ECLI:CZ:NSS:2022:7.AS.276.2020:40
sp. zn. 7 As 276/2020 - 40
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci žalobce: P. S., zastoupen
Mgr. Radkou Prokopcovou, advokátkou se sídlem Bezděkovská 53/0, Strakonice,
proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2,
České Budějovice, za účasti osoby zúčastněné na řízení: M. S., v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. 7. 2020,
č. j. 51 A 5/2020 - 109,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Městský úřad Vimperk (dále též „stavební úřad“) vydal dne 11. 7. 2019 usnesení
č. j. MUVPK-VÚP 23851/19-STE, jehož výrokem I. zastavil podle §66 odst. 2
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) řízení
o odstranění stavby v části stavby označené „v obvodové zdi na severní straně nejsou provedeny okenní
otvory“ (dále též „neprovedení oken“) a výrokem II. zastavil podle §66 odst. 1 písm. g) správního
řádu řízení o dodatečném povolení téže části stavby.
[2] Na základě odvolání žalobce žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 11. 2019, č. j. KUJCK
126464/2019, změnil rozhodnutí stavebního úřadu tak, že došlo pouze v souladu s §66 odst. 1
písm. g) správního řádu k zastavení řízení o dodatečném povolení předmětné změny stavby
(neprovedení oken).
II.
[3] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Českých
Budějovicích (dále též „krajský soud“), který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Soud
konstatoval, že se žalobce po celou dobu správního řízení domáhá legalizace změny stavby
spočívající v neprovedení oken. Měl proto řádně zdůvodnit, jak se v jeho právní sféře negativně
projevilo rozhodnutí správních orgánů, podle něhož je tato změna stavby nepodstatná, legální
a není k ní třeba vydat dodatečné povolení. Toto rozhodnutí žalobci nijak nebrání v dalším
postupu k legalizaci celé jeho stavby. Neprovedení oken nemá rovněž vliv na jiné změny stavby,
které jsou předmětem jiných řízení. Zastavením řízení proto nemohlo dojít k tvrzenému zásahu
do veřejných subjektivních práv žalobce. Pouze se v něm konstatuje, že žalobce nepotřebuje
k dané změně stavby žádné zvláštní povolení. Případná procesní pochybení v řízení včetně jeho
neúměrné délky nejsou za této situace relevantní. Obává-li se žalobce, že správní orgány
v budoucnu změní své hodnocení, může doložit legalitu změny stavby napadeným rozhodnutím,
jímž jsou správní orgány vázány. Ani z předchozího rozsudku krajského soudu ve věci žalobce
ze dne 16. 3. 2016, č. j. 10 A 69/2015 - 44, nelze dovodit, že projednávaná stavební úprava musí
být povolena v řízení o dodatečném stavebním povolení. Jestliže napadeným rozhodnutím nebylo
zasaženo do veřejných subjektivních práv žalobce, nemohla mít dopad do jeho právní sféry
ani případná namítaná podjatost úředních osob. Nezákonnost nemůže způsobit ani to,
že žalovaný doplnil úvahy stavebního úřadu či případné průtahy v řízení. Správní orgány rovněž
nemusely vypořádávat všechny námitky žalobce vzhledem k tomu, že zastavily řízení pro zjevnou
bezpředmětnost podané žádosti. Není ani vadou, že rozdělily žádost žalobce na několik částí,
neboť o ní nebylo možné rozhodnout jednotně z důvodu odlišných režimů jednotlivých změn
stavby. Pro projednávanou věc nejsou relevantní ani skutečnosti, které se týkají jiné stavební
činnosti v rámci téže nemovitosti či jiných staveb na předmětných pozemcích. Žalobcem
předložené důkazy krajský soud neprovedl pro jejich nadbytečnost.
III.
[4] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost,
jejíž důvody podřadil pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Vymezil se proti závěru krajského
soudu, že neprokázal zkrácení na svých veřejných subjektivních právech. Přestože mu nebylo
nařízeno odstranění projednávané změny stavby, nedospěly správní orgány ani krajský soud
k závěru, že nejde o změnu stavby, nýbrž pouze, že jde o změnu nepodstatnou. Postup
podle §118 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební zákon“), který v odst. 7 upravuje projednání
nepodstatné změny stavby v rámci kolaudace, lze však podle judikatury použít pouze tehdy,
pokud stavebník získá povolení ke změně stavby a až následně změnu provede. V opačném
případě je nutné postupovat podle §129 stavebního zákona, který upravuje nařízení odstranění
stavby, aniž by rozlišoval mezi podstatnými a nepodstatnými změnami stavby. Změnu stavby
realizovanou před účinností stavebního zákona tedy nelze v souladu s judikaturou, včetně
rozsudku krajského soudu č. j. 10 A 69/2015 - 44, schválit v rámci kolaudace, jak navrhly správní
orgány. Je nutné ji povolit v režimu §129 stavebního zákona, což však stavební úřad odmítl.
V současném stavu tak nelze předmětnou stavbu zkolaudovat, protože projektová dokumentace
neodpovídá skutečnému stavu a její úprava podle §118 odst. 7 stavebního zákona není možná,
tudíž nelze postupovat ani podle §122 odst. 3, resp. 122a odst. 4 téhož zákona. O zásah
do veřejných subjektivních práv stěžovatele by ale šlo i tehdy, pokud by bylo možno postupovat
podle §118 odst. 7 stavebního zákona. V důsledku postupu žalovaného by byl totiž nucen měnit
projektovou dokumentaci dvakrát: pro dodatečné povolení ostatních změn a poté pro projednání
změny spočívající v nepodstatné odchylce od projektové dokumentace. Stěžovatel dále považuje
za nedostatečný způsob, jakým se krajský soud vypořádal s žalobními námitkami. Jestliže kasační
soud shledá, že krajský soud nesprávně právně posoudil otázku zásahu do veřejných
subjektivních práv stěžovatele, bude nezbytné vrátit mu věc k dalšímu řízení a řádnému
vypořádání těchto námitek. Krajský soud se totiž některými vůbec nezabýval a k ostatním
se vyjádřil okrajově. Nevyjádřil se ani k důkazním návrhům stěžovatele k podjatosti úředních
osob. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil.
IV.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své vyjádření k podané žalobě,
odůvodnění svého rozhodnutí a na obsah správního spisu. Napadený rozsudek shledal
za souladný se zákonem a s jeho závěry se ztotožnil. Navrhl proto zamítnutí kasační stížnosti.
V.
[6] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření poukázala na vývoj situace, který nastal
po podání kasační stížnosti. Apelovala na to, aby se Nejvyšší správní soud vyjádřil alespoň
ke způsobu, jakým má být naloženo se změnou stavby spočívající v nepodstatných odchylkách
od projektové dokumentace, která byla provedena před účinností stavebního zákona.
VI.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku. Tu stěžovatel spatřuje především v tom, že se krajský soud dostatečně nezabýval
veškerými žalobními námitkami, a že se nezmínil o některých důkazních návrzích stěžovatele.
[10] Těmto výtkám Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Krajský soud se zejména zabýval
otázkou, zda mohl být stěžovatel postupem správních orgánů zkrácen na svých veřejných
subjektivních právech. Jelikož dospěl k závěru, že nikoliv, a zároveň konstatoval, že tato otázka je
nezbytnou podmínkou věcného projednání žalobních bodů, pak mu nelze vytýkat, že se obsáhle
nezabýval jednotlivými žalobními námitkami a učinil tak pouze nad rámec odůvodnění rozsudku.
V takovém postupu nelze spatřovat nepřezkoumatelnost. Krajský soud zcela jasně vysvětlil, proč
se jednotlivými žalobními námitkami podrobně nezabýval. Stran důkazních návrhů stěžovatele
pak jednoznačně uvedl, že vzhledem k důvodům, pro něž žalobu zamítl, nebylo pro zjištění
rozhodných skutečností nutné provádět jakékoliv dokazování. Rozsudek krajského soudu plně
dostál požadavkům ustálené judikatury kladeným na odůvodnění soudních rozhodnutí
(srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1995, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS,
a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS, rozsudky Nejvyššího správního
soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52 a ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75,
či usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 76). Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud
vycházel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil.
Rozsudek je řádně odůvodněn a je plně srozumitelný. Jednoznačně z něj vyplývají důvody, které
krajský soud vedly k zamítnutí žaloby.
[11] Stěžejní otázkou projednávaného případu je, zda mohlo být postupem správních orgánů,
které zastavily řízení o dodatečném povolení změn stavby v rozsahu neprovedení oken, zasaženo
do veřejných subjektivních práv stěžovatele.
[12] Toto posouzení se neobejde bez krátké rekapitulace relevantních skutečností vyplývajících
ze spisového materiálu. Stavební úřad při kontrolní prohlídce provedené dne 21. 6. 2010 zjistil,
že na rozestavěném hospodářském stavení na pozemku parc. č. X v k. ú. S., byly provedeny
změny odporující stavebnímu povolení ze dne 16. 6. 1999. Stavební úřad posoudil povahu
stavebních prací tak, že nejde o drobné změny, a proto je nutno postupovat dle §129 stavebního
zákona. Proto dne 26. 7. 2010 zahájil řízení o nařízení odstranění nepovolených změn stavby.
Jednalo se celkem o pět změn. Jelikož stěžovatel nepředložil žádost o dodatečné povolení změn
stavby, vydal stavební úřad opakovanou výzvu k jejímu předložení (do 30. 9. 2013). Stěžovatel
považoval postup stavebního úřadu za účelový a odmítl se mu podřídit. Stavební úřad tak dne
24. 9. 2014 vydal rozhodnutí o nařízení odstranění těchto pěti nepovolených změn stavby
hospodářského stavení. Nepovolené změny měly být odstraněny tak, aby bylo umožněno
dokončení hospodářského stavení dle ověřené projektové dokumentace stavebního povolení.
Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil.
Stěžovatel následně podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu ke krajskému soudu, který ji zamítl
rozsudkem č. j. 10 A 69/2015 - 44. Tento rozsudek nabyl právní moci dne 14. 4. 2016. Stěžovatel
podal následně dne 29. 7. 2016 žádost o dodatečné povolení změn předmětné stavby. Jednalo
se o celkem osm změn, mimo jiné o změnu spočívající v neprovedení oken a o čtyři změny, které
již byly projednány ve výše uvedeném řízení. Stavební úřad nejprve řízení o žádosti zastavil,
jelikož vyhodnotil celou žádost stěžovatele jako zjevně právně nepřípustnou. Žalovaný toto
rozhodnutí stavebního úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu projednání. Zdůraznil, že ne
všechny projednávané změny stavby je možné posuzovat ve stejném právním režimu. Zavázal
proto stavební úřad, aby nejprve náležitě rozlišil změny stavby hospodářského stavení, o jejichž
odstranění již bylo pravomocně rozhodnuto. Ostatní změny stavby pak měl rozlišit podle toho,
zda se jedná o změny stavby, jejichž provedení podléhá stavebnímu zákonu. Ve správním řízení
následně docházelo k postupnému upřesňování povahy jednotlivých změn, o jejichž dodatečné
povolení stěžovatel žádal. Stavební úřad (vázán závazným právním názorem žalovaného)
tedy rozdělil žádost stěžovatele procesně do tří částí. Ve vztahu k části žádosti týkající
se neprovedení oken stavební úřad usoudil, že tuto změnu stavby považuje za drobnou odchylku
od ověřené projektové dokumentace stavby a že tato změna není ani v rozporu s vydaným
stavebním povolením. Otázka (ne)provedení oken podle stavebního úřadu závisí pouze
na rozhodnutí stavebníka - stěžovatele. Proto řízení o ní zastavil podle §66 odst. 1 písm. g)
správního řádu pro zjevnou bezpředmětnost žádosti (vedení řízení o ní je nedůvodné). Současně
zastavil řízení o odstranění této změny stavby. Ostatní části žádosti stěžovatele měly rozdílný
procesní osud (zastavení řízení pro zjevnou nepřípustnost a přerušení řízení o odstranění
nepovolených změn stavby z důvodu dodatečné žádosti o povolení nepovolených změn stavby).
Žalovaný následně v rozhodnutí o odvolání vypustil výrok prvostupňového rozhodnutí
o zastavení řízení o odstranění dané změny stavby, neboť dospěl k závěru, že takové řízení
nebylo vůbec zahájeno, a proto je nebylo možné ani zastavit. V důsledku zásahu žalovaného
tak bylo zastaveno pouze řízení o dodatečném povolení změny stavby hospodářského stavení
v rozsahu neprovedení oken.
[13] Nejvyšší správní soud v postupu správních orgánů spočívajícím v rozdělení žádosti na tři
části neshledává namítanou vadu řízení. Jestliže správní orgány dospěly k závěru, že se stěžovatel
jednou žádostí domáhá dodatečného povolení několika změn stavby, které podléhají různým
právním režimům, pak nic nebrání tomu, aby bylo pro přehlednost rozhodováno o jednotlivých
částech žádosti samostatně a nikoliv jedním rozhodnutím. Správní orgány, a následně i krajský
soud podrobně odůvodnily, že se každá ze tří částí žádosti řídí jiným právním režimem. Do první
části byly vyčleněny změny stavby, o nichž již bylo pravomocně rozhodnuto. K tomu Nejvyšší
správní soud například v rozsudku ze dne 27. 8. 2015, č. j. 2 As 166/2015 - 33, jednoznačně
konstatoval, že „nelze zahájit samostatné řízení o dodatečném povolení stavby po pravomocném rozhodnutí
o odstranění stavby (tedy v době existence pravomocného rozhodnutí, které právní postavení nepovolené části stavby
již závazně vyřešilo).“ Do druhé části správní orgány vyčlenily předmět projednávaného řízení,
tedy změnu spočívající v neprovedení oken, o níž sice dosud nerozhodovaly, ale kterou
nepovažují za podstatnou odchylku od ověřené projektové dokumentace stavby ani za rozpornou
s vydaným stavebním povolením. Z toho důvodu nezahájily řízení o jejím odstranění, a řízení
o žádosti o její dodatečné povolení zastavily (ke správnosti jejich postupu viz dále). Do třetí části
pak spadly zbylé změny stavby, které stavební úřad shledal jako podstatné, a zároveň o nich
dosud nebylo pravomocně rozhodnuto. Vzhledem k uvedenému neshledává zdejší soud nic
zapovězeného na tom, že bylo vydáno samostatné rozhodnutí o části žádosti stěžovatele, jímž
se ve vymezeném rozsahu řízení o této žádosti zastavilo pro její bezpředmětnost. Z hlediska
přehlednosti řízení se jedná naopak o postup logický a zákonný.
[14] Ve vztahu k projednávanému předmětu řízení, tedy žádosti o dodatečné povolení změny
stavby hospodářského stavení spočívající v tom, že „v obvodové zdi na severní straně nejsou provedeny
okenní otvory“, tak došlo k zastavení řízení, jelikož tato změna stavby byla shledána za souladnou
s vydaným stavebním povolením.
[15] Krajský soud se proto zaměřil zcela logicky na otázku, zda mohl být stěžovatel zkrácen
na svých veřejných subjektivních právech rozhodnutím, v němž se konstatuje, že předmětná
změna stavby nepředstavuje podstatnou odchylku od ověřené projektové dokumentace stavby
a je v souladu s vydaným stavebním povolením. Vycházel z úvahy, že domáhal-li se stěžovatel
svou žádostí toho, aby daná stavební úprava měla podklad ve stavebním povolení, pak v podstatě
dosáhl vydaným rozhodnutím svého cíle. Správní orgány v něm totiž shodně konstatovaly,
že tato úprava (změna stavby) žádné další dodatečné povolení nepotřebuje, neboť je pokryta již
vydaným stavebním povolením ze dne 16. 6. 1999.
[16] Krajský soud vycházel z judikatury Nejvyššího správního soudu, dle níž „[h]raničním
kritériem pro žalobní legitimaci je právě tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv“ (viz usnesení
rozšířeného senátu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86). Z tohoto důvodu stěžovatele
usnesením ze dne 16. 3. 2020, č. j. 51 A 5/2020 - 60, vyzval, aby uvedl tvrzení, ze kterých bude
patrné, jakým způsobem byl na svých veřejných subjektivních právech zkrácen přímo,
či v důsledku rozhodnutí žalovaného o zastavení řízení o dodatečném povolení projednávané
změny stavby. Stěžovatel ve své odpovědi v zásadě poukázal na to, že mu v důsledku postupu
správních orgánů není umožněno dokončit rozestavěnou stavbu v souladu se stavebním
zákonem. Podle krajského soudu se stěžovateli nepodařilo prokázat, že by postupem správních
orgánů skutečně k takovému zásahu do jeho veřejných subjektivních práv došlo.
[17] Stěžovatel se v kasační stížnosti odvolává na judikaturu, především na rozsudek krajského
soudu ze dne č. j. 10 A 69/2015 - 44. Z něho dovozuje, že nyní projednávaná stavební úprava
musí být dodatečně povolena jedině postupem podle §129 stavebního zákona, pročež mu
vzniklo právo, aby bylo o jeho žádosti o dodatečné povolení změny stavby spočívající
v neprovedení oken meritorně rozhodnuto.
[18] V uvedeném rozsudku č. j. 10 A 69/2015 - 44 se krajský soud zabýval pěti změnami téže
stavby, jako je tomu v projednávaném případě. Jednalo se však o změny stavby, které
se s předmětem žádosti stěžovatele ze dne 29. 7. 2016 překrývají pouze částečně. Povahu těchto
pěti změn stavby přitom posoudil stavební úřad tak, že se nejedná o drobné změny stavby
hospodářského stavení a nařídil jejich odstranění. Právě na základě tohoto skutkového stavu,
tedy zjištění nikoliv drobných změn stavby, pak krajský soud konstatoval, že: „V daném případě
stavební úřad jako odborný orgán posoudil povahu stavebních prací tak, že nejde o drobné změny, a proto je nutno
postupovat dle ’nového’ stavebního zákona publikovaného pod č. 183/2006 Sb. Pro povolení užívání stavby
hospodářského stavení bude nezbytné vydat kolaudační rozhodnutí dle §190 odst. 5 stavebního zákona
č. 50/1976 Sb., neboť se jedná o stavbu pravomocně povolenou do 31. 12. 2006. Nový stavební zákon
č. 183/2006 Sb. neupravuje možnost s kolaudačním řízením spojit řízení o změně stavby, jestliže se skutečné
provedení podstatně odchyluje od dokumentace ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení. Proto je nutno
nepovolené změny stavby projednat v řízení o odstranění stavby a následně pak rozhodnout o vydání kolaudačního
rozhodnutí. Jestliže tedy stavební úřad vyhodnotil provedené změny stavby pravomocně povolené do 31. 12. 2006
nikoli jako drobné, nýbrž jako změny provedené v rozporu se stavebním povolením, zcela správně stavební úřad
z moci úřední zahájil řízení o nařízení odstranění stavby. Realizované změny stavby pravomocně povolené
před účinností nového stavebního zákona, tedy před 1. 1. 2007, které nebyly projednány se stavebním úřadem,
nelze povolit jinak než dle §129 zákona č. 183/2006 Sb. Po dodatečném povolení změn stavby stavební úřad
na základě návrhu stavebníka vydá kolaudační rozhodnutí ve smyslu zákona č. 50/1976 Sb. Výsledek
kolaudačního řízení závisí na výsledku řízení vadného podle §129 stavebního zákona.“ Citované závěry
krajského soudu tedy nelze přenášet bez dalšího na projednávanou věc, neboť byly zřetelně
vyřčeny ve vztahu k nikoliv drobným změnám stavby, ale ve vztahu k jejím změnám, které byly
provedeny v rozporu s vydaným stavebním povolením. Naproti tomu předmětem nynější věci je
žádost stěžovatele o dodatečné povolení změny stavby v rozsahu změny, kterou správní orgány
shledaly za nepodstatnou (drobnou) a souladnou s již vydaným stavebním povolením.
[19] Nutnost rozlišování charakteru změn stavby z hlediska povolovacího režimu přitom plyne
i ze stěžovatelem zmiňovaného rozsudku sp. zn. 7 As 17/2010. V něm Nejvyšší správní soud
konstatoval, že §118 stavebního zákona nelze aplikovat na již provedené změny stavby. K tomu,
jak postupovat v případě již provedených změn, dále vyslovil: „Stěžovatelka, která již změnu stavby
provedla, má podle stavebního zákona dvě různé možnosti, jak postupovat, jež jsou závislé na povaze a míře
odchylky změny stavby od původní projektové dokumentace, která byla stavebnímu úřadu předložena se žádostí
o stavební povolení. Jednak lze postupovat podle ust. §121 odst. 1 stavebního zákona, kdy stavebník předloží
dokumentaci skutečného provedení stavby a stavební úřad vysloví souhlas s jejím užíváním, anebo podle ust. §129
odst. 3 stavebního zákona, kdy stavební úřad z úřední povinnosti zahájí řízení o odstranění stavby. Stavební úřad
tedy může za určitých podmínek neakceptovat provedenou změnu jako drobnou odchylku od původního stavebního
povolení, resp. dokumentace, a mít ji za důvod postupu podle ust. §129 odst. 3 stavebního zákona, a to
v závislosti na povaze změny. Postup podle citovaného ustanovení bude na místě tehdy, bude-li změna posouzena
nikoli jako drobná odchylka od schválené projektové dokumentace, nýbrž jako změna provedená v rozporu
se stavebním povolením“ (důraz přidán). Dále lze odkázat na rozsudek tohoto soudu ze dne
29. 6. 2017, č. j. 9 As 102/2017 - 85, v němž se rovněž uvádí, že: „situace, kdy se skutečné provedení
stavby odchyluje od stavebního povolení, nabízí dvě různá řešení v závislosti na tom, zda jde o nepodstatné
odchylky oproti vydanému stavebnímu povolení nebo zda se s ohledem na jejich charakter nejedná o nepodstatné
odchylky. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud ve výše zmíněném rozsudku sp. zn. 7 As 17/2010, jde-li
o nepodstatné odchylky, postačí, když stavebník společně se žádostí o vydání kolaudačního souhlasu předloží
dokumentaci skutečného provedení stavby a stavební úřad se znalostí skutečného provedení stavby vydá kolaudační
souhlas. Naopak, nejde-li o nepodstatné odchylky, je namístě zahájit z moci úřední řízení o odstranění stavby
dle §129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, přičemž stavebník může podat žádost o dodatečné povolení stavby“
(důraz přidán).
[20] Z judikatury Nejvyššího správního soudu (od níž se krajský soud v předchozím rozsudku
č. j. 10 A 69/2015 - 44 nijak neodchýlil) tedy plyne, že posoudily-li správní orgány změnu stavby
jako nepodstatnou, postačí, pokud stavebník společně se žádostí o vydání kolaudačního souhlasu
(rozhodnutí) předloží dokumentaci skutečného provedení stavby a stavební úřad se znalostí
skutečného provedení stavby o žádosti stavebníka rozhodne. Neobstojí tedy tvrzení stěžovatele
(o něž opírá zásah do svých veřejných subjektivních práv), že již realizované změny stavby nelze
povolit jinak než podle §129 odst. 2 stavebního zákona. Stěžovatel pomíjí, že judikatura tento
postup vyhrazuje pro takové změny stavby, které nelze považovat za nepodstatné (což není
projednávaný případ).
[21] Nutno dodat, že krajský soud již v předchozím rozsudku č. j. 10 A 69/2015 - 44, dospěl
k závěru, že v případě stěžovatele bude kolaudace stavby probíhat dle zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v rozhodném znění (dále též „zákon
č. 50/1976 Sb.“), neboť se jedná o stavbu pravomocně povolenou do 31. 12. 2006. Podle §81
odst. 1 zákona č. 50/1976 platí, že [v] kolaudačním řízení stavební úřad zejména zkoumá, zda byla stavba
provedena podle dokumentace ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení a zda byly dodrženy podmínky
stanovené v územním rozhodnutí a ve stavebním povolení. Dále zkoumá, zda skutečné provedení stavby nebo její
užívání nebude ohrožovat zájmy společnosti, především z hlediska ochrany života a zdraví osob, životního
prostředí, bezpečnosti práce a technických zařízení. Odst. 4 téhož ustanovení stanoví, že [s] kolaudačním
řízením může být spojeno řízení o změně stavby (§68), pokud se skutečné provedení podstatně neodchyluje
od dokumentace ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení. Podle §22 odst. 3 vyhlášky Ministerstva
pro místní rozvoj č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona,
platí, že [p]okud změna stavby spočívá v nepodstatných odchylkách od projektové dokumentace ověřené
ve stavebním řízení (například nemění se umístění, půdorysný ani výškový rozsah stavby, účel, konstrukční
ani dispoziční řešení), lze změnu po projednání se stavebním úřadem vyznačit v ověřených vyhotoveních původní
projektové dokumentace a projednat ji při kolaudačním řízení (§78 odst. 2 a §81 odst. 4 zákona). Podle §34
odst. 2 písm. a) téže vyhlášky pak platí, že [p]odmínky pro užívání stavby mohou podle povahy obsahovat
zejména způsob vyznačení nepodstatných odchylek, které stavební úřad vzal na vědomí, do ověřené projektové
dokumentace stavby. Z uvedených ustanovení je zjevné, že již zákon č. 50/1976 Sb. shodně
rozlišoval mezi změnami stavby podstatnými a nepodstatnými, přičemž v případě těch
nepodstatných mohlo dojít k nápravě stavu právě až v kolaudačním řízení. To, že „starý“
a „nový“ stavební zákon zastávají k této možnosti obdobný přístup, ostatně potvrzuje i rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2014, č. j. 8 As 61/2013 - 50: „Nepodstatné odchylky,
provedené byť v rozporu s dokumentací, popř. změny stavby, pokud se podstatně neodchylují od dokumentace
ověřené stavebním úřadem ve stavebním řízení, [stavební zákon, pozn. soudu] umožňuje ’zhojit’ v rámci
kolaudačního řízení (např. §120 a 121 nového stavebního zákona; §78 odst. 2, §81 odst. 4 stavebního
zákona).“ Nic tedy nebrání tomu, aby byla změna stavby spočívající v nepodstatné odchylce
od ověřené projektové dokumentace projednána při kolaudačním řízení. V projednávané věci je
pak rozhodující, že se stavební úřad odmítl předmětnou změnou stavby (neprovedení oken)
zabývat v rámci řízení o dodatečném povolení dané části stavby, neboť ji kvalifikoval jako
nepodstatnou odchylku, která není v rozporu s vydaným stavebním povolením. Tento postoj
pak předurčuje (a současně limituje) možnosti postupu stavebního úřadu při kolaudaci, jak
správně uvedl již krajský soud.
[22] Z uvedeného vyplývá, že neobstojí výchozí premisa stěžovatele, že bez „meritorního“
rozhodnutí v dané věci nemůže dosáhnout svého cíle, čímž byl zkrácen na svých veřejných
subjektivních právech. Stěžovatel svého cíle dosáhl, neboť aktuálně disponuje rozhodnutími
relevantních správních orgánů, podle nichž je nyní projednávaná změna stavby nepodstatná
a nepotřebuje dodatečné povolení stavebního úřadu, neboť její provedení není v rozporu s již
vydaným stavebním povolením. Její samostatné nepovolení (dodatečným) rozhodnutím proto
není třeba a nemůže být překážkou pro kolaudaci stavby stěžovatele. Pokud by taková situace
přece jen nastala, bude se stěžovatel moci bránit proti postupu stavebního úřadu právě v rámci
kolaudačního řízení, jak již uvedl krajský soud. V nynějším řízení nelze řešit preventivně otázky,
které mohou hypoteticky nastat v kolaudačním řízení, nadto za předpokladu, že by se stavební
úřad bezdůvodně odchýlil od nynějšího posouzení charakteru posuzované změny stavby.
[23] Stěžovatel dále v kasační stížnosti namítá, že do jeho veřejných subjektivních práv bylo
zasaženo tím, že bude nucen měnit projektovou dokumentaci dvakrát, a nikoliv pouze jednou.
Tuto argumentaci však stěžovatel poprvé uplatnil až v řízení o kasační stížnosti. Nic přitom
nebránilo tomu, aby stěžovatel uvedenou námitku uplatnil již v žalobě, případně na výslovnou
výzvu krajského soudu k uvedení tvrzení, ze kterých bude patrné, jakým způsobem byl na svých
veřejných subjektivních právech zkrácen. Jedná se proto o námitku nepřípustnou podle §104
odst. 4 s. ř. s. (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2015,
č. j. 5 Afs 91/2012 - 41, či např. rozsudky Nejvyššího ze dne 27. 5. 2015, č. j. 6 As 68/2015 - 32,
a ze dne 21. 8. 2020, č. j. 4 Azs 162/2019 - 47). Pouze na okraj Nejvyšší správní soud dodává,
že podle §22 odst. 3 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí
některá ustanovení stavebního zákona, lze změnu stavby spočívající v nepodstatných odchylkách
od projektové dokumentace ověřené ve stavebním řízení po projednání se stavebním úřadem
pouze vyznačit v ověřených vyhotoveních původní projektové dokumentace a projednat ji
při kolaudačním řízení.
[24] Souhrnně vzato se tedy Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem krajského soudu,
že se rozhodnutí o zastavení řízení o dodatečném povolení předmětné změny stavby
(neprovedení oken), jímž bylo současně konstatováno, že tato stavební úprava není v rozporu
s již vydaným stavebním povolením, negativně neprojevilo v právní sféře stěžovatele. Soudní
kontrole je přitom ve smyslu §2 s. ř. s. podrobena jen taková činnost (případně pochybení)
veřejné správy, která přesáhne do veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob
(srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 47/2005 - 86). Jelikož
se tomu v posuzované věci nestalo, je nadbytečné zabývat se podrobně namítanými vadami
správního řízení, které bylo zastaveno bez dopadu na veřejná subjektivní práva stěžovatele. Ani ty
totiž nejsou způsobilé na závěru o absenci negativního projevu žalobou napadeného rozhodnutí
v právní sféře stěžovatele cokoliv změnit, byť by k nim skutečně došlo. To ostatně připouští
v kasační stížnosti de facto i sám stěžovatel. Podstatné je, že výsledkem řízení o žádosti stěžovatele
je rozhodnutí, kterým stěžovatel objektivně dosáhl svého cíle v podobě deklarace toho, že jím
provedená změna stavby je v podstatě již povolena.
[25] Na základě výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[26] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti v řízení o kasační
stížnosti nevznikly.
[27] Výrok ve vztahu k osobě zúčastněné na řízení vychází z §60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož
má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti
s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů hodných zvláštního zřetele jí může soud
na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoba zúčastněná
na řízení neplnila žádné povinnosti, které by jí soud uložil, přičemž nebyly shledány ani žádné
další důvody hodné zvláštního zřetele, které by právo na náhradu nákladů odůvodňovaly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. června 2022
JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu