ECLI:CZ:NSS:2022:9.AZS.111.2022:30
sp. zn. 9 Azs 111/2022 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Molka a soudců
JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: X. Q. N., zast. Mgr.
Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Milady Horákové 1957/13, Brno, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha
4, proti rozhodnutí žalované ze dne 21. 4. 2022, č. j. MV-54998-4/SO-2022, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 6. 2022, č. j. 18 A 30/2022-
25,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků nemá práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná napadeným rozhodnutím zamítla odvolání proti rozhodnutí Ministerstva vnitra
ze dne 17. 2. 2022, č. j. OAM-15210-20/TP-2021, a toto rozhodnutí potvrdila. Ministerstvo
zamítlo žádost žalobce o vydání povolení k trvalému pobytu, jelikož nesplnil podmínku
nepřetržitého přechodného pobytu na území České republiky v délce pěti let podle §87h odst. 1
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“).
[2] Žalobce rozhodnutí žalované napadl žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen
„městský soud“), který ji v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Městský soud neshledal
napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným. Uvedl, že z rozhodnutí jsou seznatelné jeho nosné
důvody a je zřejmé, z jakých zjištění žalovaná vycházela. Žalobce měl za to, že do doby
oprávněného pobytu lze započítat dobu tzv. fikce pobytu podle §87y zákona o pobytu cizinců.
Městský soud však odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“), podle
které takový zápočet není možný. Dále žalobce tvrdil, že možnost zápočtu fikce pobytu plyne
přímo ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004, o právu
občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území (dále jen
„Směrnice“). Směrnice v čl. 16 říká, že „[p]rávo trvalého pobytu v hostitelském členském státě mají občané
Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let “. Žalobce však zaměnil fikci pobytu
za „legální nepřetržitý pobyt“. Fikce pobytu se však stává legálním nepřetržitým pobytem,
pouze jestliže je žádosti cizince o povolení k přechodnému pobytu vyhověno. Žalobce dále
argumentoval čl. 10 odst. 1 a čl. 25 odst. 1 Směrnice. Ty se ovšem věnují osvědčení o podání
žádosti o pobytovou kartu, které není totožné s oprávněním k pobytu. K tomu městský soud
odkázal na rozsudek NSS ze dne 16. 7. 2021, č. j. 2 Azs 413/2020 - 45. Z něj a další judikatury
soud dovodil, že osvědčení o podání žádosti o pobytové oprávnění není kvalitativně shodné
se samotným pobytovým oprávněním. Podle městského soudu je účelem této fikce ochrana
cizince na území České republiky po dobu rozhodování o jeho žádosti. To ostatně plyne také
z důvodové zprávy k novele zákona o pobytu cizinců provedené zákonem č. 222/2017 Sb.
Uvedené závěry sice byly vysloveny ve vztahu ke směrnici Rady 2003/109/ES ze dne
25. listopadu 2003, o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě
pobývajícími rezidenty, což však nebrání jejich použití na nynější věc. Ze znění Směrnice nicméně
neplyne, že by osvědčení o podání žádosti o pobytové oprávnění bylo postaveno naroveň
„plnohodnotnému“ pobytovému oprávnění.
[3] Žalobce také tvrdil, že §87y zákona o pobytu cizinců stanoví podmínky, na jejichž
základě je cizinec oprávněn pobývat na území České republiky bez víza. Dle jeho názoru se tedy
jedná o přechodný pobyt bez víza ve smyslu §17 písm. a) tohoto zákona. Městský soud uvedl,
že podmínky bezvízového pobytu jsou stanoveny v §18 zákona o pobytu cizinců. Ze systematiky
zákona však nelze dovodit návaznost §87y na §17 písm. a) tohoto zákona. Žalobce navíc svou
úvahu tímto směrem nijak nekonkretizoval. V tomto ohledu také žalobce uvedl, že pokud
by skutečně podmínkou započitatelnosti pobytu bez víza v režimu §87y zákona o pobytu cizinců
bylo kladné rozhodnutí o povolení k přechodnému pobytu, jednalo by se o předběžnou otázku
podle §57 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„správní řád“). Toto ustanovení však pamatuje na situaci, kdy vydání rozhodnutí závisí na řešení
otázky, již nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a o které nebylo dosud pravomocně rozhodnuto […]. Z užití
slova „závisí“ plyne, že jde o otázku, bez jejíhož vyřešení nelze pokračovat v řízení. Jestliže
správní orgány shledaly, že žalobce nesplnil podmínku podle §8 7k zákona o pobytu cizinců,
nebyl dán důvod k postupu naznačenému žalobcem.
II. Obsah kasační stížnosti žalobce a vyjádření žalované
[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel má nadále za to, že fikce pobytu
je započitatelná do pěti let nepřetržitého přechodného pobytu. Ze Směrnice ani zákona o pobytu
cizinců nelze dovodit, že by tomu bylo jinak. Současně má za to, že jde o pobyt bez víza
ve smyslu §17 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Městský soud zejména v bodech 34. a 35.
napadeného rozsudku odkázal na judikaturu, která se ovšem věnuje započitatelnosti fikce pobytu
podle §47 zákona o pobytu cizinců do pětiletého nepřetržitého legálního pobytu pro účely
povolení k trvalému pobytu podle §68 téhož zákona. Stěžovatel však argumentoval ve vztahu
k započitatelnosti fikce pobytu podle §87y zákona o pobytu cizinců pro účely povolení
k trvalému pobytu podle §87h téhož zákona. Jde tak o dva různé druhy trvalého pobytu
vycházející ze dvou různých směrnic Evropské unie. Na započitatelnost v těchto dvou případech
nelze nahlížet identicky. Navíc podle čl. 25 odst. 1 Směrnice je osvědčení o podání žádosti
o pobytovou kartu považováno za povolení k pobytu. Zákon o pobytu cizinců tak nahlíží
na pobyt stěžovatele jako na fikci, zatímco Směrnice jako na pobyt na základě povolení k pobytu.
Městský soud nijak nevysvětlil, proč se domnívá, že na dobu fikce pobytu lze nahlížet jako
na legální pobyt až v okamžiku kladného rozhodnutí o vlastním pobytovém oprávnění. Městský
soud dále argumentoval důvodovou zprávou, avšak jím uvedená citace se opírá o směrnici
2003/109/ES. Pojem „legální pobyt“ může mít různý obsah v různých předpisech. Směrnice
přitom obsahuje pojem „legální pobyt“ v čl. 18 a neobsahuje žádná jeho omezení. Městský soud
neměl vycházet z důvodové zprávy, ale ze skutečného obsahu směrnic a vzájemně je porovnat.
[5] Navíc, i kdyby měly správní orgány pravdu v tom, že není možné započítat trvání fikce
pobytu do doby pěti let nepřetržitého pobytu, byla by jejich rozhodnutí nezákonná. Řízení
o stěžovatelově žádosti o povolení k přechodnému pobytu trvá již 13 let a doposud pravomocně
neskončilo. Pokud by kladné rozhodnutí o žádosti bylo podmínkou započitatelnosti doby fikce
pobytu, jednalo by se o předběžnou otázku podle §57 správního řádu. Ministerstvo tak mělo
řízení přerušit a nemělo meritorně rozhodnout. Závěry městského soudu ohledně použití §57
správního řádu odporují praxi správních orgánů i soudů. Stěžovatel odkázal na rozsudek NSS
ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ans 8/2012 - 50, body 23. až 26. V tomto případě přerušil správní
orgán řízení z důvodu probíhajícího trestního řízení s ohledem na otázku trestní zachovalosti
cizince, přestože se patrně nejednalo o otázku, bez jejíhož vyřešení by nebylo možné ve věci
rozhodnout. Cizinec byl totiž v době rozhodování trestně zachovalý. Šlo přitom o obdobnou
situaci, jako je situace stěžovatele. Neexistuje tedy žádný rozumný důvod, aby byl v nynější věci
zvolen jiný postup. Postup ministerstva je navíc v rozporu s §2 odst. 4 správního řádu.
Stěžovatel proto navrhl, aby NSS napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu
k dalšímu řízení.
[6] Žalovaná navrhla zamítnutí kasační stížnosti a ztotožnila se s názorem městského soudu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Posoudil
ji v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost není důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud úvodem upozorňuje, že v řízení o kasační stížnosti přezkoumává
rozhodnutí a postup krajských soudů, stěžovatel je proto v kasační stížnosti povinen
uvést konkrétní argumentaci zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí
(srov. rozsudky NSS ze dne 15. 2. 2017, č. j. 1 Azs 249/2016 - 38, nebo ze dne 29. 1. 2015,
č. j. 8 Afs 25/2012 - 351). Část nynější kasační argumentace pouze opakuje žalobní námitky,
s nimiž se městský soud neztotožnil.
[10] Nejvyšší správní soud nejprve přistoupil k námitce nepřezkoumatelnosti.
Nepřezkoumatelná jsou taková rozhodnutí, z nichž není zřejmé, jakými úvahami se soud
při hodnocení skutkových a právních otázek řídil (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52). Nepřezkoumatelný je také rozsudek, ve kterém soud opřel své rozhodnutí
o skutečnosti v řízení nezjišťované či zjištěné v rozporu se zákonem (rozsudek NSS ze dne
4. 12 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, č. 133/2004 Sb. NSS). Nepřezkoumatelný pro nedostatek
důvodů je i takový rozsudek, jehož odůvodnění si vnitřně odporuje (rozsudek NSS ze dne
21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 76). Stěžovatel má za to, že názor městského soudu
o nemožnosti zápočtu fikce pobytu do doby pěti let nepřetržitého pobytu není řádně zdůvodněn.
Taková úvaha je však lichá, neboť městský soud vyšel z ustálené judikatury a současně také
z důvodové zprávy, z níž dovodil úmysl zákonodárce. Podle NSS tedy napadený rozsudek výše
uvedenými vadami netrpí.
[11] Podle §87h odst. 1 zákona o pobytu cizinců [m]inisterstvo vydá rodinnému příslušníkovi občana
Evropské unie na jeho žádost povolení k trvalému pobytu po 5 letech jeho nepřetržitého přechodného pobytu
na území.
[12] Podle §87y odst. 1 písm. a) téhož zákona je rodinný příslušník občana Evropské unie
oprávněn pobývat na území České republiky do dne nabytí právní moci rozhodnutí o jeho žádosti, jde-li
o rodinného příslušníka občana Evropské unie podle §15a odst. 1 nebo 2.
[13] Podle §15a odst. 1 písm. b) téhož zákona je rodinným příslušníkem rodič, jde-li o občana
Evropské unie mladšího 21 let, o kterého skutečně pečuje.
[14] Podle čl. 25 odst. 1 Směrnice [d]ržení osvědčení o registraci podle článku 8, dokladu osvědčujícího
trvalý pobyt, osvědčení o podání žádosti o pobytovou kartu rodinného příslušníka, pobytové karty nebo karty
trvalého pobytu nesmí být za žádných okolností podmínkou výkonu práva nebo splnění správních formalit, může-li
být existence práv prokázána jinými doklady.
[15] Stěžovatel svou žádost o povolení k trvalému pobytu opřel o vyjádření, v němž uvedl,
že je rodičem nezletilé dcery (nar. 19. 2. 2007), která je občankou ČR a s níž žije ve společné
domácnosti. Jádrem sporu je v projednávaném případě možnost započtení fikce pobytu podle
§87y odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců do doby nepřetržitého přechodného pobytu podle
§87h odst. 1 téhož zákona.
[16] Nejvyšší správní soud se k charakteru fikce pobytu již v minulosti vyjádřil. Uvedl,
že „smyslem této fikce je ochrana cizince po dobu rozhodování o jeho žádosti. Na základě této fikce však nelze
rozhodovat v dalších řízeních […]“(viz rozsudek ze dne 22. 11. 2017, č. j. 1 Azs 268/2017 - 22).
V rozsudku ze dne 19. 4. 2016, č. j. 3 Azs 96/2015 - 44, pak NSS dovodil, že „[j]elikož oprávněnost
pobytu podle §47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců je pouze dočasnou právní fikcí legálního pobytového statusu,
nelze po tuto dobu o splnění podmínky [povoleného dlouhodobého pobytu] hovořit.“ Je tak zřejmé,
že smyslem institutu fikce pobytu je zabránit situaci, kdy by cizinec sice řádně o pobytové
oprávnění požádal, avšak dokud o něm nebylo rozhodnuto, nacházel by se v právním vakuu,
resp. by na území České republiky pobýval neoprávněně. Závěry vyslovené kasačním soudem
v dřívějších rozhodnutích jsou tak platné i nadále a soud nevidí důvodu se od nich v této věci
odchýlit. Stěžovatel namítal, že citované závěry NSS vyslovil ve vztahu k jinému institutu,
a nejsou tak přenositelné na nynější věc. Účel institutu fikce pobytu se však v tomto případě
nemění a není důvod, aby to, co by bylo v řízení o určitém pobytovém oprávnění nepřípustné,
bylo v řízení o jiném pobytovém oprávnění naopak zcela akceptovatelné. Ostatně NSS již dříve
uvedl, že se hodnocení povahy fikce pobytu uplatní i v případě fikce podle §87y zákona o pobytu
cizinců (rozsudek ze dne 16. 7. 2021, č. j. 2 Azs 413/2020 - 45).
[17] Nejvyšší správní soud se tedy shoduje s městským soudem, že tuto dobu fikce pobytu lze
i pro účely povolení k trvalému pobytu dle §87h odst. 1 zákona o pobytu cizinců započíst pouze
v případě, že o cizincově žádosti je rozhodnuto kladně. Upřednostnění stěžovatelova výkladu by
znamenalo, že cizinec může svůj pobyt zde legalizovat pouhým podáním žádosti a plynutím času
(srov. rozsudek NSS ze dne 23. 8. 2013, č. j. 5 As 121/2011 - 60). Takový však účel uvedeného
institutu zjevně není. Námitce, že měl městský soud porovnat znění dotčených směrnic Evropské
unie, nemůže NSS přitakat. V této věci totiž není sporu o transpozici směrnic do českého
právního řádu. Ani to, že městský soud přihlédl ke znění důvodové zprávy k novele zákona
o pobytu cizinců provedené zákonem č. 222/2017 Sb., nečiní jeho rozhodnutí bez dalšího
nezákonným.
[18] Stěžovatel také dovozoval, že pokud by byl čl. 25 Směrnice aplikován přímo, mělo
by na něj být nahlíženo jako na držitele povolení k přechodnému pobytu. Již městský soud uvedl,
že ze znění tohoto článku nelze dovodit, že by osvědčení o podání žádosti bylo možné považovat
za rovnocenné samotnému pobytovému oprávnění pro účely nynějšího řízení. Tomuto
posouzení nelze ničeho vytknout. Čl. 25 Směrnice zjevně na nynější situaci nemíří.
[19] Dále stěžovatel uvedl, že byl na místě postup podle §57 a §64 odst. 1 písm. c) bod 3
správního řádu. Městský soud tento názor nesdílel a NSS mu dává za pravdu. Městský soud
se zabýval slovem „závisí“ v §57 odst. 1 správního řádu a dovodil, že pamatuje pouze na otázky,
bez jejichž vyřešení nelze v řízení pokračovat. Započtení fikce pobytu však takovou otázkou není.
Řízení o udělení trvalého pobytu podle §87h zákona o pobytu cizinců navíc není typem řízení,
které by předpokládalo bezprostřední a bezodkladné vydání rozhodnutí a v němž by samotné
rozhodnutí bylo prvním úkonem v řízení, jako je tomu například u rozhodnutí o povinnosti
opustit území. V takovém případě totiž NSS připustil posouzení oprávněnosti pobytu na území
na základě fikce pobytu jako předběžné otázky podle §57 správního řádu (srov. rozsudek ze dne
5. 5. 2022, č. j. 2 Azs 249/2021 - 28).
[20] Co se týče odkazu na rozsudek č. j. 8 Ans 8/2012 - 50, není tato námitka důvodná.
Stěžovatel uvádí, že v této věci správní orgány přerušily řízení z důvodu posouzení trestní
zachovalosti. Domnívá se, že jde o obdobnou věc, a její řešení je tak zcela použitelné na jeho
případ. NSS však tento pohled nesdílí. V této věci především správní soudy neposuzovaly žalobu
proti rozhodnutí, ale žalobu proti nečinnosti. Dospěly k tomu, že žalovaný nebyl nečinný, jestliže
řízení o žádosti o pobytové oprávnění žalobce přerušil, aby vyčkal na výsledek trestního řízení,
ačkoli podle tehdejšího žalobce nebylo takové přerušení nezbytné. Navíc podle §57 odst. 1
písm. c) správního řádu platí, že otázku, zda byl spáchán trestný čin a kdo za něj odpovídá,
si nemůže správní orgán posoudit sám. Z těchto důvodů tak nelze stěžovatelem zmíněný
rozsudek považovat za přiléhavý na nynější věc.
[21] Stěžovateli lze přitakat, že délka řízení o žádosti stěžovatele dle §87y zákona o pobytu
cizinců je značná. Současně však NSS souhlasí s městským soudem a žalovanou, že stěžovateli
se nabízí možnosti, jak dosáhnout vydání rozhodnutí v tomto řízení. V nynějším řízení naopak
námitka týkající se délky řízení v jiné věci nemůže založit důvodnost kasační stížnosti.
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek městského soudu není nezákonný
z důvodů namítaných v kasační stížnosti. Proto NSS kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl
podle §110 odst. 1 s. ř. s.
[23] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, ve spojení s §120
s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch,
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi,
který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel ve věci neměl úspěch, a proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení. Žalovaná měla ve věci plný úspěch, nicméně jí žádné náklady nad rámec běžné
úřední činnosti nevznikly, a proto jí je soud nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. října 2022
JUDr. Pavel Molek
předseda senátu