Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 11.06.1996, sp. zn. Pl. ÚS 45/95 [ nález / GÜTTLER / výz-2 ], paralelní citace: N 46/5 SbNU 379 [ 202/1996 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1996:Pl.US.45.95.1

sp. zn. Pl. ÚS 45/95 Nález Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu ve věci navrhovatele skupiny 31 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a účastníka řízení města Pardubic, o návrhu na zrušení vyhlášky města Pardubic č. 26/94, ze dne 21. září 1994, o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města Pardubic, takto: Vyhláška města Pardubic č. 26/94, ze dne 21. září 1994, o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města Pardubic se z r u š u j e . Odůvodnění: Skupina 31 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky zaslala Ústavnímu soudu návrh na zrušení vyhlášky města Pardubic č. 26/94, ze dne 21. září 1994, o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města Pardubic. Znění předmětné vyhlášky je toto: §1 Komunistická, nacistická, fašistická a rasistická propaganda se na území města zakazuje. §2 Komunistickou, nacistickou, fašistickou a rasistickou propagandou se rozumí: a) Požadavky na násilnou změnu ústavního pořádku. b) Užívání symbolů těchto zločinných hnutí při jejich propagaci. c) Zpochybňování zločinnosti režimů, které tato hnutí představovala. §3 Vyhláška nabývá účinnosti patnáctým dnem, následujícím po dni jejího vyhlášení. Dále následují podpisy primátorky města Pardubic Ing. H. D., náměstka primátorky Dpt. J. Ž. a kulaté úřední razítko města Pardubic. Návrh skupiny poslanců podaný podle ustanovení §64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se opírá o právní názor, že obec je oprávněna vydávat obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, jenom v případě výslovného zákonného zmocnění, jak to vyjádřil Ústavní soud ve svých nálezech, např. Pl. ÚS 5/93, Pl. ÚS 29/93, Pl. ÚS 28/93 a dalších. Rozpor napadené vyhlášky s článkem 2 odst. 4 Ústavy České republiky a s článkem 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod spatřují navrhovatelé ve skutečnosti, že v daném případě jsou povinnosti ukládány nikoli zákonem, ale jiným právním předpisem. Jde též o rozpor s ustanovením článku 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Navrhovatelé se dále zabývají ustanovením §14 odst. 1 písm. i) a §36 odst. 1 písm. f) zákona o obcích č. 367/1990 Sb. Tato ustanovení připouštějí, aby obecní zastupitelstvo schvalovalo a vydávalo obecně závazné vyhlášky ve věcech samostatné působnosti obce. Toto oprávnění obce je zakotveno v článku 104 odst. 3 Ústavy České republiky. Při vydávání obecně závazných vyhlášek je však zastupitelstvo obce v této působnosti omezeno jen zákonem. Nové ustanovení §17 zákona o obcích ve znění zákona č. 279/1995 Sb. rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou omezovat nebo zakazovat činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek na některých veřejně přístupných místech v obci. Tato rozšířená pravomoc se však vztahuje jen na místní záležitosti veřejného pořádku [podle §14 odst. 1 písm. o)], mezi něž aktivity uvedené v napadené vyhlášce nepatří. "Činností" ve smyslu ustanovení §17 citovaného zákona není právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu [článek 17 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny")]. Podle článku 17 odst. 4 Listiny mohou být svoboda projevu a právo vyhledávat a šířit informace omezeny jen zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. V návrhu se rovněž odkazuje na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/93, Pl. ÚS 26/93, Pl. ÚS 27/93, Pl. ÚS 38/93, Pl. ÚS 39/93 a Pl. ÚS 17/94, v nichž se konstatuje, že "vyhlášku, která byla z pozice obce přijata předepsaným procedurálním způsobem a podle názvu v samostatné působnosti, avšak svým obsahem porušila příslušná zmocňovací ustanovení Ústavy České republiky a zákona o obcích, nelze považovat za právní předpis vydaný obcí v její samostatné působnosti". K podanému návrhu se vyjádřil primátor města Pardubic, který uvedl, že v návrhu je především napadáno právo obcí předmětnou oblast vztahů ve vyhlášce uvedených upravovat. V této věci však poukazuje na ustanovení §14 zákona o obcích, podle kterého do samostatné působnosti obcí spadají i "místní záležitosti veřejného pořádku", což potvrzuje i nové znění ustanovení §17 tohoto zákona. Proto se domnívá, že vyhláška byla přijata řádně v souladu s platným právním řádem a navrhuje, aby návrh poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky byl zamítnut. V řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu je Ústavní soud povinen podle ustanovení §68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu v prvé řadě zkoumat, zda byl napadený právní předpis vydán i v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Proto si Ústavní soud vyžádal od Zastupitelstva města Pardubic zaslání dokumentů, osvědčujících řádné přijetí napadené vyhlášky, jakož i její řádné vyhlášení ve smyslu zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Ze zprávy organizačního oddělení Magistrátu města Pardubic ze dne 12. 3. 1996 bylo zjištěno, že na jednání Zastupitelstva města Pardubic dne 21. 9. 1994 (kdy bylo do programu zařazeno projednání návrhu vyhlášky o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města Pardubic) bylo přítomno 48 členů zastupitelstva (z celkového počtu 55 členů). Pro přijetí vyhlášky hlasovalo 33 členů, proti hlasovalo 7 členů, hlasování se zdrželi 4 členové zastupitelstva. Tyto údaje (jak bylo zjištěno kopií usnesení z prvé části IV. jednání zastupitelstva města Pardubic ze dne 21. 9. 1994) zápis o schůzi zastupitelstva neobsahuje. (Zápisy z tohoto období obsahují vždy pouze konstatování, zda návrh byl přijat či nikoli.) Počty hlasů byly ověřeny z magnetofonového záznamu z jednání. V citovaném usnesení je pod bodem 6 označení "usnesení č. 62/IV - 9/93" a text "Zastupitelstvo města Pardubic schvaluje vyhlášku o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města Pardubice". Z těchto skutečností je zřejmé, že napadená vyhláška byla přijata kvalifikovaným způsobem (§38 odst. 5 zákona o obcích). Vyhláška byla vyhlášena zveřejněním na úřední desce dne 23. 9. 1994, kde byla vyvěšena do 10. 10. 1994, takže nabyla účinnosti dne 8. 10. 1994 (§16 odst. 3, 4 zákona o obcích). Ústavní soud má tedy zato, že napadený předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem. Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud České republiky může se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že citované ustanovení lze vztáhnout na posouzení předmětné věci, Ústavní soud si vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Podáním ze dne 13. 3. 1996 vyjádřil primátor města Pardubic souhlas s navrženým postupem. Souhlas s upuštěním od ústního jednání vyjádřil dopisem ze dne 3. 4. 1996 i JUDr. J. H. za skupinu poslanců, které zastupuje. Proto Ústavní soud od ústního jednání upustil. Ještě před meritorním zkoumáním věci Ústavní soud zjistil, že při sepisování návrhu došlo k zjevnému omylu, pokud jde o datum vydání napadené vyhlášky, který byl zřejmě způsoben špatnou čitelností její kopie. Na této kopii je uvedeno datum 20. 9. 1994. Uvedený omyl se promítl i do písemných zpráv města Pardubic zaslaných Ústavnímu soudu, neboť v dopisu primátora města Pardubic ze dne 13. 3. 1996 se uvádí jako datum přijetí vyhlášky 20. 9. 1994, zatímco ve vyjádření Magistrátu města Pardubic je uvedeno datum 21. 9. 1994. Rovněž čitelný text vyhlášky č.26/94, o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města Pardubic, nese datum 21. 9. 1994, což potvrdil i vedoucí sekretariátu primátora města Pardubic JUDr. J. K. Uvedené datum přijetí vyhlášky je prokazatelné i z usnesení Zastupitelstva města Pardubic (1. část IV. jednání ze dne 21. 9. 1994). Jde tedy o zřejmou nesprávnost, již Ústavní soud přímo v textu nálezu (včetně jeho výroku) odstranil tak, aby nález odpovídal přesnému označení vyhlášky města Pardubic č. 26/94 (§63 zákona č. 182/1993 Sb., §164 o.s.ř., který byl použit přiměřeně). Za tohoto procesního stavu, kdy uvedená zřejmá nesprávnost byla zjištěna ještě před vypracováním a odesláním nálezu, má Ústavní soud zato, že není třeba vypracovávat nález s evidentně nesprávným textem a poté vydávat opravné usnesení. Dále se Ústavní soud zabýval návrhem na zahájení řízení po stránce věcné. Po přezkoumání podaného návrhu dospěl Ústavní soud k závěru, že obec může v rámci samostatné působnosti řešit vyhláškami jen ty úkoly veřejné správy, které jsou zákony (zejména zákonem o obcích) jako úkoly obce v rámci samostatné působnosti označeny, pokud tak učiní způsobem, který neodporuje ústavním zákonům, mezinárodním smlouvám podle článku 10 Ústavy České republiky, zákonům a právním předpisům vydaných ústředními orgány státní správy k jejich provedení [článek 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, §16 odst. 2 zákona o obcích]. Obec však nemůže obecně závaznou vyhláškou upravit takové otázky, které jsou vyhrazeny k právní úpravě zákonu. Pokud by nějaký zákon takový postup umožňoval, byl by sám v rozporu s ústavními předpisy. Jestliže se tedy ve vyjádření k návrhu dovolává město Pardubice ustanovení §14 zákona o obcích, v němž je uveden okruh věcí svěřených do samostatné působnosti obcí, pak je třeba toto ustanovení interpretovat restriktivně, neboť se vztahuje jen na věci, v nichž obec nevystupuje jako subjekt oprávněný určovat pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy. I když nové ustanovení §17 zákona o obcích, ve znění zákona č. 279/1995 Sb., jehož se rovněž město Pardubice dovolává, rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou omezovat nebo zakazovat činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek, tato rozšířená pravomoc se vztahuje jen na místní záležitosti veřejného pořádku [podle §14 odst. 1 písm. o) zákona o obcích], mezi něž aktivity definované v napadené vyhlášce nepatří. Napadená obecně závazná vyhláška města Pardubic upravuje právě ty společenské vztahy, které jsou vyhrazeny k právní úpravě toliko zákonu. Formou právního předpisu ji tedy může upravit výlučně Parlament České republiky jako orgán zákonodárné moci podle článku 15 odst. 1 Ústavy České republiky. To vyplývá z ustanovení článku 4 odst. 2 Listiny, podle něhož mohou být meze základních práv a svobod za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem. Rovněž článek 4 odst. 3 Listiny zakotvuje toliko "zákonná omezení" základních práv a svobod, která musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. V předmětné vyhlášce však Městské zastupitelstvo v Pardubicích stanoví právě meze takových zásadních Listinou zakotvených práv a svobod jako jsou zejména svoboda projevu a právo na informace (článek 17 odst. 1), právo pokojně se shromažďovat (článek 19 odst. 1), právo svobodně se sdružovat (článek 20 odst. 1) a v případě občanů České republiky též právo zakládat politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich (článek 20 odst. 2. Listiny). Za tohoto stavu dospívá Ústavní soud k názoru, že napadená vyhláška nebyla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence. Ústava stanoví v tomto směru v článku 79 odst. 3, že orgány územní samosprávy, stejně jako ministerstva a jiné správní úřady, mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Vzhledem k zařazení tohoto článku do hlavy třetí, upravující moc výkonnou, lze mít za to, že obec zde vykonává státní správu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony. Naproti tomu článek 104 Ústavy, v jehož odstavci 3 se stanoví, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, je zařazen do hlavy sedmé o územní samosprávě. V zákoně ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, je uvedená pravomoc orgánů územní samosprávy vydávat normativní právní akty rozvedena v hlavě druhé s názvem "Působnost obce", a to tak, že jde o působnost samostatnou (§13 a násl. zákona) nebo o působnost přenesenou (§21 a násl. zákona). Vydávat obecně závazné vyhlášky ve věcech, náležejících do přenesené působnosti, může obec pouze na základě zmocnění v zákoně a jeho mezích (§24 odst. 1 zákona). O takový případ vydání obecně závazné vyhlášky v rámci přenesené působnosti v projednávané věci evidentně nejde. Podle názoru Ústavního soudu však nelze napadenou vyhlášku považovat ani za obecně závaznou vyhlášku ve věcech náležejících do samostatné působnosti obce [§14 odst. 1 písm. i) zákona]. Samostatná působnost obce je upravena v ustanovení §14 citovaného zákona tak, že v odstavci 1 tohoto ustanovení jsou jednotlivé činnosti, patřící do samostatné působnosti obce, uvedeny demonstrativně, zatímco v odstavci 2 je samostatná působnost obce extenzivněji upravena tak, že obec v samostatné působnosti dále zajišťuje ve svém územním obvodu hospodářský, sociální a kulturní rozvoj, ochranu a tvorbu zdravého životního prostředí, s výjimkou těch činností, které jsou zvláštními zákony svěřeny jiným orgánům jako výkon státní správy. Do samostatné působnosti obce lze však stěží zahrnout zákaz činností, který je v podstatě toliko parafrází skutkových podstat trestných činů, uvedených v §260 a v §261 trestního zákona. Tím, že vyhlášku takového obsahu vydalo, překročilo tedy město Pardubice meze kompetencí, stanovených Ústavou České republiky a zákonem ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. K tomu Ústavní soud dodává, že chce-li obec v předmětné věci výslovně projevit svou politickou vůli, může tak případně učinit jinými vhodnými prostředky, které z mezí její kompetence nevybočují. Vzhledem k tomu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená vyhláška je v rozporu s článkem 104 odst. 3 Ústavy České republiky a s ustanoveními §13, §14 a §16 odst. 2 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Za tohoto stavu bylo nadbytečné zabývat se otázkou, zda napadená vyhláška porušuje i další ustanovení ústavních zákonů a mezinárodních smluv podle článku 10 Ústavy České republiky. Proto Ústavní soud vyhlášku města Pardubic č. 26/94 zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (§70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 11. června 1996