ECLI:CZ:NSS:2022:7.AS.186.2020:31
sp. zn. 7 As 186/2020 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Michala Bobka v právní věci žalobce: L. K., zastoupený
Mgr. Barborou Kubinovou, advokátkou se sídlem Milešovská 1312/6, Praha 3, proti žalovanému:
Ústavní soud, se sídlem Joštova 625/8, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 15. 6. 2020, č. j. 29 A 141/2016 - 50,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Krajský soud v Brně usnesením ze dne 15. 6. 2020, č. j. 29 A 141/2016 - 50, zastavil
řízení o žalobě, kterou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí ze dne 8. 8. 2016,
sp. zn. Spr. ÚS 104/16, jímž předseda Ústavního soudu pro opožděnost zamítl odvolání
žalobce proti rozhodnutí generálního sekretáře Ústavního soudu ze dne 24. 6. 2016,
sp. zn. SPR. ÚS 104/16, o (částečném) odmítnutí žádosti podané podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Současně krajský soud
rozhodl o vrácení části zaplaceného soudního poplatku (výrok II.) a žalovanému uložil povinnost
zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení (výrok III.). Krajský soud zastavil řízení o žalobě
podle §62 odst. 4 s. ř. s., neboť dospěl k závěru, že ze všech okolností případu je zřejmé,
že ve vztahu k uplatněnému žalobnímu návrhu došlo k uspokojení žalobce. Krajský soud vyšel
ze skutečnosti, že předseda Ústavního soudu vydal rozhodnutí ze dne 8. 11. 2016,
č. j. SPR. ÚS 104/16-29, č. j. SPR. ÚS 770/16-9 (dále jen „přezkumné rozhodnutí“), jímž změnil
svoje předchozí rozhodnutí ze dne 8. 8. 2016 tak, že prve žalobcem podané odvolání jako včasné
věcně projednal a původní rozhodnutí generálního sekretáře o částečném odmítnutí žádosti
o informace změnil tak, že upřesnil jeho výrokovou část.
II.
[2] Proti výroku I. a III. tohoto usnesení podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné
lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[3] Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že by ze všech okolností bylo zřejmé,
že došlo k jeho uspokojení. Podle názoru stěžovatele nelze dovodit, že byl postupem žalovaného
správního orgánu uspokojen, pokud proti přezkumnému rozhodnutí, kterým měl být uspokojen,
podal odvolání, a rozhodnutí o zamítnutí odvolání napadl správní žalobou, přičemž v souběžném
řízení namítal nicotnost těchto rozhodnutí. To nelze učinit tím spíše, pokud napadené usnesení
zasahuje do práva na přístup k soudu a do autonomie vůle jednotlivce. Pokud tedy soud
posuzuje, zda došlo k uspokojení navrhovatele, nesmí zde být žádná pochybnost,
zda k uspokojení navrhovatele došlo, což v daném případě není splněno.
[4] Stěžovatel dále namítal, že k jeho uspokojení nemohlo dojít přezkumným rozhodnutím
ani objektivně, protože je toto rozhodnutí nicotné, neboť bylo vydáno podle §97 odst. 3 a §98
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
tedy v přezkumném řízení podle hlavy IX. části druhé správního řádu. Rozhodnutí vydané
podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), přitom nelze v tomto typu
řízení přezkoumávat, a to s ohledem na taxativní výčet situací, ve kterých lze postupovat
při vyřizování žádosti o poskytnutí informací podle správního řádu (srov. §20 odst. 4 zákona
o svobodném přístupu k informacím), kam přezkoumávání rozhodnutí podle hlavy IX. části
druhé správního řádu nepatří. Nebyla tak založena pravomoc nadřízeného orgánu vést
přezkumné řízení a v tomto řízení tudíž i jakkoli rozhodovat. Pokud tak nadřízený orgán přesto
učinil, je přezkumné rozhodnutí nicotné, neboť k jeho vydání nebyl nadřízený orgán věcně
příslušný. Přezkumné rozhodnutí proto nemůže mít zamýšlené účinky, zejména nemohlo v jeho
důsledku dojít ke změně rozhodnutí generálního sekretáře ze dne 24. 6. 2016.
[5] Stěžovatel rovněž namítal, že ke změně rozhodnutí generálního sekretáře ze dne
24. 6. 2016 nemohlo dojít i z důvodu, že samo toto rozhodnutí je nicotné a nicotné rozhodnutí
lze pouze zrušit, nikoli změnit. Nicotnost tohoto rozhodnutí způsobuje skutečnosti, že výrok
v něm obsažený „Žádost se zčásti odmítá“ je neurčitý, neboť z něj nevyplývá, jaká část žádosti
o informace se odmítá a jaké části bude vyhověno. Na nicotné rozhodnutí je pak zapotřebí hledět
jako na neexistující, nevyvolávající jakékoli právní účinky. V důsledku nicotnosti rozhodnutí
generálního sekretáře je nicotné i rozhodnutí o odvolání a přezkumné rozhodnutí.
[6] Závěrem stěžovatel vyjádřil nesouhlas s výrokem III. napadeného usnesení co
do nepřiznání náhrady nákladů řízení za podání ze dne 11. 1. 2017. Podle jeho názoru
z napadeného usnesení nevyplývá, proč krajský soud nepovažoval toto podání za „samostatný
úkon právní služby“. Úvaha, že se jednalo o pouhou reakci na návrh žalovaného ohledně
možnosti nepřiznání náhrady nákladů řízení, přitom neobstojí. Podle stěžovatele nebyl dán důvod
k nepřiznání náhrady nákladů řízení za předmětný úkon, jelikož úkon nemohl být učiněn jako
součástí jiného podání, ani nebyl neúčelný, když reagoval na novou argumentaci žalovaného.
[7] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil výrok I. a III.
napadeného usnesení a věc vrátil krajskému soudu v tomto rozsahu k dalšímu řízení.
III.
[8] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se zcela ztotožňuje se závěry
krajského soudu, zejména co se týče hodnocení všech okolností rozhodných pro posouzení,
zda došlo k uspokojení stěžovatele. Zpochybňuje-li stěžovatel správnost tohoto hodnocení
jen proto, že přezkumné rozhodnutí žalovaného napadl rozkladem, a tedy je podle jeho názoru
zjevné, že uspokojen nebyl, pak žalovaný zdůraznil, že stěžovatel měl možnost
proti přezkumnému rozhodnutí brojit prostřednictvím svého vyjádření soudu, ke kterému byl
vyzván a současně poučen o následcích, pokud tak neučiní. Rovněž byl poučen o skutečnosti,
že zmeškání lhůty stanovené pro jeho vyjádření nelze prominout. Byl tedy zjevně obeznámen
s riziky a následky, které jsou s jeho případnou procesní pasivitou spojeny. Namítá-li
tedy stěžovatel, že napadeným usnesením došlo k zásahu do jeho práva na přístup k soudu
a k zásahu do autonomie vůle jednotlivce, měl by si uvědomit, že tuto situaci zapříčinil svojí
vlastní nečinností. Žalovaný dále vyjádřil nesouhlas s tvrzením stěžovatele o nemožnosti vést
přezkumné řízení a vydat v něm přezkumné rozhodnutí. K přezkumnému řízení totiž nedošlo
při postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím, ale až v průběhu řízení vedeného
před správním soudem podle soudního řádu správního. Ten v §62 a následujících ve spojení
s §153 odst. 1 písm. a) správního řádu umožňuje žalovanému, aby navrhovatele změnou
napadeného rozhodnutí v přezkumném řízení uspokojil. Při tomto postupu je pak bezesporu
nutné aplikovat ustanovení o přezkumném řízení podle hlavy IX. správního řádu. Žalovaný v této
souvislosti odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2014,
č. j. 6 As 156/2013 - 28, a ze dne 24. 3. 2016, č. j. 3 As 66/2015 - 30, a rozsudek Krajského
soudu v Brně ze dne 29. 6. 2018, č. j. 29 A 219/2017 - 45, ze kterých je patrné, že tento postup
není neobvyklý. Ostatně není zřejmé, proč by výhody, které nesporně může institut uspokojení
žalobce oběma stranám přinést (ať už zrychlení a zjednodušení řízení či snížení nákladů řízení),
měly být odepřeny právě stranám v řízeních vedených proti rozhodnutím vydaným podle zákona
o svobodném přístupu k informacím. V dalším žalovaný odkázal na svá dosavadní vyjádření
učiněná v průběhu řízení před krajským soudem. S ohledem na uvedené proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.
IV.
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Podle §62 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[d]okud soud nerozhodl, může odpůrce vydat nové rozhodnutí
nebo opatření, popřípadě provést jiný úkon, jimiž navrhovatele uspokojí, nezasáhne-li tímto postupem práva
nebo povinnosti třetích osob. Svůj záměr navrhovatele uspokojit sdělí správní orgán soudu a vyžádá si správní
spisy, pokud je již soudu předložil.“ Podle odst. 4 téhož ustanovení „[s]oud řízení usnesením zastaví, sdělí-li
navrhovatel, že je uspokojen. Soud řízení zastaví i tehdy, nevyjádří-li se takto navrhovatel ve stanovené lhůtě,
jestliže ze všech okolností případu je zřejmé, že k jeho uspokojení došlo“.
[12] Institut uspokojení navrhovatele, který do správního soudnictví promítá zásady
hospodárnosti, efektivity a subsidiarity soudní ochrany, je koncept blízký institutu smíru
v civilním procesu. Slouží jako prostředek dosažení nápravy stavu vyvolaného vadným
rozhodnutím správního orgánu, který v průběhu soudního řízení proti svému rozhodnutí
provede jakousi sebereflexi a svou vlastní aktivitou odstraní předmět sporu. K tomu zákon
stanoví následující podmínky: a) řízení před soudem bylo zahájeno a soud dosud
ve věci nerozhodl, b) jsou splněny podmínky řízení před soudem a nejde o případy, kdy by byly
dány další důvody pro odmítnutí návrhu nebo pro zastavení řízení, c) správní orgán sdělí soudu
záměr navrhovatele uspokojit, d) správní orgán má k takovému postupu odpovídající pravomoc,
e) postup správního orgánu nezasáhne práva a povinnosti třetích osob, f) dojde k uspokojení
navrhovatele a g) soud shledá postup správního orgánu v souladu se zákonem (k podrobnému
vymezení institutu uspokojení navrhovatele viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 13. 7. 2010, č. j. 3 Ads 148/2008 – 70, publ. pod č. 2130/2010 Sb. NSS).
Tyto podmínky musí být splněny kumulativně a dané ustanovení je tak třeba interpretovat jako
celek. Nelze z něj vydělit pouze určité právní pravidlo, aniž by to vedlo k posunu či pozbytí
smyslu celého ustanovení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2013,
č. j. 6 Ads 3/2013 - 41).
[13] Ze soudního spisu vyplývá, že žalovaný podáním ze dne 18. 10. 2016 krajskému soudu
sdělil záměr uspokojit stěžovatele ve smyslu §62 s. ř. s. Krajský soud usnesením ze dne
20. 10. 2016, č. l. 29 A 141/2016 - 27, stanovil žalovanému pro vydání nového rozhodnutí a jeho
oznámení soudu i stěžovateli lhůtu dvou měsíců. Podáním ze dne 10. 11. 2016 žalovaný
krajskému soudu oznámil, že předseda Ústavního soudu vydal rozhodnutí ze dne 8. 11. 2016,
č. j. SPR. ÚS 104/16-29, č. j. SPR. ÚS 770/16-9, jímž změnil svoje předchozí rozhodnutí ze dne
8. 8. 2016 tak, že prve stěžovatelem podané odvolání jako včasné věcně projednal a původní
rozhodnutí generálního sekretáře o částečném odmítnutí žádosti o informace změnil tak,
že upřesnil jeho výrokovou část. Žalovaný krajskému soudu současně sdělil, že rozhodnutí ze dne
8. 11. 2016 oznámil též stěžovateli. V souladu s §62 odst. 3 s. ř. s. krajský soud přípisem ze dne
11. 11. 2016, č. j. 29 A 141/2016 - 35, vyzval stěžovatele, aby ve lhůtě do dvou týdnů od doručení
této výzvy sdělil, zda je postupem žalovaného uspokojen. Rovněž stěžovatele upozornil,
že zmeškání této lhůty nelze prominout. Současně poznamenal, že sdělí-li, že uspokojen není,
soud bude v řízení o žalobě pokračovat. Zároveň jej poučil o možnosti zastavit řízení v případě,
pokud se ve stanovené lhůtě nevyjádří. Výzva byla stěžovateli doručena prostřednictvím datové
schránky jeho advokátky dne 14. 11. 2016. Na tuto výzvu stěžovatel nereagoval. Ani ve stanovené
lhůtě, ani po jejím uplynutí nesdělil, zda byl postupem žalovaného uspokojen. Až v podání ze dne
11. 1. 2017 nadepsaném jako „Reakce na vyjádření žalovaného k přiznání náhrady nákladů řízení“ uvedl,
že uvedeným způsobem postupoval z důvodu procesní opatrnosti – nechtěl se připravit
o opravný prostředek proti rozhodnutí, jímž měl být uspokojen.
[14] Jelikož se stěžovatel k postupu žalovaného nevyjádřil, krajský soud sám zvážil,
zda ze všech okolností případu je zřejmé, že došlo k uspokojení stěžovatele. Krajský soud přitom
vycházel z obsahu žaloby, a především z jejího petitu, v němž stěžovatel vymezil, čeho
se v soudním řízení domáhá, a porovnal jej s obsahem rozhodnutí vydaného předsedou
Ústavního soudu k uspokojení stěžovatele. Krajský soud konstatoval, že předmětnou žalobou
stěžovatel brojil proti rozhodnutí o zamítnutí opožděně podaného odvolání. V žalobě odůvodnil,
proč mělo být jeho odvolání posouzeno jako včasné. Předseda Ústavního soudu rozhodnutím
ze dne 8. 11. 2016 argumentaci stěžovatele plně přisvědčil a v daném ohledu původní rozhodnutí
o odvolání změnil, přičemž odvolání meritorně projednal. Současně vyhověl i jediné odvolací
námitce týkající se nesrozumitelnosti výroku rozhodnutí generálního sekretáře Ústavního soudu
ze dne 24. 6. 2016. Předseda Ústavního soudu tuto chybu uznal a změnil rozhodnutí o částečném
odmítnutí žádosti tak, že nově je ve výroku 1. uvedeno, ve které části se žádost odmítá,
a ve výroku 2. je uvedeno, ve které (zbývající) části se žádosti vyhovuje a informace se poskytují.
Vzhledem k tomu měl krajský soud za to, že ze všech okolností případu je zřejmé, že ve vztahu
k uplatněnému žalobnímu návrhu došlo k uspokojení stěžovatele. Tím nastal důvod k zastavení
řízení podle §62 odst. 4 s. ř. s. Vedle naplnění příslušných procesních kroků krajský soud shledal,
že postupem předsedy žalovaného nebylo zasaženo do práv a povinností třetích osob, a dále,
že nově vydané rozhodnutí ze dne 8. 11. 2016 netrpí vadami, které by způsobovaly jeho
nicotnost, či vadami, k nimž soud přihlíží z úřední povinnosti.
[15] Stěžovatel zejména namítal, že krajský soud pochybil, když dovodil, že byl stěžovatel
postupem žalovaného správního orgánu uspokojen, pokud proti přezkumnému rozhodnutí,
kterým měl být uspokojen, podal odvolání, a rozhodnutí o zamítnutí odvolání napadl správní
žalobou, přičemž v souběžném řízení namítal nicotnost těchto rozhodnutí.
[16] Pro posouzení důvodnosti uvedené námitky je zásadní skutečnost, že stěžovatel
nereagoval na výzvu krajského soudu ze dne 11. 11. 2016, ač byl řádně poučen o následném
procesním postupu soudu, pokud tak neučiní. Stěžovateli nic nebránilo v tom, aby ve stanovené
lhůtě soudu sdělil, že postupem žalovaného uspokojen nebyl, přičemž za této situace by krajský
soud pokračoval v řízení a přezkoumal by žalobou napadené rozhodnutí věcně. Pasivitu
stěžovatele nelze klást k tíži krajskému soudu. Krajský soud nebyl povinen zjišťovat,
zda se stěžovatel v jiných soudních řízeních domáhá zrušení přezkumného rozhodnutí,
a pak z toho dovozovat, že nebyl postupem žalovaného uspokojen. Motivace stěžovatele
k takovému procesnímu postupu přitom není rozhodná.
[17] K stěžovatelem namítané nicotnosti přezkumného rozhodnutí Nejvyšší správní soud
uvádí, že se ztotožňuje s názorem žalovaného, že k přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí
nedošlo při postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím. V době, kdy žalovaný
krajskému soudu sdělil, že hodlá stěžovatele uspokojit, bylo řízení podle zákona o svobodném
přístupu k informacím již pravomocně skončeno. Zdejší soud souhlasí se stěžovatelem,
že ustanovení §62 s. ř. s. neobsahuje kompetenční normu a upravuje toliko procesní postup
soudu. Nelze však přehlédnout úpravu obsaženou v §153 správního řádu, která na citovanou
úpravu obsaženou soudním řádu správním navazuje, a stanoví procesní postup žalovaného
správního orgánu. Podle §153 odst. 1 písm. a) správního řádu domáhá-li žalobce ve správním
soudnictví zrušení rozhodnutí správního orgánu, lze jej uspokojit změnou nebo zrušením tohoto rozhodnutí
v přezkumném řízení. Lze tedy dovodit, že předmětné ustanovení umožňuje v průběhu soudního
řízení žalovanému správnímu orgánu uspokojit žalobce, přičemž mu k tomu stanoví procesní
postup, který je obecně použitelný pro všechny správní orgány bez ohledu na to, podle jaké
speciální právní úpravy bylo vedeno původní pravomocně skončené správní řízení. Uvedený
postup v obdobném případě (odmítnutí žádosti o poskytnutí informace) ostatně Nejvyšší správní
soud již v minulosti připustil (viz např. rozsudek ze dne 25. 6. 2014, č. j. 6 As 156/2013 - 28).
K řízení podle §153 odst. 1 správního řádu je pak příslušný žalovaný správní orgán, jímž byl
v nyní posuzovaném případě Ústavní soud, resp. jeho předseda, který vydal žalobou napadené
rozhodnutí o odvolání.
[18] K tomu Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že je sice pravdou, že žalovaný v nyní
posuzovaném případě ve výroku přezkumného rozhodnutí neuvedl odkaz na §153 správního
řádu, uvedená vada však nemá za následek nicotnost tohoto rozhodnutí.
[19] Pokud jde o další námitku, kde stěžovatel tvrdil nicotnost rozhodnutí generálního
sekretáře žalovaného, a z ní dovozoval nicotnost rozhodnutí o odvolání ze dne 8. 8. 2016
a následně o přezkumném rozhodnutí, tato je podle názoru zdejšího soudu také nedůvodná.
Nelze zpochybnit, že původní rozhodnutí generálního sekretáře obsahovalo výrok, který byl
neurčitý v tom smyslu, že z něj nebylo zřejmé, v jakém rozsahu byla žádost stěžovatele
o poskytnutí informací odmítnuta a v jakém rozsahu jí bylo vyhověno. Konkrétní rozsah
poskytnutí požadovaných informací byl zřejmý toliko z odůvodnění tohoto rozhodnutí.
Uvedenou skutečnost ostatně uznal i předseda žalovaného, a proto vydal přezkumné rozhodnutí,
jímž výrok prvostupňového rozhodnutí změnil a tuto vadu napravil. Předmětná vada výroku
prvostupňového rozhodnutí tedy byla odstranitelná (v odvolacím řízení, resp. přezkumném
řízení) a nedosahovala takové intenzity, aby bez dalšího automaticky způsobila nicotnost tohoto
rozhodnutí. Ze stávající zákonné úpravy (§77 odst. 1 správního řádu) výslovně plyne,
že za nicotné se považuje takové rozhodnutí, které (1.) bylo vydáno zcela mimo věcnou
působnost rozhodujícího orgánu anebo (2.) trpí natolik zásadními vadami, které je činí zjevně
vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je
nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu. O vadu takového charakteru a povahy
v nyní posuzovaném případě nešlo.
[20] Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožňuje s názorem krajského soudu, že podání
stěžovatele ze dne 11. 1. 2017 nelze považovat za samostatný úkon právní služby, za který
by měla náležet stěžovateli náhrada nákladů řízení. Krajský soud správně dovodil, že se jedná
o pouhou reakci na vyjádření žalovaného k přiznání náhrady nákladů řízení. Nešlo tedy o podání,
které by mohlo mít vliv na rozhodnutí soudu o věci samé.
[21] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[22] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. srpna 2022
Mgr. David Hipšr
předseda senátu