ECLI:CZ:NSS:2022:7.AS.285.2020:55
sp. zn. 7 As 285/2020 - 55
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Davida Hipšra a soudců Lenky
Krupičkové a Michala Bobka v právní věci žalobce: VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ
SPOLEČNOST, a. s., se sídlem Soběšická 820/156, Brno, zastoupen Mgr. Markem Vojáčkem,
advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství,
se sídlem Těšnov 17, Praha, za účasti osoby zúčastněné na řízení: VODOVODY
A KANALIZACE Loucko s. r. o., se sídlem 1. Máje 753, Luka nad Jihlavou, zastoupena
Mgr. Petrem Šmídem, advokátem se sídlem Dvořákova 1927/5, Jihlava, v řízení o kasační
stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 7. 2020,
č. j. 31 A 84/2019 - 105,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Osoba zúčastněná na řízení n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů n ep ři zn áv á.
IV. Osoba zúčastněná na řízení je povinna zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení
částku 4 114 Kč, a to do patnácti dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho
zástupce Mgr. Marka Vojáčka, advokáta.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 5. 4. 2019, č. j. 8174/2019-MZE-15111, žalovaný zamítl
pro nepřípustnost odvolání žalobce proti rozhodnutí Krajského úřadu Kraje Vysočina (dále též
„krajský úřad“), ze dne 20. 12. 2018, č. j. KUJI 92753/2018. Uvedeným rozhodnutím krajský
úřad vydal osobě zúčastněné na řízení povolení k provozování nově vybudovaného vodovodu
„Rozvodná vodovodní síť - dl. 289,35m“ a kanalizace nazvané „Splašková kanalizace - dl. 250,15
m“ v Lukách nad Jihlavou (dále též „vodohospodářský majetek Luka“).
II.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně (dále též
„krajský soud“), který rozsudkem ze dne 29. 7. 2020, č. j. 31 A 84/2019 - 105, zrušil rozhodnutí
žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud uvedl, že správní spis neposkytuje
oporu pro závěr žalovaného, že žalobce není provozovatelem vodohospodářské infrastruktury,
do které je předmětný (povolovaný) vodohospodářský majetek Luka napojen. Nejsou v něm totiž
obsaženy žádné podklady k tomu, která konkrétní osoba provozuje navazující vodohospodářskou
infrastrukturu, ale pouze dokumenty o jejím vlastnictví. Ze znění usnesení krajského úřadu ze dne
23. 5. 2018 naopak nepřímo vyplývá, že správní orgány měly povědomí o tom, že přinejmenším
vodovod navazující na vodohospodářský majetek Luka je provozován na základě rozhodnutí
krajského úřadu ze dne 14. 7. 2016 jinou osobou, než je osoba zúčastněná na řízení. Rovněž
z úřední činnosti je krajskému soudu známo, že povolení ze dne 14. 7. 2016 i povolení ze dne
3. 5. 2004 vydaná ve prospěch žalobce byla pravomocně zrušena až dne 14. 5. 2019,
tedy po vydání žalobou napadeného rozhodnutí, nadto s odloženou vykonatelností. Krajský soud
proto uložil žalovanému, aby postavil najisto, zda je žalobce provozovatelem navazující,
resp. provozně související vodohospodářské infrastruktury a v návaznosti na to posoudil, zda je
z tohoto titulu účastníkem řízení o vydání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace
podle §6 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně
některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění pozdějších předpisů (dále též
„zákon o vodovodech a kanalizacích“). K tomuto posouzení krajský soud předestřel závazný
právní názor, podle něhož má žalovaný zkoumat, jestli by žalobce jakožto provozovatel
navazující nebo „v širším slova smyslu“ provozně související vodohospodářské infrastruktury
mohl být ve smyslu §27 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších
předpisů (dále též „správní řád“) vydáním povolení k provozování vodohospodářského majetku
Luka osobě zúčastněné na řízení přímo dotčen ve svých právech daných mu zejména §9 zákona
o vodovodech a kanalizacích. Zbývajícími námitkami se krajský soud nezabýval, neboť směřovaly
do merita věci, které žalovaný pro nepřípustnost odvolání neposuzoval.
III.
[3] Osoba zúčastněná na řízení (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského
soudu kasační stížnost z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Namítla, že posouzení toho,
kdo je provozovatelem navazující vodohospodářské infrastruktury, je z hlediska účastenství
žalobce v řízení irelevantní. I pokud by byl žalobce provozovatelem, nemohl by být rozhodnutím
krajského úřadu dotčen na svých právech. Krajský soud totiž v řízení o vydání povolení
k provozování vodovodu nebo kanalizace posuzuje pouze to, zda žadatel splňuje podmínky
stanovené v §6 odst. 2 zákona o vodovodech a kanalizacích. Pokud tomu tak je, má žadatel
nárok na vydání povolení. Krajský úřad však v řízení nezkoumá žádné další okolnosti, jako je
např. vliv na širší vodohospodářskou infrastrukturu. Žalobce proto není a ani nemůže být z jím
tvrzeného titulu provozovatele navazující vodohospodářské infrastruktury přímo dotčen na svých
právech či povinnostech. Na podporu svého názoru stěžovatelka poukázala na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 As 18/2008 - 74, týkající se podle ní
obdobné situace, a sice řízení o udělení licence dle §8 zákona č. 458/2000 Sb. Poukázala rovněž
na komentářovou literaturu, podle níž je účastníkem řízení pouze žadatel. Opačný závěr podle ní
nelze dovodit ani z rozsudku ze dne 20. 1. 2010, č. j. 9 As 13/2009 - 75. Výčet osob,
u kterých soud zvažoval účastenství, totiž zahrnoval jen osoby, které mají nějaký právní vztah
k podmínkám, jejichž splnění krajský úřad zkoumá. Takový vztah žalobce nemá. Podle rozsudku
Nejvyššího soudu ze dne 15. 9. 2015, sp. zn. 32 Cdo 2713/2013, je provozovatel povinen
bez dalšího provozovat vodovod nebo kanalizaci. Tohoto provozování se nemůže nijak dotknout
skutečnost, že stěžovatelce bylo vydáno povolení k provozování navazujícího
vodohospodářského majetku Luka. Nadto bylo žalobci povolení k provozování zrušeno
za 10 dní po vydání rozhodnutí žalovaného. Postup krajského soudu byl tedy formalistický,
neboť žalobce nemohl být z materiálního hlediska nijak dotčen na svých právech. Stěžovatelka
má dále za to, že žalobce obstrukčně prodlužuje řízení, aby oddálil převzetí vodohospodářské
struktury městysem Luka nad Jihlavou a provozování stěžovatelkou. Krajský soud takovému
jednání bezdůvodně poskytl právní ochranu. Proto stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní
soud zrušil napadený rozsudek a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[4] V doplnění kasační stížnosti ze dne 2. 2. 2021 stěžovatelka poukázala na to, že žalobce
na přelomu listopadu a prosince 2020 požádal krajský úřad o zrušení povolení k provozování tří
tzv. navazujících vodovodů. Postoj žalobce je vnitřně rozporný a překvapivý a má zásadní
význam pro posouzení možnosti dotčení procesních práv žalobce v nynějším řízení.
IV.
[5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že považuje své rozhodnutí ve věci
za věcně správné. S ohledem na to, že stěžovatelka splňuje všechny podmínky pro vydání
povolení a žalobce naopak žádnými právy k vodohospodářskému majetku Luka nedisponuje,
není účelné posuzovat teoretické dotčení subjektů provozujících vodohospodářskou
infrastrukturu, která je s posuzovaným vodohospodářským majetkem propojena. Vzájemné
vztahy mezi provozovateli provozně souvisejících infrastruktur jsou (mají být) upraveny
smlouvou, na jejíž obsah nemůže mít připojení nové části infrastruktury žádný vliv, bez ohledu
na to, kdo je jejím provozovatelem. Proto žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační
stížnosti vyhověl.
V.
[6] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na to, že vodohospodářský majetek
Luka provozně souvisí s vodohospodářským majetkem ve vlastnictví Svazku vodovodů
a kanalizací JIHLAVSKO, který k datu rozhodnutí krajského úřadu a žalovaného provozoval
žalobce. Žalobce provozuje i další vodovody, které jsou součástí jihlavské vodárenské soustavy,
z níž jsou zásobeny vody na území městyse Luka. Městys nemá jiný zdroj pitné vody,
než jihlavskou vodárenskou soustavu, což je žalovanému známo. Minimálně po dobu,
po kterou žalobce bude provozovatelem vodovodů tvořících jihlavskou vodárenskou soustavu,
mu svědčí postavení účastníka řízení, v němž je rozhodováno o provozování vodovodu, který je
z této soustavy zásobován. Jelikož mu žalovaný toto postavení nepřiznal, krajský soud správně
jeho rozhodnutí zrušil. Námitky stěžovatelky nejsou důvodné. Žalobce proto navrhl, aby Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítl.
VI.
[7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Předmětem sporu je, zda žalovaný správně posoudil otázku účastenství žalobce
ve správním řízení, jehož předmětem byla žádost stěžovatelky o vydání povolení k provozování
vodohospodářského majetku Luka podle §6 zákona o vodovodech a kanalizacích. Zatímco
krajský úřad, který o uvedené žádosti stěžovatelky rozhodoval, přiznal žalobci postavení účastníka
tohoto řízení, žalovaný následné odvolání žalobce proti rozhodnutí krajského úřadu o žádosti
zamítl jako nepřípustné s odkazem na to, že žalobci nesvědčilo postavení účastníka uvedeného
správního řízení o žádosti.
[10] Žalovaný zdůvodnil svůj závěr o tom, že žalobci nesvědčilo postavení účastníka řízení
o žádosti stěžovatelky následovně: „Po prostudování napadeného rozhodnutí a kompletní spisové
dokumentace došlo Ministerstvo zemědělství k závěru, že v předmětném řízení společnost VAS, a.s. [žalobce,
pozn. soudu] nefiguruje jako vlastník ani stávající provozovatel předmětné vodohospodářské infrastruktury,
ani infrastruktury, do které je předmětný majetek napojen. Rozhodnutí krajského úřadu č.j. KUJI 92753/2018
ze dne 20. 12. 2018 [odvoláním napadené rozhodnutí krajského úřadu, pozn. soudu] společnosti
VAS, a.s. nezakládá, nemění ani neruší práva anebo povinnosti, ani neprohlašuje, že práva nebo povinnosti,
ve smyslu ustanovení §27 odst. 2 správního řádu, společnost VAS, a.s. má anebo nemá. Na základě výše
uvedeného došlo Ministerstvo zemědělství k závěru, že společnost VAS, a.s. nemá postavení účastníka řízení,
a proto Ministerstvo zemědělství podané odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu jako nepřípustné zamítlo“
(důraz přidán).
[11] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že citovaný závěr žalovaného o absenci
platného povolení žalobce k provozování infrastruktury, do které je vodohospodářský majetek
Luka napojen, nemá oporu ve spise. Tam se nachází toliko listiny týkající se vlastnického práva
k tomuto navazujícímu majetku, nikoliv však jeho provozovatele. Ze spisu a z informací známých
krajskému soudu z úřední činnosti lze naopak usuzovat na to, že žalobce byl v rozhodnou dobu
provozovatelem minimálně navazujícího vodohospodářského majetku. Proti tomuto závěru
krajského soudu stěžovatelka v kasační stížnosti v podstatě nebrojí a nijak relevantně jej
nezpochybňuje. Nečiní tak ani žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti. Stěžovatelka
poukázala pouze na to, že žalobci bylo krátce po vydání rozhodnutí žalovaného pravomocně
zrušeno povolení k provozování navazující infrastruktury. Tím však sama stěžovatelka de facto
přitakává krajskému soudu, že skutkový závěr žalovaného stran absence platného povolení
žalobce k provozování navazující infrastruktury v rozhodnou dobu nebyl správný. Jelikož
však právě tento (nesprávný) skutkový závěr je jediným důvodem, o nějž žalovaný opřel své
rozhodnutí o (ne)účastenství žalobce ve správním řízení, a žalobce jej žalobou úspěšně napadl,
nemohlo rozhodnutí žalovaného v soudním přezkumu před krajským soudem obstát. Krajský
soud tedy nijak nepochybil tím, že zrušil rozhodnutí žalovaného podle §76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
a uložil mu, aby postavil najisto, zda žalobce je provozovatelem navazujícího vodohospodářského
majetku, respektive provozně souvisejících vodovodů a kanalizací.
[12] Na tom nic nemění poukaz stěžovatelky, že příslušné povolení žalobce k provozování
navazující infrastruktury bylo vzápětí po vydání rozhodnutí žalovaného pravomocně zrušeno.
V souladu s §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Krajský soud byl tedy vázán skutkovým a právním
stavem, který tu byl v době rozhodování žalovaného a nemohl přihlédnout k jeho případné
změně, která nastala až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Tím méně může Nejvyšší
správní soud zohledňovat události, ke kterým došlo po vydání rozsudku krajského soudu, na něž
stěžovatelka upozorňovala v doplnění kasační stížnosti.
[13] Za situace, kdy žalovaný neposoudil otázku účastenství žalobce správně, respektive
důvody, pro které mu odmítl přiznat postavení účastníka řízení, neobstojí, nezbylo krajskému
soudu, než vrátit věc žalovanému k dalšímu řízení, v němž se žalovaný musí s touto otázkou
řádně vypořádat tak, aby jeho závěry měly oporu v právní úpravě i ve správním spise.
[14] Stěžovatelka dále namítla, že by žalobci nesvědčilo postavení účastníka správního řízení
o její žádosti ani v případě, že by byl provozovatelem navazující infrastruktury. K tomu rozebrala
podrobně právní úpravu řízení o vydání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace
podle §6 zákona o vodovodech a kanalizacích a související judikaturu k účastenství. Touto
argumentací se však nemůže Nejvyšší správní soud zabývat, neboť stěžovatelka v podstatě
namísto žalovaného formuluje v kasační stížnosti důvody, proč žalobce nemůže být účastníkem
řízení. Žalovaný totiž své rozhodnutí o nepřípustnosti odvolání žalobce nevystavěl na rozboru
dotčené právní úpravy, jak činí stěžovatelka, ale pouze na skutkově nepodloženém tvrzení,
že žalobce není provozovatelem infrastruktury, do které je vodohospodářský majetek Luka
napojen. Nejvyšší správní soud nemůže nyní v poslední instanci provést namísto žalovaného
věcné posouzení, zda právní úprava žalobci skutečně přiznává procesní postavení účastníka řízení
o žádosti o vydání povolení k provozování vodovodu nebo kanalizace podle §6 zákona
o vodovodech a kanalizacích či nikoliv. To musí v prvé řadě učinit řádně žalovaný, přičemž jeho
závěry mohou být následně k případné žalobě přezkoumány v soudním řízení správním.
Ani krajský soud ostatně k otázce účastenství žalobce nevyjadřoval žádné kategorické a závazné
závěry. Poskytl žalovanému pouze vodítka, z nichž má při posouzení této otázky v dalším řízení
vycházet.
[15] Lze přitom plně přisvědčit krajskému soudu, že podle judikatury může v řízení o povolení
k provozování vodovodu nebo kanalizace podle §6 zákona o vodovodech a kanalizacích
vystupovat více účastníků, nikoli jen žadatel (srov. zejména rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 1. 2010, č. j. 9 As 13/2009 - 75, ze dne 30. 1. 2019, č. j. 6 As 324/2018 - 36).
V rozsudku ze dne 28. 5. 2021, č. j. 6 As 276/2020 - 54, který se týkal týchž účastníků řízení,
pak Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[p]ro účastenství žalobkyně [nynější žalobce, pozn. soudu]
v řízení o vydání povolení na žádost osoby zúčastněné na řízení II) [nynější stěžovatelka, pozn. soudu]
svědčila potencialita dotčení na právech žalobkyně coby dosavadní provozovatelky kanalizace, jež byla předmětem
řízení, resp. kanalizace, jež mohla na dotčenou kanalizaci navazovat“ (důraz přidán). K tomu Nejvyšší
správní soud dodal, že: „Stěžovatelkami poukazovaná řízení o udělení licence dle energetického zákona
a zvláště pak koncese dle živnostenského zákona nejsou s řízením podle §6 zákona o vodovodech a kanalizacích
srovnatelná natolik, aby bylo možné usuzovat na shodu při posouzení otázky účastenství. Za situace, kdy zákon
o vodovodech a kanalizacích neomezuje účastenství ve správním řízení podle §6 toliko na žadatele, a kdy v rámci
jedné kanalizační sítě může docházet ke střetům zájmů různých vlastníků jednotlivých kanalizací a jejich
provozovatelů (o čemž ostatně svědčí nyní posuzovaný případ), není na místě účastenství v tomto typu řízení
limitovat právě a pouze na žadatele.“
[16] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s. in fine). Nejvyšší správní soud ve věci rozhodl v souladu
s §109 odst. 2 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla
bez jednání.
[17] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatelka (osoba zúčastněná na řízení) nebyla v řízení o kasační
stížnosti úspěšná, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému soud náhradu
nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec jeho
běžné činnosti nevznikly; ostatně o náhradu nákladů ani nežádal. Zamítnutí kasační stížnosti je
procesním úspěchem žalobce, jemuž proto svědčí právo na náhradu nákladů řízení před soudem,
které důvodně vynaložil, proti stěžovatelce, která řízení o kasační stížnosti vyvolala, avšak neměla
v něm procesní úspěch (rozsudek ze dne 8. 10. 2020, č. j. 1 As 228/2019 - 66). Tyto náklady
se skládají z odměny zástupce žalobce, který je advokátem, za jeden úkon právní služby (vyjádření
ke kasační stížnosti) v souladu s §7, §9 odst. 4 písm. d) a §11 ve spojení s §12 odst. 4
vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif, v částce 3 100 Kč, z výdajů zástupce žalobce
nahrazované paušálně v souladu s §13 odst. 4 advokátního tarifu v částce 300 Kč za tento úkon
právní služby a náhradu odvodu daně z přidané hodnoty ve výši 21 % z nahrazované odměny
a hotových výdajů, tj. v částce 714 Kč. Celkem tedy odměna činí 4 114 Kč. Uvedenou částku
uhradí osoba zúčastněná na řízení žalobci do patnácti dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku
k rukám jeho zástupce.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. srpna 2022
David Hipšr
předseda senátu