ECLI:CZ:NSS:2022:9.AO.33.2021:52
sp. zn. 9 Ao 33/2021 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla Molka a soudců
JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci navrhovatele: nezl. V. Z.,
zastoupený zákonnou zástupkyní Mgr. V. Z., Ph.D., zast. Mgr. Davidem Zahumenským,
advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví,
se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení mimořádného opatření odpůrce
ze dne 27. 9. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření
ze dne 22. 10. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-26/MIN/KAN,
takto:
I. Návrh na vyslovení nezákonnosti mimořádného opatření odpůrce ze dne 27. 9. 2021,
č. j. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření ze dne
22. 10. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-26/MIN/KAN, se zamít á .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Napadené mimořádné opatření
[1] Návrhem ze dne 25. 10. 2021 se navrhovatel domáhá zrušení mimořádného opatření
odpůrce ze dne 27. 9. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-25/MIN/KAN, v případě jeho zrušení
pak vyslovení jeho nezákonnosti. Tímto opatřením byl omezen především obchod, služby
a setkávání osob, např. na hromadných akcích nebo při konání voleb do orgánů právnických
osob. Opatření také definuje podmínky pro vstup do některých vnitřních a venkovních prostor.
[2] Mimořádné opatření odpůrce nejprve změnil mimořádným opatřením ze dne
22. 10. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-26/MIN/KAN. Přezkoumávané mimořádné opatření bylo
následně výslovně zrušeno mimořádným opatřením ze dne 6. 12. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-
30/MIN/KAN.
II. Podstatný obsah návrhu a vyjádření odpůrce
[3] Navrhovatel brojí proti tomu, že jako dítě má od jara 2020 zničený život, nesmí
se vzdělávat ve škole, nesmí chodit do kolektivu, nesměl se řadu měsíců pravidelně věnovat judu.
Nemůže svobodně chodit do bazénu, aby se zlepšoval v plavání, nemůže jít do kina, nemohl
po určitou dobu chodit dokonce ani do knihovny. Po čase mu sice exekutiva vrátila některá
základní práva, ale s podmínkou neustálého stresujícího testování, které odmítá a je pro něj velmi
nepříjemné. Napadené opatření zasahuje do jeho práv, neboť bez toho, aby se neustále
podroboval testování v krátkých intervalech, nemůže navštívit kino, restauraci, plovárnu,
jít na bowling ani jet na akci typu letní tábor. Při své nadprůměrné inteligenci se s nelogickými
zákazy velmi těžce vyrovnává, byť je mu teprve jedenáct let. Rok a půl vězení je pro malé dítě
velmi dlouhá doba, desetina jeho života, a jakékoliv prodlužování tohoto bizarního stavu
společnosti jej ohrožuje i do budoucna, neboť už dnes je zřejmé, že vznikl obří státní dluh,
neřešitelný deficit státního rozpočtu a je pravděpodobné, že jeho generace ponese na bedrech
nejen psychické dopady nynějších aktivit exekutivy, ale i finanční krizi, která je spolu s inflací
nevyhnutelná. Navrhovatel je tak ohrožen nejen na zdraví v důsledku chybějící lékařské péče,
ale i tím, že děti z jeho generace budou poškozeny téměř dvěma lety chybějícího vzdělání
a rozpadem vzdělávacího systému.
[4] Jako dítěte se ho netýká, zda jemu naprosto cizí lidé pečují nebo nepečují o své zdraví,
ale přesto je i on kvůli hospitalizacím a úmrtím velmi starých nebo velmi nemocných lidí omezen
na všech svých základních právech. Z médií i navrhovatel jako dítě pochopil, že jediným řešením
je nařídit praktickým lékařům mimořádným opatřením, aby u pacientů, kteří mají pozitivní test
na přítomnost viru SARS-CoV-2, symptomy nemoci COVID-19 či pouze byli v kontaktu
s pozitivně testovaným, okamžitě a bez prodlení nařizovali léčbu monoklonálními látkami.
Díky tomu již nedojde k tomu, že budou navrhovatelova práva nesmyslně omezována.
Mimořádné opatření je tudíž nepřiměřené. Namísto povinnosti praktických lékařů zajistit léčbu
pro své pacienty prostřednictvím jejich včasného odeslání na dvě hodiny do nemocnice na infúzi,
zcela zásadně, drsně a tvrdě omezuje život navrhovatele a ohrožuje jeho budoucnost
nedostatkem, bídou, hladem a zničenou ekonomikou. Navrhovatel se proto domnívá, že by měl
Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) napadené opatření jako celek zrušit pro nepřiměřenost,
tedy v pátém kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. Mezi základní atributy
právního státu patří přiměřenost práva, a z tohoto důvodu je úkolem i soudní moci přispívat svojí
rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Pouze subsidiárně namítá
také to, že dané opatření není z hlediska namítaného zásahu odůvodněno. Následně zaslal soudu
také několik rozhovorů z médií a informací o dostupnosti léčby onemocnění COVID-19.
[5] Odpůrce zpochybnil aktivní procesní legitimaci navrhovatele, který napadá mimořádné
opatření v celém rozsahu, aniž by uvedl, jak jednotlivá opatření zasahují do jeho veřejných
subjektivních práv. Odpůrce navíc ve skutečnosti navrhovateli nic nezakazuje, pouze některé jeho
aktivity podmiňuje splněním podmínek. Krom toho považuje návrh za nedůvodný. Citáty použité
v návrhu je potřeba zasadit do širšího kontextu, ze kterého byly navrhovatelem hrubě vytrženy.
Odpůrce upozorňuje na skutečnost, že napadené opatření má za cíl zamezit nekontrolovatelnému
šíření onemocnění COVID-19. Infekce COVID-19 je velmi nakažlivá a v případě, že by nebyla
přijata žádná opatření, hrozilo by úmrtí desetitisíců lidí. Podání monoklonálních protilátek
v případě, že je již osoba nakažená, je vhodným prostředkem k tomu, aby se předešlo těžkému
průběhu onemocnění. Nicméně monoklonální látky jsou určeny pro osoby starší 65 let
a pro ohrožené skupiny obyvatel. Je nesmyslné tvrdit, že v případě, že je zde možnost podat
pacientovi monoklonální látky, je možné zrušit veškerá opatření, a už vůbec z toho nelze
vyvozovat nepřiměřenost napadeného opatření. Cílem odpůrce je předejít tomu, aby se lidé
nakazili. Pokud by došlo k explozivnímu šíření onemocnění COVID-19, nebylo by možné podat
každému nakaženému jedinci monoklonální látky, které nejsou zázračným univerzálním lékem
proti onemocnění COVID-19, ale mohou pouze zabránit zhoršení nemoci, pokud jsou podány
včas.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[6] Nejvyšší správní soud napadenou část mimořádného opatření přezkoumal podle §13
zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19
a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), ve spojení s §101a
až 101d zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“). Zrušení napadeného mimořádného opatření není překážkou rozhodnutí
ve věci, a to s ohledem na §13 odst. 4 pandemického zákona. Navrhovatel již v návrhu uvedl,
že v případě zrušení napadeného opatření se domáhá vyslovení jeho nezákonnosti. Proto byly
splněny podmínky, aby NSS pokračoval v řízení (srov. rozsudek ze dne 14. 4. 2021,
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, č. 4187/2021 Sb. NSS).
[7] O věci NSS rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť odpůrce s tímto postupem
výslovně souhlasil. U navrhovatele NSS postupoval podle §51 odst. 1 věty druhé s. ř. s., podle
níž se má za to, že i jeho souhlas byl udělen, když nereagoval na výzvu obsahující poučení
o tomto postupu. Současně nebylo nezbytné pro rozhodnutí věci provádět během ústního
jednání dokazování. Navrhovatel sice poukázal na různé rozhovory a další obecné informace
z internetu, ovšem samotný důkazní návrh nelze považovat za nesouhlas s upuštěním od ústního
jednání (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 2. 2016, č. j. 7 As 93/2014 - 48,
č. 3380/2016 Sb. NSS). Navíc jimi nebylo potřeba dokazovat, neboť už v bodě 63 rozsudku
ze dne 20. 10. 2021, č. j. 8 Ao 22/2021 - 183, NSS konstatoval, že články na zpravodajských
webech nelze považovat za relevantní podklady schopné zpochybnit odbornou povahu
odpůrcem vyslovených závěrů.
III. a) Aktivní procesní legitimace navrhovatele
[8] Před vlastním posouzením věci se NSS zabýval splněním podmínky aktivní procesní
legitimace navrhovatele. Bez splnění této podmínky totiž nemůže případ věcně posoudit
a je povinen návrh odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[9] Podle §101a odst. 1 věty první s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí
je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem,
zkrácen. Aby byl aktivně procesně legitimován, musí navrhovatel tvrdit, že existují určitá jemu
náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Jinak řečeno musí
„logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné
povahy“ (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120,
č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34; ve vztahu k mimořádným opatřením viz rozsudek
č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 34). Zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí
na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním napadeným opatřením
obecné povahy (viz usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, bod 34). Zároveň
je nutné, aby měla napadená regulace přímý a nezprostředkovaný vztah k právům navrhovatele.
Soudy ve správním soudnictví jsou povolány k ochraně veřejných subjektivních práv fyzických
a právnických osob (§2 s. ř. s.), přezkum tzv. actio popularis zákon nepřipouští. Proto nestačí,
tvrdí-li navrhovatel, že je opatření obecné povahy nezákonné, aniž by současně tvrdil,
že se tato nezákonnost dotýká jeho subjektivních práv (viz usnesení rozšířeného senátu
č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, především body 31, 36 a 41).
[10] Navrhovatel svoji aktivní procesní legitimaci odvíjí od toho, že jej mimořádné opatření
omezuje. Zdůrazňuje zejména celkový dopad mimořádného opatření na jeho dětství. Je to zjevné
například z bodu 5 návrhu, v němž si povzdechl, že „od jara 2020 má zničený život a nemůže prakticky
žít“; v bodě 6 návrhu uvedl, že právě provedený výčet omezení je pouze demonstrativní: „Výčet
všeho, co je zakázané, by byl na dlouhé lokte a není třeba zde uvádět další aktivity, protože odpůrci i soudu
je velmi dobře známo, které oblasti života mnohdy nezákonná opatření ministerstva zdravotnictví (…) zasáhla.“
V bodě 10 pak shrnul: „Rok a půl vězení je pro malé dítě velmi dlouhá doba, desetina jeho života a jakékoliv
prodlužování tohoto bizarního stavu společnosti ohrožuje žalobce i do budoucna, neboť už dnes je zřejmé,
že vznikl obří státní dluh, deficit státního rozpočtu je už teď neřešitelný a je pravděpodobné, že generace žalobce
ponese na bedrech nejen psychické dopady řádění exekutivy během covidu, ale i finanční krizi, která je spolu
s inflací nevyhnutelná.“ Krom toho ale konkrétněji uvádí, že nemůže svobodně chodit do bazénu,
nemůže jít do kina, nemohl po určitou dobu chodit do knihovny. Odpůrce poukazuje na to,
že nejde o zákazy, nýbrž pouze o omezení. To však samo o sobě nemění nic na tom,
že tato omezení mohou zasahovat do veřejných subjektivních práv navrhovatele, a jeho aktivní
procesní legitimace je tedy dána.
III. b) Posouzení důvodnosti návrhu
[11] Navrhovatel se domáhá konstatování nepřiměřenosti mimořádného opatření ve smyslu
pátého kroku tzv. algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy, který NSS vymezil
v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS, v následujících pěti
krocích: 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum
otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem
vymezené působnosti; 3) přezkum otázky, zda bylo opatření obecné povahy vydáno zákonem
stanoveným postupem (procesní postup správního orgánu při vydávání opatření obecné povahy);
4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy
(nebo jeho části) se zákonem – hmotným právem; a konečně 5) přezkum obsahu napadeného
opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (podrobněji viz níže). V této podobě
se algoritmus uplatňoval do novely §101d odst. 1 s. ř. s., která s účinností od 1. 1. 2012 stanovila
vázanost soudu důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Od účinnosti novely soud
aplikuje celý algoritmus jen v případě, že navrhovatel uplatní námitky spadající do každého
z kroků (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72, bod 22).
[12] Navrhovatelova zcela obecná argumentace nemůže úspěšně zpochybnit zákonnost
či přiměřenost napadeného mimořádného opatření. Jde o situaci podobnou té, kterou NSS
posuzoval v rozsudku ze dne 20. 10. 2021, č. j. 7 Ao 21/2021 - 46, v jehož bodě 26 uvedl:
„Většina jednotlivých námitek zcela postrádá jakékoliv konkrétní vazby na situaci navrhovatelky. Kvalita
návrhu má však s ohledem na výše uvedené limity soudního přezkumu dopad na jeho posouzení, neboť, jak bylo
uvedeno výše, Nejvyšší správní soud může rozhodovat jen o skutečném zásahu do veřejných subjektivních práv
navrhovatelky. Zatímco pro posouzení aktivní procesní legitimace při podání návrhu na zrušení opatření obecné
povahy postačí uplatnit konsekventní logická tvrzení o možnosti dotčení veřejných subjektivních práv,
aby byl následně návrh rovněž věcně úspěšný, je nutné prokázat, že k takovému dotčení skutečně došlo. Právě toto
posouzení totiž představuje věcný přezkum opatření obecné povahy, k němuž nelze dost dobře přistoupit
na základě návrhových tvrzení vztahujících se výhradně k obecným účinkům mimořádného opatření, a nikoli
k přímému bezprostřednímu faktickému zásahu do práv navrhovatelky. Soud totiž není povolán k tomu,
aby v abstraktní rovině posuzoval povahu nástroje zvoleného odpůrcem k potlačování či předcházení epidemie,
ale aby ochránil práva těch, kteří důvodně tvrdí, že byla dotčena nezákonným aktem veřejné správy.“
[13] Totožný nedostatek lze vytknout i nynějšímu návrhu. Navrhovatel pouze zcela obecně
namítá, že omezení obsažená v mimořádném opatření mu zasahují do života, omezují jej a jsou
nepřiměřená, neboť mají chránit staré a nemocné lidi, které by podle jeho názoru bylo možno
ochránit léčbou monoklonálními látkami až ve chvíli, kdy se případně nakazí nemocí COVID-19.
Zcela obecně také uvádí, že tato podle něj nepřiměřená omezení jeho života nejsou dostatečně
odůvodněna.
[14] Na základě takto obecného tvrzení ovšem nelze označit mimořádné opatření
za nepřiměřené ve smyslu testu proporcionality. Navrhovatel nezpochybňuje ve smyslu prvého
kroku testu proporcionality vhodnost mimořádného opatření k dosažení daného cíle, tedy
ochrany společnosti, nýbrž nezbytnost mimořádného opatření ve smyslu jeho druhého kroku.
Nabízí totiž alternativní řešení, které by do jeho života, respektive obecně do života dětí
či mladých lidí, zasahovalo méně než napadené mimořádné opatření.
[15] Nejvyšší správní soud však již ve své dřívější judikatuře odmítl, že by bylo možno
pandemická opatření označit za nepřiměřená jen na základě tvrzení, že ve snaze ochránit zejména
starší či nemocné obyvatele omezuje všechny, včetně mladých, jako je navrhovatel. Konkrétně
v bodech 35 a 36 usnesení ze dne 4. 11. 2021, č. j. 2 Ao 15/2021 - 94, připomněl, že „úkolem soudu
není posuzovat, zda by jinak nastavené opatření mohlo v tom či onom ohledu účinkovat lépe nebo vadit méně,
to je prostor vyhrazený veřejné správě. Rolí soudu zůstává toliko zhodnotit, zda není napadené opatření z pohledu
návrhových bodů nezákonné. Autonomní soudní hodnocení, zda jsou jiné, méně invazivní prostředky potlačování
epidemie srovnatelně účinné, musí reflektovat institucionální limity soudního přezkumu mimořádných opatření.
Použitelných nástrojů veřejné politiky a jejich kombinací je nepřeberné množství, jsou vzájemně provázané, jejich
účinky nelze vždy spolehlivě předvídat, a proto je k takovému hodnocení nezbytně nutné přistupovat se zvýšenou
mírou zdrženlivosti. Primární chráněnou skupinu Nejvyšší správní soud vymezil jako zranitelné členy společnosti
ohrožené pandemií onemocnění covid-19 na svém právu na život a právu na ochranu zdraví; ochrana těchto
základních práv je ostatně povinností, resp. pozitivním závazkem státu (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního
soudu Německa ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. 1 BvR 1027/20; k pozitivním závazkům srov. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/2019 - 39).“
[16] S totožným zdůvodněním je namístě nynější návrh zamítnout. Není úkolem NSS,
aby na základě zcela obecného návrhu navrhovatele předepisoval odpůrci, že má namísto
omezujících opatření bojovat s pandemií COVID-19 raději tím, že bude řešit až její následky,
tedy že bude léčit osoby, které se již nakazí, a to konkrétní léčbou, kterou by preferoval
navrhovatel.
[17] Ze stejného důvodu není důvodná ani výtka, že odpůrce své mimořádné opatření
dostatečně neodůvodnil. Obecnému zdůvodnění postupu odpůrce je věnována celá obecná část
odůvodnění mimořádného opatření na stranách 9 až 20 a navrhovatel neuvádí proti tomuto
odůvodnění žádnou konkrétní výtku.
[18] Argumentace k obecné nevhodnosti zvoleného postupu v boji proti pandemii a k jeho
důsledkům na státní rozpočet a budoucí státní dluh pak má spíše povahu tzv. actio popularis,
jejichž přezkum zákon nepřipouští. Soudy ve správním soudnictví jsou totiž povolány k ochraně
veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.).
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Z výše uvedených důvodů NSS návrh zamítl podle §101d odst. 2, věty druhé, s. ř. s.
[20] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první s. ř. s., podle které
nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu
nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch
neměl. Navrhovatel se svým návrhem neuspěl, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odpůrce měl ve věci úspěch, proto by mu soud mohl přiznat náhradu nákladů řízení proti
navrhovateli, avšak žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti mu nevznikly, a proto je soud
nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. února 2022
JUDr. Pavel Molek
předseda senátu