ECLI:CZ:NSS:2022:9.AS.206.2020:46
sp. zn. 9 As 206/2020 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: PhMr. S. M., zast. Mgr.
Danielem Maškem, advokátem se sídlem Opletalova 1535/4, Praha 1, proti žalovanému:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 4. 1. 2017, č. j. MZDR 68987/2015-8/FAR, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2020, č. j. 5 Ad 4/2017 - 82,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2020, č. j. 5 Ad 4/2017 - 82, se z r ušuj e
a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Na základě výsledků cíleně provedené cenové kontroly v lékárně provozované žalobkyní
vydal Státní ústav pro kontrolu léčiv (dále jen „SÚKL“) dne 25. 11. 2013 příkaz podle §150
zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“),
č. j. sukl203005/2013, kterým žalobkyni za správní delikt uvedený v §16 odst. 1 písm. c) zákona
č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“), uložil
v souladu s §16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách pokutu ve výši 50 000 Kč. Současně žalobkyni
uložil povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.
[2] Daný správní delikt žalobkyně spáchala tím, že jako osoba oprávněná k výdeji léčivých
přípravků v postavení prodávajícího nedodržela u předmětných léčivých přípravků (v příkazu
je uveden jejich výčet, počty balení a období, ve kterém byly vydány) úředně stanovenou cenu
dle §5 zákona o cenách a v rozporu s podmínkami uvedenými v čl. V. odst. 2 a 4 Cenového
předpisu Ministerstva zdravotnictví ze dne 12. 12. 2011, 1/2012/FAR, o regulaci cen léčivých
přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely, překročila maximální obchodní přirážku, čímž
porušila povinnost stanovenou v §5 odst. 5 zákona o cenách. Při stanovení sankce přihlédl
SÚKL mj. k tomu, že na straně žalobkyně nedošlo k nepřiměřenému majetkovému prospěchu,
neboť neoprávněně účtované nároky nad rámec úhrady uplatnitelné ze zdravotního pojištění
nebyly dle sdělení žalobkyně zdravotními pojišťovnami uhrazeny.
[3] Proti příkazu podala žalobkyně odpor, čímž se příkaz v souladu s §150 odst. 3 správního
řádu zrušil a řízení pokračovalo.
[4] Rozhodnutím SÚKL ze dne 18. 3. 2014, č. j. sukl47330/2014, byla žalobkyni za totožný
správní delikt uložena v souladu s §16 odst. 4 písm. c) zákona o cenách pokuta ve výši
200 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Při stanovení sankce vyšel
SÚKL mj. z toho, že žalobkyně pouze k 29 ks balení léčiv z celkových 434 doložila doklady
o redukování úhrad, přičemž přesnou výši nepřiměřeného majetkového prospěchu nebyl schopen
s určitostí zjistit. K odvolání žalobkyně bylo toto rozhodnutí zrušeno rozhodnutím žalovaného
ze dne 16. 12. 2015, č. j. MZDR 68987/2015-2/FAR, a věc byla vrácena SÚKL k novému
projednání z důvodu, že SÚKL je povinen zjistit výši nepřiměřeného majetkového prospěchu.
[5] Novým rozhodnutím SÚKL ze dne 7. 6. 2016, č. j. sukl161384/2016, byla žalobkyni
za daný správní delikt uložena v souladu s §16 odst. 4 písm. b) zákona o cenách pokuta ve výši
190 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. SÚKL si v souladu
s rozhodnutím žalovaného vyžádal od zdravotních pojišťoven doklady o tom, zda žalobkyni
proplatily úhrady předmětných léčiv. Z vyjádření pojišťoven zjistil, že došlo ke krácení
vyúčtovaných úhrad celkem u 50 balení (oproti původním 29 doloženým žalobkyní v prvním kole
řízení). Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl v záhlaví uvedeným
rozhodnutím.
[6] Proti tomuto rozhodnutí žalovaného se žalobkyně bránila žalobou podanou u Městského
soudu v Praze, který ji nyní napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou. Nepřisvědčil žádné
ze žalobních námitek, které většinou označil za obecné a bez konkrétní vazby na skutkové
či právní okolnosti nebo děje. Důvodným neshledal ani návrh na moderaci uložené pokuty.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[7] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá výše označený rozsudek městského soudu
kasační stížností z důvodů podle §103 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dál jen „s. ř. s.“).
[8] Stěžovatelka svou kasační stížností brojí proti postupu a rozhodnutím správních orgánů
a proti uložené sankci, kterou považuje za nepřiměřeně přísnou.
[9] Předně trvá na nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nesrozumitelnost, jakož i
pro nedostatek důvodů. Nedostatky odůvodnění spatřuje také u rozhodnutí SÚKL.
[10] Za nepřezkoumatelný považuje též napadený rozsudek městského soudu, a to jednak
z důvodu nedostatečného vypořádání některých žalobních námitek (ohledně
nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí; nevyžádání si receptů jako dokladů o výdeji a úhradě
léčivého přípravku; porušení zásady zákazu reformace in peius; nezohlednění doby uplynulé
od kontroly, pro kterou již zanikla závažnost správního deliktu; pokuty mající spíše likvidační
než výchovnou funkci), jednak protože z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, z čeho
městský soud vycházel při tvrzení, že sankce ukládaná příkazem reflektovala de facto nulový
majetkový prospěch (jen 152,47 Kč).
[11] Stěžovatelka dále namítá vady správního řízení spočívající v nevypořádání se s důkazy
konfrontujícími důkazy dodané pojišťovnami, neposouzení pravosti a pravdivosti informací
poskytnutých pojišťovnami a nedodržení vyšetřovací zásady. V této souvislosti nesouhlasí
s městským soudem, že měla v žalobě označit konkrétní důkazy zpochybňující pravost
či pravdivost informací od pojišťoven, a že skutečnost, že „je v současné době ve sporu ohledně úhrad
léčivých přípravků, a nemůže tedy vyloučit účelovost tvrzení některých zdravotních pojišťoven“, sama o sobě
nediskredituje a nesnižuje důkazní hodnotu informací sdělených pojišťovnami.
[12] Ve vztahu k uložené sankci stěžovatelka namítá, že městský soud měl provést důkaz
přehledem sankcí uložených ze strany SÚKL, který doložila k prokázání tvrzení, že v jejím
případě došlo při ukládání pokuty k neodůvodněným rozdílům, a tedy k porušení zásady
legitimního očekávání. Dle přehledu totiž byla od roku 2013 za správní delikt podle §16 odst. 1
písm. c) zákona o cenách uložena jednou sankce ve výši 200 000 Kč (sp. zn. sukls213387/2013),
jednou 50 000 Kč (sp. zn. sukls35423/2015) a ve zbylých cca 40 případech do 10 000 Kč.
Stěžovatelka má za to, že pokud předložila přehled sankcí, měl by to být správní orgán, kdo by
měl prokázat jedinečné rozdíly odůvodňující uložení vyšší sankce stěžovatelce. Přehled přiložila
též ke kasační stížnosti.
[13] Stěžovatelka dále poukázala na to, že jí mohla být uložena sankce maximálně ve výši
pětinásobku zjištěného nepřiměřeného majetkového prospěchu, což činí 207 280,05 Kč. Pokud
správní orgán tvrdí, že ukládal pokutu při spodní hranici zákonné sazby, pak by pokuta neměla
přesáhnout částku ve výši cca 50 000 Kč.
[14] Nesouhlasí také se závěry městského soudu, že její námitka, že správní orgán nepřihlížel
k jejím osobním a majetkovým poměrům a uložená pokuta má vůči ní zcela likvidační charakter,
je nedůvodná, k čemuž nově dokládá daňová přiznání k dani z příjmů fyzických osob za r. 2017,
2018 a 2019.
[15] Stěžovatelka je přesvědčena, že v jejím případě byly splněny podmínky §78 odst. 2 s. ř. s.
a městský soud měl uloženou zjevně nepřiměřenou pokutu moderovat. Tento postup navrhla
i Nejvyššímu správnímu soudu pro případ, že by neshledal podmínky pro zrušení napadených
rozhodnutí.
[16] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že stížnostní body již byly namítány v rámci
odvolání, samotné žaloby, potažmo repliky stěžovatelky a byly vypořádány. Stěžovatelka dle něj
neuplatňuje žádné nové skutečnosti. K námitce neodůvodněných rozdílů uvedl, že výše pokuty
je v každém jednotlivém případě odvislá mj. od výše nepřiměřeného majetkového prospěchu,
což demonstroval přiloženým demonstrativním výčtem vybraných lékáren s údajem o výši
majetkového prospěchu a uložené pokuty. Není proto možné v případě stěžovatelky hovořit
o excesu v rámci rozhodovací praxe SÚKL a pokuta uložená stěžovatelce není v rozporu
se zásadou legitimního očekávání. Uzavřel, že námitky stěžovatelky považuje za nedůvodné
a navrhl kasační stížnost zamítnout.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[17] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla
podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání
kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a stěžovatelka je zastoupena
advokátem (§102 a násl. s. ř. s.). Poté přistoupil k přezkumu rozsudku městského soudu
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[18] Kasační stížnost je důvodná.
[19] Nejvyšší správní soud předně uvádí, že v řízení o kasační stížnosti nehodnotí znovu
komplexně skutkový stav (srov. např. rozsudek NSS ze dne 3. 1. 2022, č. j. 10 As 150/2020 - 37,
odst. [17]). Úkolem Nejvyššího správního soudu je přezkoumat rozhodnutí správního soudu
a zhodnotit, zda se dostatečně a správně vypořádal se všemi žalobními námitkami. Správním
řízením se zabývá jen zprostředkovaně.
III. a Nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí a napadeného rozsudku
[20] Námitky nejsou důvodné.
[21] Konkrétním obsahem pojmu nepřezkoumatelnosti se Nejvyšší správní soud ve své
judikatuře již rozsáhle zabýval (viz např. rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 -
75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze
dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, nebo ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 - 136,
č. 1795/2009 Sb. NSS). Konstatování nepřezkoumatelnosti by mělo být vyhrazeno opravdu
výjimečným případům, kdy není z odůvodnění napadeného rozhodnutí vůbec patrno hodnocení
podstatných důvodů či skutečností (srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12.
2017, č. j. 2 As 196/2016 - 123, č. 3668/2018 Sb. NSS, odst. [29]).
[22] V projednávané věci rozhodnutí správních orgánů i napadený rozsudek městského soudu
odpovídají obecným požadavkům přezkoumatelného rozhodnutí formulovaným ve výše citované
judikatuře. SÚKL, žalovaný i městský soud ve svých rozhodnutích řádně a srozumitelně vyložily
důvody svých rozhodnutí a z jejich odůvodnění je zřejmé, jakými úvahami se při rozhodování
řídily. Nelze souhlasit s tvrzením stěžovatelky, že v rozhodnutích správních orgánů
je nesrozumitelně vymezen skutek, když z obou rozhodnutí je zcela jasně patrné, jakého
správního deliktu se stěžovatelka dopustila, jakým jednáním a podle kterého ustanovení zákona
o cenách byla potrestána. Městský soud se pak i přes v zásadě opakující se námitky neomezil
jen na odkázání na rozhodnutí žalovaného, nýbrž se pečlivě zabýval každou žalobní námitkou
a přesvědčivě vysvětlil, proč ji nepovažuje za důvodnou (bod 64. a násl. napadeného rozsudku).
Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí se stěžovatelkou ani v tom, že městský soud žalobní
námitky vymezené výše v odst. [10] tohoto rozsudku vypořádal nedostatečně.
[23] Nejvyšší správní soud k tomu na tomto místě uvádí, že se s argumentací městského soudu
ztotožňuje, a to včetně vypořádání námitek týkajících se informací od pojišťoven (bod 66.
napadeného rozsudku), nemožnosti vyloučit účelovost tvrzení pojišťoven (bod 68. napadeného
rozsudku), zákazu reformace in peius (bod 79. napadeného rozsudku), maximální výše napadené
pokuty (bod 81. napadeného rozsudku), nepřihlédnutí k poměrům stěžovatelky a likvidačnímu
charakteru uložené pokuty (bod 82. napadeného rozsudku) a nezohlednění doby uplynulé
od kontroly (bod 83. napadeného rozsudku), které stěžovatelka nyní v kasační stížnosti opakuje
nebo s jejichž vypořádáním ze strany městského soudu jen stručně nesouhlasí.
[24] K námitce likvidačního charakteru uložené pokuty Nejvyšší správní soud navíc stručně
uvádí, že stěžovatelka ani v žalobě, ani nyní v kasační stížnosti neuvádí žádné konkrétní
skutečnosti, které by likvidační charakter jí uložené pokuty zdůvodňovaly. Předkládá-li daňová
přiznání, Nejvyšší správní soud k nim pouze obecně konstatuje, že údaje, které mohou
poskytnout, nejsou samy o sobě schopné podat ucelený přehled o osobních a majetkových
poměrech stěžovatelky, neboť z nich nelze zjistit např. její úspory, movitý a nemovitý majetek
nebo vlastnictví cenných papírů (srov. např. rozsudek NSS ze dne 25. 7. 2022,
č. j. 10 As 246/2020 - 45, odst. [45], v jiné věci stěžovatelky).
[25] K další námitce nepřezkoumatelnosti, že z odůvodnění napadeného rozsudku není
zřejmé, z čeho městský soud vycházel při tvrzení, že sankce ukládaná příkazem reflektovala
de facto nulový majetkový prospěch (jen 152,47 Kč), Nejvyšší správní soud uvádí, že tato
skutečnost vyplývá ze správního spisu. SÚKL v uvedeném příkazu v závěru na str. 9 uvedl,
že při stanovení výše pokuty přihlédl k tomu, že dle tvrzení účastníka (stěžovatelky) nedošlo
k nepřiměřenému majetkovému prospěchu na straně prodávajícího (stěžovatelky),
neboť neoprávněně účtované nároky nad rámec úhrady uplatnitelné ze zdravotního pojištění
nebyly dle účastníka zdravotními pojišťovnami uhrazeny. Toto tvrzení stěžovatelky pak vyplývá
z jejích námitek k protokolu o cenové kontrole, ve kterých uvedla, že částka vykázaná SÚKL
(rozdíl mezi zjištěnou a maximální prodejní cenou kontrolovaných léčiv) byla 50 118,37 Kč
a již realizované pokrácení od zdravotních pojišťoven činilo 49 965,90 Kč, tudíž rozdíl,
o který byly ceny překročeny, by činil jen oněch 152,47 Kč.
III.b Vady řízení před správním orgánem
[26] Námitky nejsou důvodné.
[27] Kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze uplatnit v případě tvrzené vady
řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí
vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl
porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo
ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
[28] V projednávaném případě spatřuje stěžovatelka naplnění tohoto kasačního důvodu
v porušení zákona v ustanoveních o řízení před správním orgánem při zjišťování skutkové
podstaty, jakož i v nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného, potažmo SÚKL,
pro nesrozumitelnost.
[29] Nejvyšší správní soud žádné takové vady v projednávané věci neshledal. Skutkový stav
byl správními orgány zjištěn dostatečně, ze shromážděných důkazů vyplývá, že se stěžovatelka
dopustila výše vymezeného protiprávního jednání, rozhodnutí správních orgánů ani nelze
považovat za nepřezkoumatelná, jak bylo též uvedeno výše.
III.c Neprovedení důkazu přehledem sankcí
[30] Námitka je důvodná.
[31] V souladu s §52 odst. 1 s. ř. s. správní soud není povinen provést všechny navržené
důkazy, naopak může provést i důkazy jiné než navržené účastníky řízení. Pokud ale důkaznímu
návrhu nevyhoví, musí v souladu se zásadami spravedlivého procesu vyložit, z jakého
důvodu navržený důkaz neprovedl (srov. např. rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2005,
č. j. 5 Afs 147/2004 - 89, č. 618/2005 Sb. NSS, nebo nověji ze dne 22. 7. 2022,
č. j. 10 Ads 303/2020 - 52, odst. [17]).
[32] V projednávané věci se městský soud k důkaznímu návrhu stěžovatelky vyjádřil v bodě
78. napadeného rozsudku, kdy jeho provedení zamítl z důvodu, že samotný přehled nic
nevypovídá o konkrétních skutkových či právních okolnostech, které by bylo možné porovnat
a posoudit tak, zda se správní orgány ve věci stěžovatelky odchýlily od své ustálené rozhodovací
praxe. Nejvyšší správní soud se s takovým obecným vypořádáním ze strany městského soudu
neztotožňuje. Nesouhlasí ani, že stěžovatelka ustálenou rozhodovací praxi nepředstavila, neboť
přehled sankcí obsahuje konkrétní spisové značky s údajem o výši uložené pokuty, a tedy
konkrétní případy, které považuje za srovnatelné s tím svým.
[33] Stěžovatelka neodůvodněné rozdíly při ukládání pokuty vůči ní obecně namítala
již ve správním řízení. Žalovaný se s touto námitkou vypořádal též obecně, že pokuta byla
uložena tak, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly
nedůvodné rozdíly (str. 19 rozhodnutí žalovaného). V žalobě stěžovatelka k tomuto tvrzení
navrhla důkaz přehledem sankcí, k čemuž se žalovaný ve svém vyjádření k žalobě vyjádřil opět
jen obecně, že seznam je pouze orientační, SÚKL postupuje v každém jednotlivém případě
individuálně, průměrná výše pokut nemůže být směrodatným ukazatelem a případ stěžovatelky
není s žádným předchozím srovnatelný, aniž by to blíže vysvětlil (č. l. 55 spisu městského soudu).
[34] Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatelka neměla k prokázání svého tvrzení
co jiného předložit a nelze jí proto klást k tíži, že z přehledu nejsou přímo patrné skutkové
okolnosti jednotlivých případů. Žalovaný přitom až nyní ve vyjádření ke kasační stížnosti
stěžovatelky uvedl, že výše pokuty odpovídá především zjištěnému nepřiměřenému majetkovému
prospěchu, k čemuž doložil demonstrativní výčet (č. l. 37 a 38 spisu NSS). Nejvyšší správní soud
uvádí, že žalovanému nic nebránilo toto uvést již v řízení před městským soudem.
[35] Nejvyšší správní soud tedy v řízení před městským soudem shledal vadu, která mohla mít
vliv na zákonnost jeho rozhodnutí (§103 odst. 1 písm. d), věta druhá, s. ř. s.). V dalším řízení
proto městský soud provede navrhovaný důkaz a věcně jej vyhodnotí.
III.d Moderace uložené pokuty
[36] S ohledem na vypořádání kasační námitky neprovedení důkazu přehledem sankcí
se Nejvyšší správní soud námitkou moderace blíže nezabýval.
IV. Závěr a náklady řízení
[37] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto rozsudek
městského soudu zrušil (§110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení je městský soud vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu zde uvedeným (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[38] O náhradě nákladů řízení rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§110 odst. 3,
věta první, s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. srpna 2022
JUDr. Radan Malík
předseda senátu