ECLI:CZ:NSS:2022:9.AS.89.2021:65
sp. zn. 9 As 89/2021 - 65
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Molka a soudců
JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobců: a) T. B., b) V.B., c) J.
B., d) P. Č., e) H. D., f) K. D., g) A. D., h) Bc. K. E., i) D. F., j) R. H., k) T. H., l) J. H.,
m) P. H., n) P. H., o) Bc. R. J., p) Z. K., q) L. K., r) R. K., s) T. L., t) J. M., bu) Mgr. B. M.,
v) L. M., w) F. M., x) L. O., y) R. P., z) J. P., , aa) J. S., ab) V. S., ac) R. Š., ad) P. Š., ae) R.V.,
žalobci a) - q) a s) - ae) zast. Mgr. Zdeňkem Honzíkem, advokátem se sídlem Rooseveltova
49/16, Plzeň, žalobce r) zast. Mgr. Šimonem Jirkou, advokátem se sídlem U Bachmače
1701/44, Plzeň, proti žalovanému: generální ředitel Vězeňské služby České republiky, se
sídlem Soudní 1672/1a, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 5. 2018, č. j. VS-
121626/ČJ-2017-80000L-PK, v řízení o kasační stížnosti žalobců a), b), e), h), i), l), m), t), v - y),
aa), ab) a ad) a kasační stížnosti žalobce r), proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 3.
2021, č. j. 57 Ad 2/2018 - 154,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 24. 3. 2021, č. j. 57 Ad 2/2018 - 154, se vůči žalobcům
a), b), e), h), i), l), m), r), t), v), w), x), y), aa), ab) a ad) z r uš uj e a věc se v tomto rozsahu
v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 23. 5. 2018, č. j. VS-121626/ČJ-2017-80000L-PK, žalovaný zamítl
odvolání žalobců, příslušníků Vězeňské služby ČR pracujících ve Věznici Plzeň,
a potvrdil rozhodnutí ředitele Věznice Plzeň ve věcech služebního poměru ze dne 16. 11. 2017,
č. j. VS-124705/ČJ-2016-8011PR-19 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím
byla zamítnuta jejich žádost o proplacení přestávek na jídlo a odpočinek a odsloužených státních
svátků za období od 1. 8. 2013 do 31. 7. 2016 ve Věznici Plzeň.
[2] Žalobci podali žalobu ke Krajskému soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), který
ji zamítl rozsudkem ze dne 30. 9. 2019, č. j. 57 Ad 2/2018 - 92. Krajský soud vyšel z judikatury
Nejvyššího soudu a na základě svědeckých výpovědí učiněných ve správním řízení konstatoval,
že se žalobcům nepodařilo prokázat, že služba ve Věznici Plzeň, probíhající v rámci dozorčí,
strážní a eskortní služby, je službou, jejíž výkon nemůže být přerušen, jak předpokládá §60
odst. 3 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „zákon o služebním poměru“).
[3] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) ke kasační stížnosti žalobců a), b), e), h), i), l), m),
r), t), v), w), x), y), aa), ab) a ad) rozsudkem ze dne 7. 5. 2020, č. j. 9 As 40/2020 - 78, rozsudek
krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Vytkl napadenému rozsudku,
že se s nároky žalobců vypořádal nepřezkoumatelným a paušalizujícím způsobem, zejména
nezohlednil specifika jednotlivých druhů jejich služby. Při posouzení navíc vyšel výhradně
z judikatury Nejvyššího soudu, vztahující se k aplikaci přestávek v práci a bezpečnostní přestávky
podle §88 a §89 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákoník práce“), jež se týká pracovního poměru podle zákoníku práce, nikoli
veřejnoprávního služebního poměru žalobců jako příslušníků Vězeňské služby ČR,
tedy bezpečnostního sboru ve smyslu §1 odst. 1 zákona o služebním poměru. Nezohlednil
naopak judikaturu správních soudů, konkrétně rozsudek Městského soudu v Praze ze dne
14. 5. 2015, č. j. 8 Ad 13/2011 - 53, rozsudek Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci
ze dne 27. 7. 2018, č. j. 65 Ad 9/2017 - 53, č. 3925/2019 Sb. NSS, a na něj navazující rozsudek
NSS ze dne 18. 7. 2019, č. j. 8 As 257/2018 - 44. Z této judikatury NSS dovodil, že pod §60
odst. 3 zákona o služebním poměru je třeba zařadit zejména situaci, kdy sice příslušník může
konzumovat jídlo, je však stále dosažitelný a připravený přerušit přestávku v případě potřeby,
přičemž služba je zorganizována tak, že taková potřeba běžně nastává. Naopak podřazení
pod §60 odst. 1 zákona o služebním poměru nevylučuje samo o sobě to, že příslušník má v době
přestávky ve službě na jídlo a odpočinek na sobě výstroj a výzbroj, že ji z praktických důvodů
bezpečnostních kontrol tráví přímo ve věznici či trvá jeho povinnost zasáhnout v případě zcela
mimořádných situací, jako je například útěk vězně, a pro účel takové mimořádné situace
má u sebe radiopřijímač.
[4] Krajský soud následně žalobu znovu zamítl nyní napadeným rozsudkem ze dne
24. 3. 2021. V něm již vyšel z výše uvedených rozsudků, na něž poukázal NSS, a dále také
z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 7. 6. 2018, č. j. 62 Ad 4/2016 - 374,
a na něj navazujícího rozsudku NSS ze dne 26. 8. 2020, č. j. 8 As 160/2018 - 42.
[5] Z uvedené judikatury dovodil, že při přestávce na jídlo a odpočinek ve smyslu §60 odst. 1
zákona o služebním poměru má příslušník bezpečnostního sboru možnost se po dobu 30
minut vůbec nevěnovat jím vykonávané práci a trávit je dle svého uvážení, je povinen pouze
zachovat nutnou pohotovost pro případ aktivace zakročovací povinnosti ve smyslu §7 odst. 1
zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon č. 555/1992 Sb.“). Je nutno posoudit možnost takovou přestávku
čerpat fakticky, nikoliv jen formálně. Za nepřerušitelnou službu je nutno považovat takový druh
služby, kdy příslušníka vykonávajícího službu nelze z nejrůznějších důvodů vystřídat proto,
aby mohl využít svého nároku na přestávku dle §60 odst. 1 zákona o služebním poměru.
Samotná absence možnosti střídání však ještě neznamená, že by služba byla nepřerušitelná.
Významnou roli hraje i množství případů, kdy byli žalobci povinni přerušit přestávku z důvodu
mimořádné události, jejíž nastání nebylo jisté. Pokud žalobci fakticky mohli využívat svého
nároku na přestávku ve smyslu §60 odst. 1 zákona o služebním poměru a být pro její využití
vystřídáni jinou osobou, nejednalo se o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen, ačkoliv žalobci
na sobě v průběhu přestávky měli výstroj a výzbroj a při sobě radiopřijímač, přestávku
z praktických důvodů trávili ve věznici a byli v případě mimořádných událostí povinni přestávku
přerušit a zakročit. Naopak jako nepřerušitelný výkon služby dle §60 odst. 3 zákona o služebním
poměru je podle krajského soudu nutno hodnotit takový výkon služby, kde je příslušník
i v průběhu přestávky stále dosažitelný a připravený přerušit přestávku z důvodu běžně
nastávajících zvláštních událostí a není před využitím nároku na přestávku vystřídán jinou
osobou. Jednotlivé podmínky pro posouzení charakteru služby jako nepřerušitelné musí být
splněny zároveň nebo alespoň v převážné míře.
[6] Při aplikaci uvedených východisek na situaci žalobců krajský soud připomněl,
že přezkoumávané správní řízení bylo řízením návrhovým ve smyslu §44 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalobci
tedy byli povinni označit, čeho se svou žádostí domáhají (§178 odst. 1 zákona o služebním
poměru ve spojení s §45 odst. 1 správního řádu) a označit důkazy na podporu svých tvrzení
(§52 správního řádu). Služební funkcionář byl ve smyslu §180 odst. 1 zákona o služebním
poměru povinen zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, v rozsahu nezbytném
pro rozhodnutí a opatřit podklady pro vydání rozhodnutí. Z listinných důkazů v podobě denních
rozkazů vyplynulo, že ve Věznici Plzeň standardně dochází k poskytování přestávek na jídlo
a odpočinek. Pokud žalobci chtěli tyto listinné důkazy vyvrátit, museli správním orgánům
či soudu předložit silné důkazní prostředky, které by svědčily pro závěr, že takové přestávky
nejsou poskytovány. Sám krajský soud neprovedl žádný z žalobci navržených důkazů,
neboť jejich provedení nebylo nezbytné k posouzení důvodnosti žaloby.
[7] Dále krajský soud posuzoval žalobu izolovaně vůči třem druhům služby a zrekapituloval
k nim obsah výslechů některých příslušníků a služebních funkcionářů učiněných ve správním
řízení. Ve vztahu k oddělení výkonu vazby a trestu konstatoval, že zde existuje faktická možnost
čerpat přestávku na jídlo a oddech, k mimořádným událostem dochází výjimečně a příslušníci
při sobě musejí mít i v době čerpání přestávky náležitou výstroj a výzbroj. Službu v oddělení
výkonu vazby a trestu proto nelze hodnotit jako službu, jejíž výkon nelze přerušit. Ani služba
na úseku strážním není službou, jejíž výkon nelze přerušit, neboť příslušníkům je poskytnuta
možnost čerpat přestávku na jídlo a odpočinek, dle vlastních tvrzení žalobců dochází k střídání
jednotlivých příslušníků a skutečnost, že jsou v průběhu přestávky ustrojeni ve služební uniformě
a vyzbrojeni donucovacími prostředky, není sama o sobě způsobilá učinit ze služby vykonávané
žalobci službu nepřerušitelného charakteru. Události, v jejichž důsledku musejí příslušníci
přestávku ukončit, se stávají občas, nikoliv běžně. Nemožnost čerpání přestávky spojil
prap. Pavel pouze s výjezdy k mimoplzeňským soudům, pokud se od nich nevrátí včas. Jedná
se tedy jen o výjimku z obecného pravidla. K možnosti čerpat přestávku na úseku eskortní služby
vyšel krajský soud zejména z výpovědí služebních funkcionářů mjr. B. a mjr. K., podle nichž jsou
ve Věznici Plzeň standardně poskytovány přestávky ve službě na jídlo a odpočinek. Žalobci
nenavrhli provedení takových důkazů, které by byly způsobilé toto tvrzení vyvrátit, a důkazy,
které provedeny byly, tuto skutečnost nezpochybnily. Mimořádné události, v jejichž důsledku by
žalobci byli povinni přestávku ukončit, se dle jejich tvrzení stávají občas, nikoliv běžně. Sama
existence zákonné zakročovací povinnosti příslušníka bezpečnostního sboru nevylučuje
podřazení doby odpočinku na jídlo pod pojem přestávky ve službě ve smyslu §60 odst. 1 zákona
o služebním poměru. Žalobci sami nikdy neoznámili svým nadřízeným, že by neměli možnost
čerpat přestávku na jídlo a oddech.
II. Obsah kasačních stížností, vyjádření žalovaného a replika stěžovatelů
[8] Žalobci a), b), e), h), i), l), m), t), v - y), aa), ab) a ad) [dále jen „stěžovatelé“] podali
proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. b)
a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“).
[9] Poukázali na to, že je třeba samostatně posuzovat situaci stěžovatelů zařazených
v oddělení vězeňské a justiční stráže a v oddělení výkonu vazby a trestu. Již z denních rozkazů
bylo prokázáno, že nemůže docházet ke střídání strážních a dozorčích stanovišť, neboť podle
denních rozkazů není žádný příslušník, který by nebyl určen na konkrétní stanoviště, takže
by mohl provést střídání příslušníků čerpajících přestávku tak, aby se vystřídaní příslušníci
nemuseli zajímat o dění na svém úseku služby a mohli trávit přestávku jen konzumací stravy
či jinou odpočinkovou činností.
[10] Krajský soud z rekapitulací výpovědí příslušníků vynechává pasáže, v nichž vysvětlují
skutkové okolnosti čerpání přestávek. Ve službě byla umožněna konzumace stravy, omezená
však jen na zcela nejnutnější délku, rozhodně nedosahující třiceti minut. Výpovědi služebních
funkcionářů, tedy tehdejšího vedoucího oddělení vězeňské a justiční stráže mjr. B. a tehdejšího
vedoucího oddělení vazby a výkonu trestu mjr. K., jsou odtržené od reality. Ve skutečnosti přímí
nadřízení stěžovatelů, tedy vrchní inspektoři eskortní směny, musejí mít naprostý přehled o tom,
kdy jednotlivé eskorty odjíždějí a kdy se vrací zpět do věznice, naopak nahlašování
nevyčerpaných přestávek nemá oporu v zákoně o služebním poměru.
[11] Pokud strážný na strážním stanovišti konzumuje stravu, děje se tak za tichého souhlasu
nadřízeného opuštěním strážního stanoviště na nezbytně nutnou dobu, přičemž je zároveň
oslabena ostraha věznice. Ani závodní jídelna nemá tolik míst, aby v ní příslušníci mohli zůstávat
i po konzumaci stravy a trávit tam přestávku. Navíc příslušník musí být připraven konzumaci
stravy přerušit a v případě potřeby se na daný signál zúčastnit zásahu. Takové signály se vyskytují
jak ve cvičném, tak v ostrém režimu. Nelze tak přistoupit na tvrzení mjr. K., že příslušník
konzumující stravu a čerpající přestávku na jídlo a odpočinek se nemusí žádného zásahu
zúčastnit. Krajský soud sice tvrdí, že stěžovatelé neposkytli žádné tvrzení o opaku, to však
odporuje jejich výpovědím i výpovědím jiných příslušníků, denním rozkazům a rozpisu strážních
a dozorčích stanovišť či Řádu Věznice Plzeň. Krajský soud nerespektoval ani závazný pokyn
NSS, jenž krajský soud zavázal řešit otázku střídání na strážních stanovištích. Při střežení vnější
části objektu, které je prováděno z pěti strážních stanovišť obsazených tříčlennými hlídkami,
nelze uskutečnit ani střídání, ani konzumaci stravy, neboť konzumovat stravu na strážní věži
je zakázáno. Strava je tak konzumována za běžného provozu.
[12] Za absurdní označili stěžovatelé tvrzení žalovaného, že dozorce přidělený na dozorčí
stanoviště je může opustit a čerpat přestávku na jídlo a odpočinek. Pak by ale dané stanoviště
nebylo střeženo. Navíc dozorce podle Řádu Věznice Plzeň po celou pracovní dobu vykonává
službu i mimo kancelář. Nelze si představit, že by dozorce mohl svévolně opustit dozorčí
stanoviště, ponechal je bez dozoru a odešel konzumovat stravu. Pokud stravu konzumuje
v kanceláři po dobu přestávky na jídlo, nelze si představit, že by nevykonával činnosti spojené
se službou, tedy že by například na dveře kanceláře pověsil ceduli, podle níž si po dobu třiceti
minut nepřeje být rušen. V prostorách Věznice Plzeň jsou navíc umístěna pracoviště
odsouzených, kde službu po celou pracovní dobu vykonává jediný příslušník, který pochopitelně
nemůže pracoviště opustit a ponechat je bez dozoru. Konzumuje proto stravu na pracovišti
za probíhající služby bez střídání. Tyto podrobnosti však krajskému soudu, neobeznámenému
se složitostí činnosti Vězeňské služby ČR, zjevně unikají. Krajský soud nezohlednil ani to,
že v denních rozkazech vedoucích oddělení není uveden žádný příslušník, který by byl určen
pro střídání příslušníků čerpajících přestávku. Krajský soud tak akceptoval tvrzení
o neobsazování strážních a dozorčích stanovišť, jež by odporovalo strážní a dozorčí dokumentaci
a svědčilo by o porušování interních právních norem vedoucím k ohrožení věznice i společnosti
jako celku, neboť by tak stoupalo riziko mimořádných událostí.
[13] Stěžovatelé proto navrhují, aby NSS rozsudek krajského soudu změnil tak, že se napadené
rozhodnutí žalovaného zrušuje.
[14] Žalobce r) [dále jen „stěžovatel“] podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Vytýká krajskému soudu, že nesplnil
závazný právní názor obsažený ve zrušujícím rozsudku NSS, podle nějž měl posoudit, zda jsou
jednotlivé druhy služby ve Věznici Plzeň podřaditelné vzhledem ke svým specifikům pod §60
odst. 1 nebo odst. 3 zákona o služebním poměru. Krajský soud se téměř nezabýval možností
faktického střídání strážních a dozorčích stanovišť, a tedy reálnou možností čerpat přestávku
na jídlo a odpočinek ve smyslu §60 odst. 1 zákona o služebním poměru, přestože ve spise
je založena řada důkazů, z nichž plyne, že ke střídání strážních a dozorčích stanovišť nedocházelo
a docházet nemohlo. Již na základě rozpisů strážních stanovišť a denních rozkazů s přesně
určenými příslušníky lze zcela vyloučit existenci jakýchsi „náhradníků“ pro účely střídání.
Tyto důkazy ve formě výpovědí žalobců, rozpisů strážních stanovišť a denních rozkazů však
krajský soud upozadil, přestože právě z nich je zřejmé, že čerpání přestávky na jídlo a odpočinek
je fakticky vyloučeno.
[15] Z rozpisů dozorčích stanovišť Věznice Plzeň je zřejmé, že například stanoviště č. 14
v objektu 1/6-1 je jednočlenné a je obsazeno nepřetržitě po dobu 24 hodin, což vylučuje,
aby příslušník konající službu toto stanoviště opustil za účelem čerpání přestávky na jídlo
a odpočinek. Příslušník je zde 12,5 hodiny včetně patnáctiminutových časových úseků
před začátkem služby i po jejím skončení (tedy od 5:45 hodin do 18:15 hodin), a když čerpá
přestávku na jídlo a odpočinek v součtu po dobu dvakrát 30 minut, má příslušník ve výkazu
pracovních směn uvedeno, že odpracoval jen 11,5 hodiny. Činnosti dozorce na dozorčím
stanovišti jsou dále upraveny směrnicemi, které tvoří vedoucí oddělení výkonu trestu, a z nich
plyne, že přestávky na jídlo a odpočinek ze strany příslušníků ve Věznici Plzeň čerpány být
nemohou, ostatně o nich ve směrnicích není ani zmínka. Například stanoviště 1. až 5. jsou
specifikována jako stanoviště pevná při střežení vězeňské zdi objektu před průnikem
nepovolaných osob do objektu Věznice Plzeň a rovněž k zabránění útěku vězňů z objektu.
I na těchto strážních stanovištích vykonávají příslušníci službu v délce 12,5 hodiny
(byť se v určitých časových intervalech na jednotlivých strážních stanovištích střídají), ovšem
ve výkazu pracovních směn mají uvedeno, že odpracovali jen 11,5 hodiny, třebaže nemohli
konzumovat stravu po dobu šesti nebo i deseti hodin.
[16] Stěžovatel proto navrhuje, aby byl rozsudek krajského soudu a rozhodnutí žalovaného
zrušeny.
[17] Ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelů žalovaný připomněl, že jednotlivá stanoviště
jsou rozdělena na pevná a pohyblivá. Na pohyblivých stanovištích není povinností být přítomen
po celou dobu výkonu služby. Ředitel věznice tímto dělením stanovišť na pevná a pohyblivá
stanovil, kde je zapotřebí, aby byl na stanovištích určený počet příslušníků po celou dobu služby
(pevná stanoviště), a kde nikoliv (pohyblivá stanoviště). Toto dělení na pevná a pohyblivá
stanoviště je zásadní i pro možnost čerpání přestávky na jídlo a odpočinek. Stěžovatelé ve svých
podáních nespecifikovali a ani ve svých výpovědích neuvedli, kdy a na jakých stanovištích
jim není umožněno čerpat přestávku na jídlo a odpočinek. Uvádějí, že se tak děje každodenně
na všech pracovních směnách. Takové paušalizování údajného nečerpání přestávek na jídlo
a odpočinek je zcela účelové vzhledem k rozdílnému charakteru jednotlivých stanovišť.
[18] K výkonu strážní služby na strážních věžích žalovaný uvedl, že strážní věže jsou pevnými
stanovišti, kde příslušník v době výkonu služby nečerpá přestávku na jídlo a odpočinek.
K tomu musí být vždy vystřídán. Služba na těchto pevných stanovištích probíhá tak,
že příslušník, jenž je rozkazem velen na strážní věž, je v průběhu služby střídán příslušníky
z pohyblivého stanoviště č. 9. Příslušník ze strážní věže tedy přechází na pohyblivé stanoviště
č. 9, kde mu je naplánována přestávka na jídlo a odpočinek. V době, kdy je výdej obědů
v závodní jídelně, jsou příslušníci na strážních věžích vystřídáni např. i po hodině, aby si mohli
dojít na oběd v závodní jídelně.
[19] K argumentaci stěžovatelů ohledně služby na dozorčích stanovištích žalovaný uvedl,
že ze všech dozorčích stanovišť je pevné pouze stanoviště č. 21b v krizovém oddělení.
Všechna ostatní jsou stanovišti pohyblivými. Příslušník na pohyblivém stanovišti není fyzicky
přítomen po celou dobu služby, neboť zajišťuje i předvádění vězňů mimo prostor ubytoven
např. k výměně prádla, ke zdravotnímu ošetření, k výdeji stravy. Po dobu jeho nepřítomnosti
na stanovišti je stanoviště sledováno kamerovým systémem, který obhospodařuje operační
středisko a má k němu přístup i inspektor dozorčí služby. Fyzická přítomnost příslušníka tedy
není po celou dobu na stanovišti nutná, neboť stanoviště jsou zabezpečena i jiným způsobem,
např. kamerovým systémem či tísňovými hlásiči. Proto jsou až na jedno stanoviště krizového
oddělení všechna dozorčí stanoviště ředitelem věznice vyhodnocena jako pohyblivá. Tvrzení
stěžovatelů, že je ohrožena bezpečnost věznice i společnosti, je nepravdivé a neodráží skutečnost
ve Věznici Plzeň.
[20] Služba dozorců začíná v 05:45 hodin, takže pokud by chtěl příslušník během přestávky
konzumovat stravu v závodní jídelně např. od 12 hodin, překročil by zákonnou dobu
pro zahájení čerpání přestávky na jídlo a odpočinek po nejdéle pěti hodinách. Pokud chce
příslušník konzumovat stravu v této době v závodní jídelně, informuje o tom inspektora dozorčí
služby, který mu to umožní s přihlédnutím k povinnostem na stanovišti. To vyplývá i z výslechů
příslušníků, kteří nepopírají, že mohou čerpat přestávky v závodní jídelně. Z příloh denních
rozkazů vedoucího oddělení výkonu vazby a trestu vyplývá, že přestávky jsou příslušníkům
naplánovány tak, aby mohli čerpat přestávku na jídlo a odpočinek v závodní jídelně. V krajním
případě jsou některým příslušníkům naplánovány přestávky na jídlo a odpočinek tak, že přesahují
o 15 minut zákonnou pětihodinovou lhůtu, ale jen proto, aby se mohli příslušníci dozorčí služby
stravovat v závodní jídelně, což žádný z příslušníků po celou dobu nenapadal.
[21] K možnosti stravování při nočních směnách u dozorců a strážných žalovaný uvedl,
že všichni příslušníci si mohou objednat první a druhou večeři, přičemž druhá studená večeře
se vydává v rámci první teplé večeře konzumované v závodní jídelně. Je na uvážení příslušníků,
zda tuto možnost využijí a kde budou přestávku na jídlo a odpočinek při nočních směnách trávit,
s přihlédnutím k charakteru režimového pracoviště věznice. I při nočních směnách
je příslušníkům umožněno čerpat řádnou přestávku na jídlo a odpočinek, neboť charakter
výkonu služby umožňuje čerpání přestávek a jejich čerpání nemá žádný vliv na chod
a bezpečnost věznice.
[22] Žádnému příslušníkovi nebylo předpisy ani nadřízenými zakázáno opustit věznici
či stanoviště, kde vykonávali službu, a nikdo je nenutil, aby se pohybovali v době čerpání
přestávky na jídlo a odpočinek v blízkosti stanoviště pro případ řešení služebních povinností
na stanovišti, kde vykonávali službu. Příslušníci se v době čerpání přestávky na jídlo a odpočinek
mohou pohybovat po věznici či ji opustit. Příslušník, který by se rozhodl v době čerpání
přestávky opustit věznici, by se však musel při opuštění věznice i při návratu podrobit kontrole,
což je při délce přestávky spíše hypotetická možnost, zvláště kdyby se chtěl převléci do civilního
oděvu.
[23] K tvrzené nezbytné připravenosti k zásahu při mimořádných událostech a povinnosti
ukončit konzumaci stravy žalovaný konstatuje, že mimořádné události jsou ve věznici velice
výjimečné. Právní ani vnitřní předpisy nestanoví povinnost příslušníků ukončit při vyhlášení
mimořádné události okamžitě přestávku na jídlo a odpočinek, nejedná-li se o obecnou
zakročovací povinnost podle §7 odst. 3 a 4 zákona č. 555/1992 Sb., která však dopadá na celou
dobu mimo výkon služby. Mimořádná událost je u celé Vězeňské služby ČR nepředvídatelná,
nahodilá a zřídka se vyskytující událost (ve Věznici Plzeň v řádech jednotek za celý rok),
kterou nelze předvídat v předpokládaném průběhu služby, tedy ani při plánování přestávek
na jídlo a odpočinek. Nelze proto přisvědčit stěžovatelům, že by mělo mít „čekání“ příslušníků
na mimořádnou událost a případná účast při ní jakýkoliv vliv na posouzení, zda čerpají přestávky
na jídlo a odpočinek dle zákona o služebním poměru, neboť zřídka se vyskytující mimořádná
událost nespadá pod běžný a tudíž předvídatelný výkon služby. Mjr. V. B., vedoucí oddělení
vězeňské stráže, se k mimořádným událostem vyjádřil ve svém výslechu tak, že pokud příslušník
zachytí signál o mimořádné události, přeruší přestávku a dostaví se na místo určení a po ukončení
si vyčerpá přestávku, a není-li to možné, ohlásí to nadřízenému. Neznamená to však, že by byl
příslušník sankcionován za nezakročení v případě, že by signál o mimořádné události nezachytil,
neboť by např. nebyl v době čerpání přestávky na jídlo a odpočinek na příjmu.
[24] Žalovaný zdůraznil, že krajský soud ve svém nynějším rozsudku naplnil závazný právní
názor NSS a zabýval se specifiky jednotlivých druhů služby, v bodě 42. se zabýval i problémem
střídání na stanovištích. Navrhuje proto, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
[25] Na vyjádření žalovaného zareagovali stěžovatelé, tedy žalobci a), b), e), h), i), l), m), t), v -
y), aa), ab) a ad), replikou. V ní odmítli žalovaným zdůrazňované dělení na pevná a pohyblivá
stanoviště, neboť opomíjí Vnitřní řád Věznice Plzeň, v němž jsou přesně uvedeny činnosti
jednotlivých dozorců při výkonu služby. Opakují, že dozorci si donášejí na pracoviště vlastní
stravu, kterou průběžně konzumují ve své kanceláři. Je nemyslitelné, aby příslušník usedl ve své
kanceláři a nereagoval na podněty na stanovištích, neboť k těmto kancelářím mají běžný přístup
odsouzení a příslušník musí reagovat na jejich podněty, nemůže je tedy odkázat na pozdější dobu.
I žalovaný navíc fakticky přiznává, že dozorci nejsou střídáni při fiktivním čerpání přestávky
na jídlo, ale mohou svévolně opustit strážní či dozorčí stanoviště, takový výklad by ovšem
vytvářel anarchii. Upozorňují též na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 13. 7. 2021,
č. j. 55 Ad 2/2020 - 147, kterým bylo vyhověno obdobnému nároku příslušníků sloužících
ve Věznici Vinařice (pozn. NSS: tento rozsudek nyní NSS přezkoumává v řízení vedeném
pod sp. zn. 8 As 248/2021).
[26] Ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele žalovaný připomněl, že tento konkrétní
stěžovatel byl v rozhodném období zařazen jako dozorce oddělení výkonu vazby a trestu a sloužil
v rozhodném období převážně na dozorčím stanovišti č. 17, výjimečně na jiném stanovišti
při zastoupení např. za nemocného dozorce, a to na stanovištích č. 18 a č. 20. Vždy však sloužil
na pohyblivém dozorčím stanovišti. Z rozpisů dozorčích stanovišť vyplývá, že dozorčí stanoviště
č. 17 je stanoviště vnitřní, pohyblivé a stálé, které je v denní době dvou až tříčlenné, v noční době
jednočlenné. Stanoviště č. 20 má obdobný režim a složení jako stanoviště č. 17. Stanoviště č. 18
je rovněž vnitřní, pohyblivé, stálé, v denní době je až čtyřčlenné a v noční době vždy dvoučlenné.
Z denních rozkazů vedoucího oddělení výkonu trestu a vazby včetně příloh je zřejmé, že v denní
době jsou příslušníkům plánovány na vícečlenných dozorčích stanovištích přestávky na jídlo
a odpočinek tak, aby na stanovišti vždy zůstával alespoň jeden dozorce.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[27] Nejvyšší správní soud před věcným posouzením kasačních stížností hodnotil, zda jsou
splněny podmínky řízení. Kasační stížnosti mají požadované náležitosti, byly podány včas a není
důvod je odmítnout pro nepřípustnost či pro nedostatek jiné podmínky řízení.
[28] Je třeba nejprve připomenout, že se jedná o druhé kasační stížnosti v téže věci. S ohledem
na §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je opakovaná kasační stížnost v téže věci přípustná
jen za předpokladu, že je jako její důvod namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem
NSS. Toto omezení je odrazem závaznosti právního názoru pro krajský soud v dalším řízení
(§110 odst. 4 s. ř. s.) a vylučuje i možnost NSS, aby revidoval svůj původní závazný právní názor
k nové kasační stížnosti v téže věci (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008,
č. j. 9 Afs 59/2007 - 56, č. 1723/2008 Sb. NSS, či usnesení rozšířeného senátu ze dne
22. 10. 2019, č. j. 4 As 3/2018 - 50, č. 4015/2020 Sb. NSS). Judikatura Ústavního soudu a NSS
dovodila nad rámec doslovného znění §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. další výjimky z nepřípustnosti
opakované kasační stížnosti. Toto ustanovení zpravidla nelze vztáhnout na případy, kdy NSS
vytkl krajskému soudu procesní pochybení, nedostatečně zjištěný skutkový stav nebo
nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Odmítnutí opakované kasační stížnosti by v takovém
případě znamenalo odmítnutí věcného přezkumu rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva
(viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 3. 2011, č. j. 1 As 79/2009 - 165, č. 2365/2011 Sb.
NSS).
[29] V nyní posuzovaném případě jde o situaci, kdy první rozsudek krajského soudu byl
zrušen pro nepřezkoumatelnost. Stěžovatelé navíc namítají, že se krajský soud neřídil závazným
právním názorem NSS. Opakovaná kasační stížnost je tedy přípustná.
[30] Klíčovou právní otázkou posuzovaného případu je, zda byla na různých odděleních
Věznice Plzeň zabezpečena přestávka ve službě na jídlo a odpočinek ve smyslu §60 odst. 1
zákona o služebním poměru, nebo zda šlo pouze o přiměřenou dobu na jídlo a odpočinek
ve smyslu §60 odst. 3 zákona o služebním poměru:
(1) Příslušník má nárok na přestávku ve službě na jídlo a odpočinek, nejdéle po každých 5 hodinách
nepřetržitého výkonu služby, jestliže služební funkcionář nerozhodne na žádost příslušníka jinak, a to při trvání
směny
a) do 9 hodin v rozsahu 30 minut,
b) nad 9 hodin v takovém rozsahu, aby jedna přestávka činila 30 minut a ostatní přestávky činily nejméně
15 minut.
(2) Přestávka ve službě na jídlo a odpočinek se nezapočítává do doby služby.
(3) Jde-li o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen, musí být příslušníkovi i bez přerušení výkonu služby
zajištěna přiměřená doba na jídlo a odpočinek.
[31] Smyslem a účelem tohoto ustanovení je poskytnutí přestávky na jídlo a oddech,
což v případě příslušníků Vězeňské služby ČR znamená přerušení služby. Aby bylo možné
konstatovat, že výkon služby příslušníků lze přerušit, musí být příslušníkům umožněno čerpat
přestávky na jídlo a odpočinek nezpochybnitelným způsobem, formálně v souladu s právními
předpisy a služebními předpisy, případně rozkazy tak, aby bylo zřejmé, že po celou dobu
přestávky nemusí v zásadě plnit žádné služební povinnosti a úkoly spojené se stanovišti,
na která jsou veleni, a mohou se věnovat pouze tomu, aby se najedli a odpočinuli si. To není
popřeno samotnou skutečností, že se ve zcela výjimečných případech aktivuje jejich zákonná
zakročovací povinnost. Čerpání přestávek na jídlo a odpočinek musí také fakticky umožňovat
pracovní prostředí a vytíženost příslušníků. Příslušník má tedy nárok na to, aby mu v mezích
daného ustanovení byla poskytnuta přestávka na jídlo a odpočinek, přičemž k proplacení
neposkytnuté přestávky lze přistoupit jen za situace, v níž nebylo poskytnutí přestávky objektivně
možné. Zákon o služebním poměru také počítá v §60 odst. 3 s tím, že existuje služba, jejíž výkon
nemůže být přerušen, a při výkonu takové služby nárok příslušníka v možnostech čerpání
přestávky určitým způsobem omezuje.
[32] Již v předchozím rozsudku v této věci NSS připomněl, že judikatura soudů ve správním
soudnictví vymezila určitá kritéria, na jejichž základě lze posoudit, zda příslušníci různých
bezpečnostních sborů mohli během nepřetržité služby čerpat a čerpali přestávku ve službě
na jídlo a odpočinek podle §60 odst. 1 zákona o služebním poměru, která se jim nezapočítává
do doby služby; nebo zda šlo ve smyslu §60 odst. 3 zákona o služebním poměru o službu,
jejíž výkon nemůže být přerušen, takže jim byla fakticky zajištěna podle tohoto ustanovení pouze
přiměřená doba na jídlo a odpočinek, která by se jim do služební doby započítala.
Z této judikatury plyne, že pod §60 odst. 3 zákona o služebním poměru je třeba zařadit zejména
situace, kdy sice příslušník může konzumovat jídlo, je však stále dosažitelný a připravený přerušit
přestávku v případě potřeby, přičemž služba je zorganizována tak, že taková potřeba běžně
nastává, jak ukazuje příklad připravenosti inspektora dopravního inspektorátu územního odboru
Jeseník k výjezdům v případě nahlášení dopravní nehody v rozsudku č. j. 8 As 257/2018 - 44;
či příklad policistů v Integrovaném operačním středisku Jihlava, kteří v důsledku podstavu byli
i v době konzumace jídla se sluchátky neustále připraveni v případě potřeby okamžitě reagovat,
popřípadě obědvali u pultu operačního střediska, jak plyne z rozsudku Městského soudu v Praze
č. j. 8 Ad 13/2011 - 53.
[33] Po vydání prvého rozsudku v této věci se k otázce přestávek v práci inspirativně vyjádřily
také Ústavní soud a Soudní dvůr EU (dále též „Soudní dvůr“). Ten se v rozsudku ze dne
9. 9. 2021 ve věci C-107/19, XR proti Dopravnímu podniku hl. m. Prahy, zabýval situací hasiče,
zaměstnance Dopravního podniku hlavního města Prahy, na niž aplikoval čl. 2 a 4 směrnice
Evropského parlamentu a Rady 2003/88/ES ze dne 4. 11. 2003, o některých aspektech úpravy
pracovní doby. Soudní dvůr vyšel ze skutkových závěrů, že v době, kdy hasič čerpal přestávky,
nebyla žádným způsobem zajištěna jeho zastupitelnost; byl proto po tuto dobu vybaven
vysílačkou, jejímž prostřednictvím mohl být upozorněn na nutnost přerušení přestávky z důvodu
potřeby okamžitě (do dvou minut) vyjet k zásahu. Z toho Soudní dvůr usoudil, že hasič „držel
po dobu přestávek pracovní pohotovost, což je pojem, který v obecné rovině zahrnuje všechny doby, během
nichž pracovník zůstává k dispozici zaměstnavateli, aby mohl zajistit výkon práce na žádost tohoto
zaměstnavatele. (…) Soudní dvůr měl za to, že během takové doby pracovní pohotovosti musí pracovník, který
je povinen zůstat na pracovišti a být bezprostředně k dispozici zaměstnavateli, pobývat vzdálený od svého
rodinného a sociálního prostředí a má jen velmi malý prostor pro nakládání s časem, během něhož nejsou jeho
profesní služby požadovány. Celá tato doba musí být tudíž kvalifikována jako ‚pracovní doba‘ ve smyslu směrnice
2003/88 bez ohledu na práci skutečně vykonanou pracovníkem během uvedené doby [rozsudek ze dne
9. března 2021, Radiotelevizija Slovenija (Doba pracovní pohotovosti na odlehlém místě), C-344/19,
EU:C:2021:182, bod 35 a citovaná judikatura]. (…) Z toho vyplývá, že pod pojem ‚pracovní doba‘ ve smyslu
směrnice 2003/88 spadají všechny doby pracovní pohotovosti, včetně těch držených v režimu pracovní pohotovosti
na zavolání, během nichž jsou omezení uložená pracovníkovi takové povahy, že objektivně a významně ovlivňují
jeho možnost během těchto dob nakládat volně s časem, během něhož nejsou jeho profesní služby požadovány,
a věnovat se vlastním zájmům“ (viz body 27, 32 a 34 citovaného rozsudku). Soudní dvůr zdůraznil,
že samotná skutečnost, že v průměru musí pracovník během doby pracovní pohotovosti
přistoupit k výkonu práce pouze zřídka, nemůže vést k tomu, že by tyto doby byly považovány
za „doby odpočinku“, pokud je lhůta na návrat k profesním činnostem tak krátká, že pracovníka
velmi významně omezuje v možnosti nakládat během těchto dob volně se svým časem (bod 40
citovaného rozsudku). Taková doba navíc nemůže být považována za dobu odpočinku i proto,
že nepředvídatelnost možných přerušení přestávky může pracovníka stavět do „stavu trvalé
ostražitosti“ (bod 41 citovaného rozsudku).
[34] Na uvedený rozsudek Soudního dvora navázal Ústavní soud v nálezu ze dne 18. 10. 2021,
sp. zn. II. ÚS 1854/20, týkajícím se hasiče na Letišti Ostrava. V jeho bodech 37 a 38 Ústavní
soud konstatoval, že to „zda práci stěžovatele lze, či nelze během přestávky na jídlo přerušit, není dáno
charakterem případného zásahu, nýbrž charakterem pracovní povinnosti (pohotovosti) uložené stěžovateli. Měl-li
stěžovatel povinnost být připraven zasáhnout nejpozději do tří minut, a to i během plánované přestávky na jídlo
a oddech, pak vykonával práci, která ze své povahy (být ve střehu, být připraven) nemohla být přerušena.
A contrario, pokud by přestávka na jídlo a oddech byla skutečně dobou odpočinku, za kterou stěžovateli
nenáležela odměna, pak by si během této doby mohl odpočinout i od povinnosti být zaměstnavateli k dispozici,
což pojmově vylučuje povinnost pohotovosti.
38. Pro posouzení nároku stěžovatele je zcela irelevantní, zda během přestávek došlo, či nedošlo k potřebě zásahu,
tedy zda byl stěžovatel někdy během přestávky ‚odvolán‘ k hasičskému zásahu, nebo zda k potřebě zásahu nikdy
nedošlo. Doba, po kterou je zaměstnanec připraven zasáhnout, je pracovní dobou bez ohledu na to, zda k zásahu
dojde, či nikoli. Pracovník ostrahy objektu přece dostane zaplaceno i za směny, kdy se nikdo nepokusil do objektu
vloupat, a plavčík má nárok na mzdu i za dny, kdy se v bazénu nikdo netopil. Práce hasiče rovněž spočívá
z velké části v tom, že je hasič ve střehu, tedy připraven zasáhnout, pokud si to situace bude vyžadovat. Prací,
která si v těchto případech zasluhuje podle čl. 28 Listiny spravedlivou odměnu, je pouhá připravenost zasáhnout,
nikoli zásah samotný. Nelze proto souhlasit s argumentem vedlejšího účastníka, aprobovaného v napadených
rozhodnutích obecných soudů, že pokud stěžovatel během přestávek nikdy fakticky nezasahoval, není důvod,
aby byl za svou přítomnost na pracovišti odměněn.“
[35] Přímo k aplikaci §60 odst. 1 a odst. 3 zákona o služebním poměru se v mezičase vyjádřil
také NSS, který v bodě 22 rozsudku č. j. 8 As 160/2018 - 42, konstatoval, že „není rozhodné to, zda
se jednalo o nepřetržitý výkon služby, ale to, zda možnosti pracoviště čerpání přestávek umožňovaly. I kdyby
byl výkon služby přerušitelný a zastupitelnost by byla ve služebních předpisech předpokládána, ale samotné
pracovní prostředí a vytíženost příslušníků by fakticky čerpání přestávek ve službě na jídlo a odpočinek
neumožňovala, bylo by nutné dospět k závěru, že čerpané přestávky měly povahu pouze přiměřené doby na jídlo
a odpočinek ve smyslu §60 odst. 3 zákona o služebním poměru.“
[36] Nejvyšší správní soud konstatuje, že ve svém nyní přezkoumávaném rozsudku krajský
soud zohlednil judikaturu, na niž jej upozornil NSS ve svém prvém zrušujícím rozsudku, a jeho
hmotněprávní východiska jsou souladná i s právě citovanou novější judikaturou.
[37] Podřazení pod §60 odst. 1 zákona o služebním poměru skutečně nevylučuje samo o sobě
to, že příslušník má v době přestávky na jídlo a odpočinek na sobě výstroj a výzbroj,
že ji z praktických důvodů bezpečnostních kontrol tráví přímo ve věznici či že trvá jeho
povinnost zasáhnout v případě zcela mimořádných situací, jako je například útěk vězně,
a pro účel takové mimořádné situace má u sebe radiopřijímač. K tomu je třeba odlišit situaci
žalobců ve výše citovaných soudních rozhodnutích, kteří měli povinnost být během přestávky
dosažitelní a schopní návratu v jasně dané časové lhůtě (dvě minuty v rozsudku XR
proti Dopravnímu podniku hl. m. Prahy či tři minuty v nálezu sp. zn. II. ÚS 1854/20), takže šlo
fakticky o dobu jejich pohotovosti; od situace stěžovatelů, které v době čerpání přestávky
omezovala pouze zákonná zakročovací povinnost podle §7 odst. 3 zákona č. 555/1992 Sb.,
která na ně však dopadá trvale, i mimo pracovní dobu: Příslušník, který plní úkoly vězeňské stráže,
je povinen i v době mimo službu v mezích stanovených tímto zákonem a dalšími obecně závaznými právními
předpisy provést služební zákrok nebo jiná potřebná opatření, páchá-li osoba ve výkonu vazby nebo výkonu trestu
odnětí svobody trestný čin nebo kázeňský přestupek, jímž je bezprostředně ohrožen život, zdraví nebo majetek.
(obdobně i v odst. 4)
[38] Pokud tedy návrhy stěžovatelů stály zejména na tom, že zákonným požadavkům
neodpovídá, pokud musejí přestávku čerpat ve výstroji a s určitým vybavením včetně
radiostanice, krajský soud tomuto názoru důvodně nepřisvědčil. Takový způsob čerpání
neznamená, že přestávka fakticky nebyla poskytnuta, neboť způsob trávení přestávek v práci
je dán nejen vůlí příslušníka, ale i režimovými opatřeními, jež musí dodržovat. Jak zdůraznil
žalovaný, právně příslušníkům nic nebrání opustit po dobu přestávky budovu věznice,
ale vzhledem k nutnosti kontroly při výstupu i návratu je fakticky náročné se vrátit včas. Ve svém
posouzení se krajský soud přiblížil závěrům rozsudku č. j. 8 As 257/2018 - 44. Přiléhavě citoval
z jeho bodu 24: „Důvody, pro které nelze přestávku ve smyslu §60 odst. 1 zákona o služebním poměru
čerpat, a výkon služby je tak třeba považovat za nepřerušitelný ve smyslu §60 odst. 3 téhož zákona, mohou
spočívat nejen v samotném charakteru vykonávané služby, ale i v dalších okolnostech, které se mohou v jednotlivých
případech poměrně výrazně odlišovat. Krajský soud v dané věci výslovně vyšel právě z toho, že přerušitelnost
výkonu služby může být u jednotlivých organizačních jednotek (byť se stejným obsahem služby) jiná a v této
souvislosti poukázal na neuspokojivé vyřešení plnohodnotného vystřídání žalobce jakožto policisty vykonávajícího
službu výjezdové hlídky. Právě tato kritéria pak považuje, vedle výše popsaného charakteru přestávky, Nejvyšší
správní soud za klíčová pro posouzení dané věci. Nikoliv zmiňovanou kvantifikaci počtu případů, kdy žalobce
nemohl přestávku vykonat, na kterou se opakovaně stěžovatel zaměřuje. Konkrétní organizační opatření,
která by zastupitelnost v rámci daného dopravního inspektorátu řešila způsobem zachovávajícím smysl a účel
přestávky, jak byl popsán výše, však stěžovatel odpovídajícím způsobem nepopisuje nejen v napadeném rozhodnutí
či vyjádření k žalobě ale ani v kasační stížnosti (konkrétně kdy, kým, jakým způsobem atd. byl zástup
organizačně domluven, zajištěn či vykonán apod.).“
[39] Lze se tedy ztotožnit s krajským soudem v jeho základních hmotněprávních východiscích.
Tomu, aby čas poskytnutý příslušníkům jako přestávka ve službě na jídlo a odpočinek splňoval
požadavky §60 odst. 1 zákona o služebním poměru, nebrání ani určitý diskomfort při čerpání
přestávky v jídelně (praktická nemožnost opustit budovu a skutečnost, že příslušník na sobě
v budově musí mít služební úbor a vysílačku), ani sama o sobě skutečnost, že v některých
odděleních je přestávka čerpána přímo na stanovišti, aniž by byl příslušník vystřídán. Podstatné
je, zda i čerpání bez vystřídání umožňovalo příslušníkovi na daném stanovišti čerpat přestávku
a zároveň mu ve smyslu rozsudku XR proti Dopravnímu podniku hl. m. Prahy nebyla uložena „omezení
(…) takové povahy, že objektivně a významně ovlivňují jeho možnost během těchto dob nakládat volně s časem,
během něhož nejsou jeho profesní služby požadovány, a věnovat se vlastním zájmům.“
[40] Nelze se však ztotožnit s tím, jak krajský soud tato správná hmotněprávní východiska
aplikoval na situaci stěžovatelů. Zdůraznil, že přezkoumávané správní řízení bylo řízením
o žádosti ve smyslu §44 správního řádu. Žalobci tedy byli povinni označit, čeho se svou žádostí
domáhají (§178 odst. 1 zákona o služebním poměru ve spojení s §45 odst. 1 správního řádu)
a označit důkazy na podporu svých tvrzení podle §52 správního řádu.
[41] K tomu je však třeba připomenout, že podle §180 odst. 1 zákona o služebním poměru
má služební funkcionář povinnost zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti,
a to v rozsahu, který je nezbytný pro jeho rozhodnutí, a za tím účelem je povinen si opatřit
potřebné podklady pro rozhodnutí. Tato povinnost služebního funkcionáře dopadá i na řízení
o žádosti příslušníka.
[42] Je pravdou, že v původním „návrhu na zahájení řízení o zaplacení hodin odpracovaných
v souvislosti s ustanovením §60 zákona č. 361/2003 Sb.“ i následně v odvolání proti tomuto
rozhodnutí žalobci pouze poměrně obecně tvrdili, že příslušníci na strážních a dozorčích
stanovištích nemohou čerpat přestávku v pravém smyslu slova, přičemž obzvlášť markantní
je tvrzené porušování zákona o služebním poměru v případě eskortní služby, při jejímž výkonu
příslušník nemůže střeženou osobu ani na okamžik opustit. Poté, co byl tento jejich návrh
i obdobně formulované odvolání zamítnuto, polemizovali v žalobě proti zamítnutí svých nároků
na proplacení přestávek nikoli pouze obecným diskomfortem při možnosti čerpání přestávek,
ale označili i konkrétní stanoviště či situace, v nichž je bez vystřídání jiným příslušníkem čerpání
plnohodnotné přestávky fakticky vyloučeno. Krajský soud však zmínky o tom, že v některých
situacích nemohli přestávku fakticky čerpat, paušálně zamítl.
[43] Krajský soud totiž vyšel při posouzení žaloby primárně z denních rozkazů založených
ve správním spise a z výpovědí služebních funkcionářů. Naopak v žalobě obsažená tvrzení
stěžovatelů a dalších příslušníků a výpovědi čtyř žalobců, kteří byli vyslechnuti ve správním řízení,
sice poměrně rozsáhle rekapituloval, ale následně při jejich hodnocení bezdůvodně přiznal větší
váhu výpovědím služebních funkcionářů. Tento přístup zdůvodnil tím, že stěžovatele tížila
povinnost předložit „silné důkazní prostředky“. Krajský soud konkrétně v bodech 31. a 32. rozsudku
uvedl: „Vzhledem k charakteru správního řízení jako řízení o žádosti žalobců to byli však žalobci, jež silněji
tížila důkazní povinnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. ledna 2015,
č.j. 8 As 41/2014-40, bod 16). Zároveň soud musí zdůraznit, že listinné důkazy v podobě denních
rozkazů, v jejichž přílohách byly evidovány přestávky na jídlo a odpočinek, a směnových výkazů služeb,
ze kterých vyplývá, že přestávky na jídlo a odpočinek nebyly započítávány do doby služby, svědčily o tom,
že ve Věznici Plzeň standardně dochází k poskytování přestávek na jídlo a odpočinek .
Pokud žalobci chtěli tyto listinné důkazy vyvrátit, museli správním orgánům či soudu předložit silné důkazní
prostředky, které by svědčily pro závěr, že takové přestávky nejsou ve Věznici Plzeň poskytovány.“ (zvýraznil
nyní NSS)
[44] Nelze souhlasit s tím, jakou váhu krajský soud přikládal různým důkazům. Za základní
důkaz totiž označil denní rozkazy. Podle denních rozkazů byly skutečně pravidelně plánovány
u jednotlivých příslušníků na různých stanovištích přestávky v délce přesně 30 minut. Je však
třeba připomenout, že i služební funkcionář mjr. P. K., vedoucí oddělení výkonu vazby a trestu,
při výslechu v rámci správního řízení dne 30. 1. 2017 vypověděl: „Čerpání přestávek se eviduje
v příloze denního rozkazu vedoucího oddělení, což provádějí inspektoři dozorčí služby (…). Je to spíše formalita,
dozorce má za povinnost ohlásit inspektorovi začátek a konec přestávky, tedy dobu, kdy nebude na stanovišti.“
Za situace, kdy i sám vedoucí služební funkcionář na daném úseku uvedl, že denní rozkazy
vypovídají spíše o formálním stavu, jak byl plánován, nikoli o faktickém čerpání přestávek,
nemohl krajský soud z těchto denních rozkazů vycházet, dokud jej žalobci „silnými důkazy“
nevyvrátí. Materiální pravdivost denních rozkazů totiž svou výpovědí zpochybnil již právě
citovaný služební funkcionář.
[45] Jinak řečeno, zatímco podle názoru krajského soudu výpovědi služebních funkcionářů
podpořily pravdivost údajů o čerpání přestávek podle denních rozkazů, a tuto solidně dokázanou
verzi měli žalobci „silnými důkazy“ vyvrátit; podle názoru NSS výpovědi služebních funkcionářů
pravdivost údajů z denních rozkazů zpochybnily. Bylo proto úkolem krajského soudu vzájemně
konfrontovat další části výpovědí služebních funkcionářů, podle nichž byly přestávky čerpány
i fakticky (byť ne nutně v časech uvedených v denních rozkazech), s výpověďmi jednotlivých
příslušníků, kteří uváděli konkrétní situace, v nichž čerpání přestávek zůstalo skutečně pouze
formální, zejména z důvodu specifik konkrétního stanoviště či druhu služby (viz výpověď
prap. Jana Pavla ze dne 31. 10. 2017, který popsal důvody nemožnosti čerpání přestávky
v případě eskort k mimoplzeňským soudům).
[46] Podstatná část tvrzení stěžovatelů v soudním řízení se zaměřila právě na tyto konkrétní
problematické situace. Bylo úkolem krajského soudu, aby na základě vyváženého hodnocení
důkazů a v případě potřeby i jejich doplnění v soudním řízení shledal, zda ve skutečnosti tyto
problematické situace, v nichž je příslušníkům znemožněno přestávku čerpat, nenastávají, nebo
aby jasně konkretizoval, ve vztahu k jednotlivým příslušníkům a druhům služeb, které vykonávali,
které druhy služby, stanovišť či situace znemožňují přestávku čerpat, rozhodnutí žalovaného vůči
konkrétním žalobcům zrušil a uložil mu o jejich nárocích rozhodnout znovu.
[47] Namísto toho krajský soud dospěl k paušálně zamítavému závěru. Výslovně se odmítl
zabývat některými situacemi, kdy ani podle něj nebylo čerpání přestávky ve smyslu §60 odst. 1
zákona o služebním poměru možné, jak ukazuje bod 42. jeho rozsudku: „Nemožnost čerpání
přestávky spojil Prap. P. pouze s výjezdy k venkovním soudům, jako jsou Klatovy, Tachov či Domažlice a situací,
kdy se od těchto nevrátí včas. Jedná se tedy o výjimku z obecného pravidla, která v konkrétním případě
znemožňuje čerpat přestávku ve službě, avšak nevyvrací, co pravidlem je.“
[48] Závěr krajského soudu, že v řízení nebylo prokázáno plošné neposkytování přestávek
na jídlo a oddech, je proto nezákonný. Vyšel sice ze správných hmotněprávních východisek,
ale nesprávně a příliš paušálně je aplikoval na zjištění obsažená ve správním spise a na tvrzení
žalobců v žalobě. V důsledku toho fakticky vyšel ze znění denních rozkazů založených
ve správním spise, zatímco výpovědi stěžovatelů a dalších příslušníků pro něj nepředstavovaly
dostatečně „silný důkaz“, který by je mohl vyvrátit.
[49] Z těchto důvodů je třeba jeho rozsudek zrušit pro nepřezkoumatelnost spočívající
v nedostatku důvodů rozhodnutí podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Rozsudek je ovšem zrušen
pouze ve vztahu k těm z žalobců, kteří zároveň podali i kasační stížnost, jak nově plyne
z usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 6. 2022, č. j. 2 As 347/2019 - 81: „Je-li kasační stížnost,
kterou podal pouze některý z navrhovatelů, důvodná, zruší napadené rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší
správní soud výrokem rozsudku pouze vůči tomuto navrhovateli (§110 odst. 1 s. ř. s.). Tomuto postupu nebrání,
že krajský soud rozhodl o společném návrhu jedním výrokem, pokud z rozhodnutí vyplývá, že se výrok vztahuje
k návrhům všech navrhovatelů.“
[50] V dalším řízení tedy bude povinností krajského soudu naplnit požadavek, že provedené
důkazy hodnotí ve smyslu §77 odst. 2 s. ř. s. jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení
před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného. V případě
potřeby bude namístě, aby krajský soud dokazování doplnil, protože nelze přehlédnout,
že v tomto správním řízení byli vyslechnuti pouze čtyři příslušníci (na rozdíl od rozhodnutí
souběžně posuzovaných NSS v řízeních pod sp. zn. 2 As 347/2019 a 8 As 248/2021, kde jich
bylo vyslechnuto násobně více). Teprve na základě takového úplného a vyváženého hodnocení
důkazů může krajský soud žalobu zamítnout či jí vyhovět, a to případně i jen ve vztahu
k některým žalobcům, jak plyne z usnesení rozšířeného senátu č. j. 2 As 347/2019 - 81: „V řízení
o žalobách, ve kterých je předmětem přezkumu správní rozhodnutí, které se dotýká pouze individuálních práv
nebo povinností navrhovatele, která přímo nesouvisí s veřejnými subjektivními právy jiných osob, soud vždy
rozhodne pouze s důsledky pro konkrétního žalobce .“ (pozn.: zvýraznil nyní NSS)
IV. Závěr a náklady řízení
[51] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu s odkazem
na §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu
k dalšímu řízení (§110 odst. 4 s. ř. s.). K formulaci petitu, jak jej navrhovali stěžovatelé,
tedy aby NSS změnil výrok rozsudku krajského soudu, je třeba připomenout, že takovou
výrokovou možnost §110 s. ř. s. NSS nedává.
[52] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. srpna 2022
JUDr. Pavel Molek
předseda senátu