Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 18.03.1997, sp. zn. Pl. ÚS 37/96 [ nález / GÜTTLER / výz-2 ], paralelní citace: N 28/7 SbNU 185 [ 71/1997 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1997:Pl.US.37.96

sp. zn. Pl. ÚS 37/96 Nález Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Mladé Boleslavi na zrušení obecně závazné vyhlášky města Mladá Boleslav č. 883 ze dne 17. 9. 1996, k regulaci individuálních zdrojů znečišťování ovzduší na území města, takto: Vyhláška města Mladá Boleslav č. 883 ze dne 17. 9. 1996, k regulaci individuálních zdrojů znečišťování ovzduší na území města, se z r u š u j e dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění: I. Přednosta Okresního úřadu v Mladé Boleslavi podáním ze dne 21. 11. 1996, doplněným dne 5. 12. 1996, navrhl zrušení vyhlášky města Mladá Boleslav č. 883 ze dne 17. 9. 1996, k regulaci individuálních zdrojů znečišťování ovzduší na území města, s odůvodněním, že citovaná vyhláška omezuje občany města Mladá Boleslav nad rámec zákona, takže je v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR. Navrhovatel se dovolal k návrhu přiloženého stanoviska Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 10. 10. 1996, č.j. 410/1360/96, podle jehož názoru ustanovení §14 odst. 1 písm. r) zákona o obcích nelze považovat za právní základ pro vydání obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti obce v tom smyslu, že by v ní obec vůči občanům uplatnila obecně jednostranné zákazy. Zároveň prý toto zákonné ustanovení nelze chápat jako zmocnění pro vydání obecně závazné vyhlášky, nýbrž pouze jako "vymezení samostatné působnosti obce". Navrhovatel k návrhu přiložil rozhodnutí Okresního úřadu v Mladé Boleslavi ze dne 22. 10. 1996, č.j. ŽP 2246/96, kterým byla citovaná obecně závazná vyhláška (schválená dne 17. 9. 1996 a účinná od 1. 10. 1996) pozastavena. II. Text vyhlášky je následující: Obecně závazná vyhláška č. 883 Města Mladá Boleslav k regulaci individuálních zdrojů znečišťování ovzduší na území města Městské zastupitelstvo města Mladá Boleslav se v souladu s ustanovením §36 odst. 1 písm. f) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném znění a v souladu s ustanovením §5 odst. 2 písm. a) zákona č. 389/1991 Sb., o státní správě ochrany ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování, v platném znění, usneslo na této obecně závazné vyhlášce: §1 Úvodní ustanovení Tato obecně závazná vyhláška upravuje práva a povinnosti občanů, právnických a fyzických osob na katastrálním území města Mladé Boleslavi při změně topného media, příp. při změně systému vytápění objektů, výrobě tepelné energie nebo ohřevu vody a dále postup při zřizování nového, malého zdroje znečišťování ovzduší. §2 Vymezení rozsahu Tato vyhláška se vztahuje na katastrální území města Mladá Boleslav a všechny právnické a fyzické osoby, které vyvíjejí činnost na katastrálním území města Mladé Boleslavi. §3 Změny topného media a změny způsobu vytápění Na území města nebude povoleno: - přechod na individuální výrobu tepelné energie pro vytápění a ohřev vody v objektu, pokud již existuje napojení tohoto objektu na centrální rozvod tepla a teplé vody - změna paliva používaného ke spalování, pokud kvalita a množství emisí tohoto paliva bude horší než u paliva stávajícího. Zřizovatel nového malého zdroje (stacionárního zařízení ke spalování paliv) je povinen použít dostupný, ekologicky v dané lokalitě nejvýhodnější energetický zdroj. §4 Nové zdroje znečišťování ovzduší Při zřizování nových malých topných zdrojů znečišťování ovzduší (stacionární zařízení ke spalování paliv a zdroje tzv. sekundární prašnosti) na katastrálním území města Mladé Boleslavi je zřizovatel povinen projednat s oddělením životního prostředí Městského úřadu v Mladé Boleslavi vhodnost tohoto záměru v dané lokalitě. Oddělením životního prostředí budou stanoveny podmínky pro provoz tohoto zdroje znečišťování a dodržování těchto podmínek bude následně kontrolováno. §5 Výklad pojmů Malý zdroj znečišťování ovzduší (§3 odst. 1 písm. c) zákona ČNR č. 211/1994 Sb.): - stacionární zařízení ke spalování paliv o tepelném výkonu do 200 kW - zařízení technologických procesů nespadající do středních a velkých zdrojů - plochy, na kterých jsou prováděny práce, které mohou způsobit znečišťování ovzduší - skládky paliv, surovin, produktů a zachycených exhalátů - jiné stavby, zařízení a činnosti výrazně znečišťující ovzduší. §6 Sankce Porušení této obecně závazné vyhlášky se postihuje podle zvláštních předpisů (zákon ČNR č. 367/1990, o obcích, a zákon ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů). §7 Účinnost Tato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. října 1996. Mgr. S. K. Ing. K. B. starosta města zástupce starosty v.r. v.r. III. V řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu je Ústavní soud povinen podle ustanovení §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v prvé řadě zkoumat, zda byl napadený právní předpis vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Proto si Ústavní soud od města Mladá Boleslav vyžádal zaslání dokumentů, osvědčujících řádné přijetí napadené vyhlášky, jakož i její řádné vyhlášení ve smyslu zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném znění. Z informace starosty města S. K. a ze zápisu ze zasedání Městského zastupitelstva v Mladé Boleslavi ze dne 17. 9. 1996 bylo zjištěno, že napadená vyhláška byla schválena Městským zastupitelstvem v Mladé Boleslavi dne 17. 9. 1996 usnesením č. 883, pro něž z celkového počtu 33 zastupitelů a z celkového počtu 25 přítomných zastupitelů hlasovalo 17 členů, 3 členové hlasovali proti a 5 členů se zdrželo hlasování. Je tedy zřejmé, že usnesení o přijetí vyhlášky bylo schváleno kvórem, které je zákonem stanoveno (§38 odst. 5 zákona o obcích). Napadená vyhláška byla vyvěšena na úřední desce obecního úřadu ve dnech 18. 9. - 7. 10. 1996, takže nabyla účinnosti dne 3. 10. 1996 (§16 odst. 3 a 4 zákona o obcích). V tomto směru je tedy dikce napadené vyhlášky, pokud stanoví její účinnost dnem 1. 10. 1996, nesprávná. Ústavní soud však dospěl k závěru, že napadený předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem, který není v souzené věci ovlivněn tím, že citovaná vyhláška nepřesně stanoví den, jímž nabývá účinnosti. Ústavní soud dále z vyjádření města Mladá Boleslav ze dne 6. 1. 1997 zjistil, že Městské zastupitelstvo v Mladé Boleslavi se na svém zasedání dne 29. 10. 1996 seznámilo s citovaným rozhodnutím okresního úřadu, jímž byla napadená vyhláška pozastavena, a usnesením č. 960 se rozhodlo "neupravovat stávající znění vyhlášky a vyčkat na stanovisko Ústavního soudu ČR". Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud ČR může se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Protože jak přednosta okresního úřadu, tak i starosta města Mladá Boleslav tento souhlas vyslovili, Ústavní soud od ústního jednání upustil, neboť i jinak jsou podmínky citovaného zákonného ustanovení splněny. IV. První otázkou, kterou se Ústavní soud zabýval, bylo posouzení, zda napadená vyhláška spadá do oblasti samostatné nebo přenesené působnosti obcí. V jejím úvodu se praví, že Městské zastupitelstvo města Mladá Boleslav se usneslo na této obecně závazné vyhlášce "v souladu s ustanovením §36 odst. 1 písm. f) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, v platném znění, a v souladu s ustanovením §5 odst. 2 písm. a) zákona č. 389/1991 Sb., o státní správě ochrany ovzduší a poplatcích za jeho znečišťování v platném znění". Oblast samostatné a přenesené působnosti obcí důsledně odlišuje již Ústava, neboť podle čl. 104 odst. 3 mohou "zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky" (tedy v samostatné působnosti), zatímco podle čl. 79 odst. 3 mohou "orgány územní samosprávy na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny" (tedy v přenesené působnosti). Tím, že se Zastupitelstvo města Mladá Boleslav odvolává na ustanovení §5 odst. 2 zákona č. 389/1991 Sb., vzniká na první pohled (toliko) dojem, že napadená vyhláška byla přijata v přenesené působnosti obcí, neboť podle ustanovení §24 odst. 1 zákona o obcích může obec vydávat obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené působnosti na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích.Pokud by vyhláška byla skutečně přijata v rámci přenesené působnosti obcí, musel by být ovšem návrh přednosty okresního úřadu podle ustanovení §43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. mimo ústní jednání odmítnut, neboť by šlo o návrh podaný někým zjevně neoprávněným (ust. §64 odst. 3 cit. zákona). Ústavní soud konstatuje, že podle ustanovení §5 odst. 2 písm. a) zákona č. 389/1991 Sb. jsou orgány obce zmocněny pouze k tomu, aby mohly obecně závaznou vyhláškou stanovit (1.) městské zóny s omezením provozu zdrojů znečišťování, (2.) zvláštní požadavky na druh paliva pro malé zdroje znečišťování. Z obsahu napadené vyhlášky je však zřejmé, že ji nelze pod citované zákonné ustanovení podřadit a že tedy uvedený odkaz na §5 odst. 2 písm. a) zákona č. 389/1991 Sb. je zavádějící. Protože ani v žádném dalším zákoně není zmocnění pro vydání napadené vyhlášky obsaženo, dospěl Ústavní soud k názoru, že vyhláška v přenesené působnosti obcí vydána nebyla. Demonstrativní výčet kompetencí obce v samostatné působnosti upravuje ustanovení §14 zákona o obcích.Podle odst. 1 písm. r) tohoto předpisu do oblasti samostatné působnosti obce výslovně patří "čistota obce, odvoz domovních odpadů a jejich nezávadná likvidace, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod". Podle odstavce 2 téhož ustanovení obec v samostatné působnosti dále zajišťuje "ochranu a tvorbu zdravého životního prostředí". Z toho Ústavní soud dovozuje, že napadená vyhláška vymezením upravované problematiky do samostatné působnosti obce patří. Proto se Ústavní soud dále zabýval návrhem na zahájení řízení po stránce věcné. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu však výčet, obsažený v citovaném §14 odst. 1, je "nutno z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní.Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce obsaženou v §14 odst. 2 zákona o obcích nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy" (nález Pl. ÚS 5/93, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 1., C.H. Beck, Praha, 1994, str. 35). Ostatně Ústavní soud již několikrát judikoval, že podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a že podle čl. 2 odst. 4 Ústavy a podle čl. 2 odst. 3 Listiny nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá. Z těchto ustanovení pro oblast působnosti obce vyplývá, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. zejména vydává-li obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jenom v případě výslovného zákonného zmocnění (srov. např. nálezy Pl. ÚS 5/93 nebo Pl. ÚS 26/93, tamtéž, str. 35 a 87). Z uvedených úvah vyplývá, že rovněž napadená vyhláška - vydaná co do vymezení problematiky v samostatné působnosti obce - která pro právnické a fyzické osoby, působící v katastrálním území města Mladá Boleslav, stanoví právní povinnosti (např. zákaz přechodu na individuální výrobu tepelné energie, zákaz změny paliva, povinnost projednat zřizování nových malých zdrojů znečišťování ovzduší atp.), tak mohla činit pouze v případě výslovného zákonného zmocnění. Takové zmocnění však neexistuje. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že tato vyhláška porušuje citovaná ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny, čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny. Proto Ústavní soud návrhu zcela vyhověl a vyhlášku města Mladá Boleslav č. 883 ze dne 17. 9. 1996 zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 18. března 1997