ECLI:CZ:NSS:2022:7.AS.258.2021:26
sp. zn. 7 As 258/2021 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: J. N., zastoupen
JUDr. Zdeňkem Holáskem, advokátem se sídlem 28. října 2073/31, Jablonec nad Nisou,
proti žalované: Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy, se sídlem Slezská 100/7,
Praha, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne
28. 7. 2021, č. j. 77 A 85/2020 - 172,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím žalované ze dne 23. 4. 2020, č. j. SVS/2020/008344-G, bylo zamítnuto
odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Krajské veterinární správy Státní veterinární správy
pro Plzeňský kraj ze dne 6. 12. 2019, č. j. SVS/2019/146979-P (dále též „správní orgán
I. stupně“, či též „krajská veterinární správa“). Rozhodnutím správního orgánu I. stupně
v návaznosti na §13 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „zákon o ochraně zvířat“), nebylo vyhověno žádosti žalobce požadující vydání
povolení chovu zvířat vyžadujících zvláštní péči (panthera leo) a dále nebylo vyhověno žádosti
žalobce požadující prodloužení dříve vydaného povolení chovu zvířat vyžadujících zvláštní péči
(puma concolor).
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalované správní žalobou. Krajský soud v Plzni (dále též
„krajský soud“) rozsudkem ze dne 18. 11. 2020, č. j. 77 A 85/2020 - 129, žalobu zamítl.
Ke kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 27. 5. 2021,
č. j. 7 As 392/2020 - 35, označený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení, neboť shledal, že bylo porušeno žalobcovo právo na spravedlivý proces, konkrétně právo
na osobní účast při jednání ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[3] Krajský soud následně nařídil jednání ve věci. Rozsudkem ze dne 28. 7. 2021,
č. j. 77 A 85/2020 - 172, krajský soud žalobu opětovně zamítl. Podle názoru krajského soudu
odpovídá rozhodnutí správních orgánů právní úpravě. Krajský soud přitakal žalobci v tom,
že zákon o ochraně zvířat neobsahoval povinnost, aby byl k žádosti o povolení chovu zvířete
vyžadujícího zvláštní péči dokládán i kolaudační souhlas nebo kolaudační rozhodnutí stavebního
úřadu pro stavbu určenou pro chov těchto zvířat. To však neznamená, že není nutno přihlížet
k tomu, zda prostory pro chov těchto zvířat odpovídají předpokladům, které je na ně nutno klást
z hlediska obecné povinnosti vytvářet těmto zvířatům přiměřené podmínky pro zachování jejich
fyziologických funkcí a zajištění jejich biologických potřeb ve smyslu §13 odst. 1 zákona
o ochraně zvířat. To platí tím spíše tehdy, je-li právní stav těchto staveb natolik labilní, že je
vedeno řízení o jejich odstranění, resp. že se jejich vlastníku nepodařilo dosáhnout jejich
dodatečného povolení. K tomu poukázal na to, že rozhodnutím Krajského úřadu Plzeňského
kraje ze dne 19. 8. 2019 bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu
Rokycany ze dne 15. 5. 2019, jímž byla zamítnuta žádost o dodatečné povolení staveb pro chov
předmětných zvířat. Důvodem tohoto rozhodnutí bylo negativní závazné stanovisko orgánu
územního plánování, podle něhož není předmětná stavba v souladu s územně plánovací
dokumentací. Ostatně, přestože žalobce již v průběhu správního řízení v rámci svého vyjádření
k vyrozumění o pokračování správního řízení ze dne 24. 10. 2019 avizoval, že bude i nadále
usilovat o dodatečné povolení uvedené stavby, nevyplývá ani ze správního ani ze soudního spisu,
že by se tato snaha jakkoli materializovala v rozhodnutí o jejím dodatečném povolení.
Ani v rámci jednání před soudem žalobce netvrdil, že by předmětné stavby byly následně
dodatečně povoleny. Krajský soud poukázal i na možné důsledky nepovolení předmětných
staveb, tj. možnost jejich odstranění. Soud nepřisvědčil ani dalším žalobním námitkám a žalobu
zamítl. Rozsudek krajského soudu (stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu) je v plném znění dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě
pro stručnost odkazuje.
II.
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodu dle §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Je názoru, že na danou věc byla nepřípustně aplikována
neúčinná právní úprava (§13 odst. 6 zákona o ochraně zvířat ve znění účinném až od 1. 2. 2021).
Poukázal na rozdíly mezi zněním zákona o ochraně zvířat před přijetím zákona č. 501/2020 Sb.
a po jeho přijetí a dovodil, že v době rozhodování o jeho žádosti nebylo nutno přikládat k žádosti
kolaudační rozhodnutí či kolaudační souhlas; nepředložení takových dokladů nemohlo být
důvodem pro nevyhovění jeho žádostem. Nesouhlasil ani s tím, že by nevyhovění jeho žádostem
bylo lze opřít i o nepovolení předmětných staveb ze strany stavebních orgánů. Je názoru, že řízení
podle zákona o ochraně zvířat a řízení podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební zákon“), jsou dva zcela odlišné
typy řízení. Tato řízení podle jeho názoru nelze směšovat. Stěžovatel dále uvedl, že v minulosti
mu již byl povolen chov zvířat, a nechápe proto jiný přístup správního orgánu, který mu nyní
odmítá vyhovět. Postup správního orgánu vytváří právní nejistotu a má špatný vliv na psychiku
stěžovatele (k tomu poukázal na intenzitu vztahu k chovaným zvířatům). Dodal, že na základě
kontroly provedené Krajskou veterinární správou dne 28. 4. 2020 (protokol o kontrole ze dne
28. 4. 2020, č. POK200428001S32115, dále též „protokol o kontrole“) nebyla shledána žádná
pochybení při chovu zvířat. Stěžovatel je nadto názoru, že řízení ve věci dodatečného povolení
nebylo ani pravomocně ukončeno (proti zamítavému rozhodnutí Městského úřadu Rokycany
ze dne 6. 8. 2021 podal stěžovatel odvolání ke Krajskému úřadu Plzeňského kraje). Stěžovatel
dále nesouhlasil s argumentací krajského soudu stran možného odstranění staveb. Dodal,
že podle jeho názoru lze žádosti o dodatečné povolení předmětné stavby vyhovět i bez změny
územního plánu. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, popř. aby zrušil i žalobou
napadené rozhodnutí žalovaného.
III.
[5] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Jelikož se jedná o opakovanou kasační stížnost, vážil zdejší soud nejprve její přípustnost
z hlediska §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení je kasační stížnost nepřípustná
proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno
Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud
neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Ze zákazu opakované kasační
stížnosti judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu dovodila nad rámec
doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. i další výjimky. Kasační stížnost je nutno
považovat za přípustnou mj. tehdy, pokud Nejvyšší správní soud vytkl v původním rozsudku
prvoinstančnímu soudu procesní pochybení a pokud se ve zrušujícím rozsudku závazně
nevyjádřil ke všem sporným otázkám. Odmítnutí kasační stížnosti za tohoto procesního stavu
by znamenalo odmítnutí věcného přezkumu a odporovalo by účelu a smyslu správního
soudnictví (v podrobnostech viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). V intencích výše uvedeného nelze námitky uplatněné
v kasační stížnosti považovat za nepřípustné.
[8] Nejvyšší správní soud neshledal kasační námitky důvodnými. Plně se ztotožnil se závěry
správních orgánů a krajského soudu. Nad jejich rámec dodává ke stížní argumentaci následující.
[9] Soud předně konstatuje, že z obsahu spisu, resp. předmětných rozhodnutí vyplývá,
že správní orgány postupovaly podle zákona o ochraně zvířat ve znění rozhodném pro danou
věc, tedy ve znění platném a účinném v době jejich rozhodování (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 8. 2014, č. j. 8 As 114/2013 - 36, a rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2014, č. j. 3 Ads 37/2012 - 30), a nikoliv podle právní
úpravy účinné až od 1. 2. 2021, jak tvrdil stěžovatel.
[10] I podle názoru Nejvyššího správního soudu přitom bylo lze podle rozhodné právní
úpravy vydat rozhodnutí o nevyhovění žádosti požadující povolení chovu druhu zvířat
vyžadujících zvláštní péči, resp. dříve udělené povolení neprodloužit.
[11] Pravidla pro předmětný zájmový chov jsou upravena v zákoně o ochraně zvířat.
Podle §13 odst. 1 zákona o ochraně zvířat je povinností chovatele v zájmovém chovu zabezpečit
zvířeti přiměřené podmínky pro zachování jeho fyziologických funkcí a zajištění jeho
biologických potřeb tak, aby nedocházelo k bolesti, utrpení nebo poškození zdraví zvířete, a dále
učinit opatření proti úniku zvířat. Zvíře nesmí být chováno jako zvíře v zájmovém chovu, jestliže
nejsou zabezpečeny přiměřené podmínky pro zachování jeho fyziologických funkcí a zajištění
jeho biologických potřeb nebo jestliže se zvíře nemůže adaptovat, přestože tyto podmínky
zabezpečeny jsou. V §13 odst. 5 až 7 zákona o ochraně zvířat jsou pak obsažena pravidla
pro podání žádosti o zájmový chov zvířat, resp. proces rozhodování o takových žádostech.
Žádost o vydání povolení pro chov zvířat podává chovatel u krajské veterinární správy příslušné
podle místa chovu zvířete, přičemž ta může vydat povolení na časově omezenou dobu tří let.
Takové povolení může vydat při splnění podmínek uvedených podle §13 odst. 1 zákona
o ochraně zvířat (viz výše). V případě, že krajská veterinární správa splnění uvedených podmínek
neshledá, je oprávněna povolení nevydat, resp. dříve udělené povolení odejmout.
[12] Podle názoru Nejvyššího správního soudu postupovaly správní orgány zcela v mezích
uvedené právní úpravy. Správně hodnotily naplnění cílů uvedených v §13 odst. 1 zákona
o ochraně zvířat, zejména pak to, zda prostory, ve kterých jsou chována zvířata, odpovídají
předpokladům, které je na ně nutno klást z hlediska obecné povinnosti vytvářet těmto zvířatům
přiměřené podmínky pro zachování jejich fyziologických funkcí a zajištění jejich biologických
potřeb tak, aby nedocházelo k bolesti, utrpení nebo poškození zdraví zvířat, resp. zda jsou
učiněna opatření proti úniku zvířat. Z hlediska naplnění uvedených cílů je třeba zcela jistě
zkoumat i to, zda stavby (ve kterých budou zvířata chována) splňují požadavky stavebního
zákona, resp. stavebně-technické předpisy. Takový výklad odpovídal smyslu a účelu rozhodné
právní úpravy (vedle rozsudku krajského soudu srov. nález Ústavního soudu ze dne 21. 5. 1996,
sp. zn. Pl. ÚS – st. 1/96, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2004,
č. j. 5 Afs 14/2004 - 60 atp.).
[13] Správní orgány přitom zjistily, že stavby, ve kterých má zájmový chov zvířat probíhat
(resp. již probíhá), nejsou stavbami povolenými. Před příslušnými stavebními orgány probíhalo
řízení o dodatečném povolení předmětných staveb (umístěných na pozemcích st. p. X
a parc. č. X v k. ú. R.), dodatečné povolení však vydáno nebylo. Rozhodnutím Krajského úřadu
Plzeňského kraje ze dne 19. 8. 2019, č. j. PK-RR/2154/19, bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno
rozhodnutí Městského úřadu Rokycany, odboru stavebního, ze dne 15. 5. 2019, kterým byla
zamítnuta žádost o dodatečné povolení stavby předmětných staveb. Z těchto rozhodnutí přitom
vyplývá, že stavby pro chov uvedených zvířat nejsou k danému účely povoleny ani zkolaudovány
a podle regulativů územního plánu města Rokycany to ani není možné. Ze závazného stanoviska
orgánu územního plánování Městského úřadu Rokycany totiž vyplývá, že záměr není v souladu
s územním plánem pro dané území. Uvedené závazné stanovisko bylo posléze nadřízeným
správním orgánem, Krajským úřadem Plzeňského kraje, odborem regionálního rozvoje,
potvrzeno (viz stanovisko ze dne 10. 7. 2019).
[14] Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s krajským soudem, že při rozhodování podle §13
zákona o ochraně zvířat je třeba zkoumat i to, zda bude chov probíhat v legálních stavbách, resp.
zohlednit výsledek řízení ve věci povolení staveb určených pro chov před příslušnými stavebními
úřady. Bylo by zcela absurdní, pokud by veterinární správa byla povinna vydat kladné povolení
k chovu zvířat vyžadujících zvláštní péči i v případě, že by zjistila, že chov zvířat bude probíhat
v nelegálních stavbách.
[15] Soud přitom nezpochybňuje, že novelou č. 501/2020 Sb. došlo ke změně zákona
o ochraně zvířat mj. v tom smyslu, že byly doplněny povinné náležitosti žádosti o povolení chovu
zvířat (právní úprava po novelizaci výslovně vyžaduje, aby byl k žádosti přiložen i kolaudační
souhlas stran staveb, ve kterých budou zvířata chována; srov. i důvodovou zprávu k uvedené
novelizaci). I před uvedenou novelizací však zákon o ochraně zvířat ukládal orgánům veterinární
správy ověřit, že při zájmovém chovu bude docházet k dodržení přiměřených podmínek
pro zachování fyziologických funkcí zvířat, k zajištění jejich biologických potřeb tak,
aby nedocházelo k bolesti, utrpení nebo poškození zdraví zvířat, resp. ověřit učinění dostatečných
opatření proti úniku zvířat (viz výše). Jinými slovy, pouze z toho, že zákon o ochraně zvířat
od nabytí účinnosti uvedené novely bude po žadateli vyžadovat i předložení kolaudačního
souhlasu, nelze dovodit, že bylo povinností veterinární správy vyhovět žádostem stěžovatele.
[16] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s tím, že pokud by bylo jednou vydáno předmětné
povolení (stěžovatel uváděl, že mu byl v minulosti povolen zájmový chov zvířat), je třeba toto
povolení bez dalšího prodloužit. Zákon o ochraně zvířat v rozhodném znění v §13 explicitně
uváděl, že povolení se uděluje na omezenou dobu 3 let, přičemž současně umožňoval vydané
povolení odejmout, resp. změnit, a to i před uplynutím uvedené doby (viz §13 odst. 7 zákona
o ochraně zvířat). I z hlediska odejmutí povolení je přitom rozhodující imperativ obsažený v §13
odst. 1 zákona o ochraně zvířat, tedy otázka splnění přiměřených podmínek pro zachování
fyziologických funkcí a zajištění biologických potřeb zvířat.
[17] Nejvyšší správní soud neshledal nic nezákonného ani na tom, že správní orgány a krajský
soud ve svých rozhodnutích akcentovaly i možné důsledky nevyhovění žádosti o dodatečné
povolení předmětných staveb, resp. hrozbu odstranění staveb. Takový důsledek vyplývá přímo
z právní úpravy (srov. §88 zákona č. 50/1976 a §129 nového stavebního zákona). Odstranění
staveb by přitom jednoznačně vedlo k nemožnosti naplnit shora označené cíle zákona o ochraně
zvířat. Jinak řečeno, i aspekt možného odstranění stavby měl relevanci z hlediska řízení
podle §13 zákona o ochraně zvířat.
[18] Nejvyššímu správnímu soudu přitom není zřejmé, z čeho stěžovatel dovozuje,
že by předmětné stavby bylo lze povolit i bez změny územního plánu. Stěžovatel neoznačil žádné
ustanovení právního předpisu, ze kterého by něco takového mělo vyplývat, resp. nepředložil
žádné rozhodnutí stavebních orgánů v tomto smyslu. Stěžovatel nedoložil ani to, že by řízení
ve věci dodatečného povolení nebylo pravomocně ukončeno. Stěžovatel tvrdil,
že proti zamítavému rozhodnutí Městského úřadu Rokycany ze dne 6. 8. 2021 podal odvolání
ke Krajskému úřadu Plzeňského kraje. Jak však vyplývá z rozhodnutí správních orgánů, ty
se opírají o rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 19. 8. 2019,
č. j. PK-RR/2154/19 (které nabylo právní moci dne 2. 9. 2019). Obdobně k stěžovatelem
akcentovanému protokolu o kontrole ze dne 28. 4. 2020, je třeba konstatovat, že stěžovatel
žalobou brojí proti rozhodnutí žalované ze dne 23. 1. 2020, tedy proti rozhodnutí vydanému
před uvedenou kontrolou. Pro danou věc jsou tedy výsledky uvedené kontroly irelevantní.
Zde soud zdůrazňuje, že správní soud posuzuje zákonnost postupu správních orgánů k datu
vydání rozhodnutí stavebního úřadu (§75 odst. 1 s. ř. s. a rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 10. 2019, č. j. 7 As 295/2018 - 37).
[19] Pokud pak stěžovatel poukazoval na rozhodnutí žalované ze dne 20. 11. 2018,
č. j. SVS/2018/137365-G, konstatuje soud, že to není předmětem soudního přezkumu. Žalovaná
nadto připomněla, že předmětem přezkumu v označeném případě byl procesní postup krajské
veterinární správy, který se týkal zastavení řízení podle §66 odst. 1 písm. c) správního řádu, nikoli
posouzeni věcných důvodů pro případné udělení či neuděleni povolení podle §13 zákona
o ochraně zvířat.
[20] Z ničeho nevyplývá ani to, že by žalovaná (bez objektivních důvodů) nahlížela na žádosti
stěžovatele jinak než v minulosti, resp. že by aplikovala nepřípustně dvojí přístup vedoucí k právní
nejistotě, jak výslovně tvrdil stěžovatel. Důvodem pro změnu postupu správních orgánů byly
z pohledu §13 odst. 1 zákona o ochraně zvířat relevantní informace poskytnuté ze strany orgánů
stavební správy (viz výše).
[21] Nejvyšší správní soud dodává, že rozumí důsledkům pro stěžovatele (poukazoval zejména
na svůj citový vztah ke zvířatům) právní úprava však nestanoví, že by na základě existence
takového vztahu bylo nutno povolit (prodloužit) zájmový chov zvířat. Zákon stanoví jiné
podmínky pro vydání povolení (srov. §13 odst. 1 zákona o ochraně zvířat).
[22] Ani žádné jiné kasační tvrzení nebylo s to vést ke zrušení rozsudku krajského soudu.
Nejvyšší správní soud se s rozsudkem krajského soudu ztotožnil a v podrobnostech na jeho
odůvodnění odkazuje.
[23] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl (§110 odst. 1
s. ř. s.). Ve věci Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož
rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[24] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. února 2022
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu