, že první vyučovací den je nejdříve 13. září 2021. Již
při zběžném pohledu na uvedený výčet je zřejmé, že výjimka se týkala velmi specifických škol.
V případě škol zřizovaných ministerstvem spravedlnosti a škol zřízených při zařízení pro výkon
ústavní nebo ochranné výchovy je zjevné, že se jedná o zařízení, u nichž je dána vysoká stabilita
kolektivu, který má navíc omezenou možnost kontaktu s běžnou populací. Jedná se převážně
o osoby ve výkonu trestu, případně o děti, které jsou na základě rozhodnutí soudu v ústavní
či ochranné výchově. V případě škol při zdravotnických zařízeních je rovněž zřejmý důvod
stanovení výjimky již s ohledem na typ školského zařízení. Jedná se totiž o zařízení, ve kterých
se zpravidla vzdělávají děti a žáci se zdravotním oslabením nebo dlouhodobě nemocní umístění
v příslušném zdravotnickém zařízení. Opět se tedy jedná o kolektivy s nižším rizikem kontaktu
s širokou veřejností, které navíc podléhají testování na základě své přítomnosti ve zdravotnických
zařízeních. V případě škol, u kterých byl první vyučovací den stanoven nejdříve na 13. 9. 2021, je
pak zjevné, že tyto školy nespadají do časové působnosti mimořádného opatření. Nelze
tedy než konstatovat, že důvodnost výjimky při racionálním a logickém prostudování
mimořádného opatření vyplývá z povahy zařízení, pro které je výjimka stanovena. Případné další
odůvodňování takto evidentních skutečností by vedlo pouze k znepřehlednění opatření, neboť
odpůrce by musel zdlouhavě odůvodnit každou dílčí skutečnost bez ohledu na její jednoznačnost
a srozumitelnost. Přestože je tedy na místě obecně trvat na důkladném zdůvodnění mimořádných
opatření, nelze než uzavřít, že v tomto konkrétním případě, kdy není sporné to, proč odpůrce
nějaké povinnosti zavedl, ale naopak pouze to, proč tyto povinnosti v určitých zařízeních
nezavedl, přičemž specifické vlastnosti těchto vymykajících se zařízení jsou zjevné bez nutnosti
uvádění dalších skutečností, nebylo nutné se důvodem stanovení této výjimky v mimořádném
opatření podrobně zabývat. Naopak se jeví jako přiměřené, že odpůrce k odůvodnění výjimky
nepřistoupil, a zjevně vycházel z předpokladu, že adresát mimořádného opatření obvykle
disponuje rozumem průměrného člověka, jak je v právu zvykem.
[33] Lichá je pak argumentace navrhovatelky, že mimořádné opatření rozlišuje mezi studenty
a zaměstnanci vyšších odborných škol. Personální působnost mimořádného opatření je v tomto
ohledu totožná, neboť čl. XVII. stanoví povinnosti pro zaměstnavatele, který je školou
či školským zařízením podle čl. I. Je to přitom právě čl. I. mimořádného opatření, který vymezuje
působnost vůči dětem a žákům. Ta je tedy vymezena shodně vůči žákům i zaměstnancům
školských zařízení. Irelevantní jsou pak domněnky navrhovatelky, že by se mimořádné opatření
mělo vztahovat také na vyšší odborné školy. Tato argumentace směřuje fakticky k tomu,
že by měl odpůrce vydávat další opatření, respektive že měl vydat mimořádné opatření v širším
rozsahu tak, aby dopadalo do práv dalších osob odlišných od navrhovatelky. Takový postup
však není možný, jak Nejvyšší správní soud vysvětlil v usnesení ze dne 7. 12. 2021,
č. j. 7 Ao 25/2021 - 48.
[34] Námitky navrhovatelky, že jí bylo uloženo dohlížet na dodržování povinností studenty
a na průběh testování při začátku výuky, a že byla nucena vést polemiky se studenty, stejně jako
výtky proti rozhodnutí odpůrce ve věci poskytnutí informací, byly uplatněny jako nové návrhové
body až v doplnění návrhu. S ohledem na koncentraci řízení upravenou v §101b odst. 2 s. ř. s.
se jimi tedy soud nemohl zabývat. Nutno dodat, že se tyto námitky a výtky zcela míjí
s předmětem soudního přezkumu, neboť nesměřují proti povinnostem stanoveným
mimořádným opatřením, ale pouze proti organizačnímu postupu zaměstnavatele navrhovatelky
a postupu odpůrce při poskytování informací. Rovněž námitky týkající se časového omezení
stanovených povinností na období od 1. 9. 2021 do 10. 9. 2021 navrhovatelka uplatnila
až v doplnění návrhu, pročež se jimi soud nemohl zabývat.
[35] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že návrh
na zrušení čl. XVII. mimořádného opatření odpůrce ze dne 20. 8. 2021,
č. j. MZDR 14600/2021-19/MIN/KAN, respektive návrh na prohlášení uvedeného článku
za nezákonný, není důvodný, a proto ho podle §101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[36] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., dle kterého
nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch
neměl. Navrhovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto nemá právo na náhradu nákladů
řízení. Odpůrci v řízení nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2022
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu