Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 19.01.1999, sp. zn. Pl. ÚS 17/98 [ nález / JANŮ / výz-2 ], paralelní citace: N 6/13 SbNU 39 [ 28/1999 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1999:Pl.US.17.98

sp. zn. Pl. ÚS 17/98 Nález Ústavní soud České republiky rozhodl ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zast. poslancem RSDr. Ing. Svatomírem Recmanem, CSc., na zrušení obecně závazné vyhlášky města Jeseníku č. 8/94 ze dne 9. listopadu 1994 o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města Jeseníku, ve smyslu §87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky a §70 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů takto: Vyhláška města Jeseníku č. 8/94 ze dne 9. 11. 1994 o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města Jeseníku se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění: 1. Dne 22. května 1998 byl doručen Ústavnímu soudu návrh skupiny 27 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejímž zastupováním byl v řízení před Ústavním soudem pověřen poslanec RSDr. Ing. Svatomír Recman, CSc., na zrušení obecně závazné vyhlášky města Jeseníku č. 8/94, o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města Jeseníku. Znění napadené vyhlášky je následující: Město Jeseník Obecně závazná vyhláška č. 8/94 o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města Jeseníku. Městské zastupitelstvo v Jeseníku se usneslo na svém 34. zasedání dne 9. 11. 1994 vydat podle §16 a 36 odst. 1 písm. 1 zákona č. 410/92 o obcích, tuto obecně závaznou vyhlášku: Článek 1 Fašistická, komunistická, nacistická a rasová propaganda se na území města Jeseníku zakazuje. Článek 2 Fašistickou, komunistickou, nacistickou a rasovou propagandou se rozumí: a) Požadavky na násilnou změnu ústavního pořádku. b) Užívání symbolů těchto zločinných hnutí při jejich propagaci. c) Zpochybňování zločinnosti režimů, která tato hnutí představovala. Článek 3 Tato OZV, kterou schválilo Městské zastupitelstvo dne 9. 11. 1994, nabývá na základě §16, odst. 4 zák. 410/92 účinnosti patnáctým dnem po dni jejího vyhlášení. Vyhlášeno 16. 11.1994 v Jeseníku Podpisy: Ing. Petr Košacký-starosta města Václav Dvořák, zást. starosty Kulaté razítko Města Jeseník Ve svém návrhu, podaném podle §64 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., skupina poslanců poukazuje na pravomoc obecních (event. městských) zastupitelstev schvalovat a vydávat obecně závazné vyhlášky ve věcech samostatné působnosti obce. Při jejich vydávání je však zastupitelstvo omezeno působností, která může být stanovena jen zákonem (čl. 104 odst. 1 Ústavy). Tímto zákonem je na prvém místě zák. č. 367/1990 Sb., o obcích, podle jehož §13 odst. 2 se obec při výkonu samostatné působnosti řídí jen zákony a jinými obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány k jejich provedení. Podle §16 odst. 2 musí být takové vyhlášky v souladu se zákony a ostatními uvedenými právními předpisy. Navrhovatelé konstatují, že okruh věcí, svěřených do samostatné působnosti obcí, je příkladmo uveden v §14 a obecně v §15 zákona č. 367/1990 Sb., přičemž ze smyslu zákonného zmocnění obecních zastupitelstev k vydávání vyhlášek lze dovodit, že toto zmocnění je nutno interpretovat restriktivně, neboť se vztahuje jen na věci, v nichž obec nevystupuje jako subjekt oprávněný určovat pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy. Návrh v další části odkazuje na řadu ustanovení ústavněprávních i jiných právních předpisů, jež upravují materii, která je předmětem napadené vyhlášky. Jde zejména o čl. 17 a čl. 34 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina), čl. 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, vyhlášeném pod č. 120/1976 Sb., čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb., §198, §198a, §260 a §261 trestního zákona, §16 tiskového zákona č. 81/1966 Sb., §4 písm d) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, aj. Navrhovatelé konstatují, že podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy posuzuje Ústavní soud obsah právního předpisu podle hledisek obsažených v §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., k nimž u obecně závazné vyhlášky patří kompetence (zákonné zmocnění), soulad s právními předpisy vyššího stupně právní síly a dodržení právní úpravy normotvorného procesu. Odvolávají se na právní názor vyslovený v nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 26/93, dle něhož je porušení ústavní kompetence při vydávání podzákonného právního předpisu podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. důvodem pro jeho zrušení. Dále uvádějí, že v publikovaných nálezech ústavního soudu ke kompetenci podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy se uvádí, že vyhlášku, která byla z pozice obce přijata předepsaných procedurálním způsobem a podle názvu v samostatné působnosti, avšak svým obsahem porušila příslušná zmocňovací ustanovení Ústavy a zákona o obcích, nelze považovat za právní předpis vydaný obcí v její samostatné působnosti. Takový předpis je proto nutno podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušit, neboť při jeho vydání byla porušena ústavní kompetence, resp. nebyl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence. Vzhledem ke skutečnosti, že napadenou obecně závaznou vyhláškou - podle názoru navrhovatelů - byla porušena zejména ustanovení čl. 2 odst. 4 a čl. 104 Ústavy, ustanovení čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 17 odst. 1, 2 a 4, čl. 34 odst. 1 Listiny, §13, §14 a §16 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ustanovení čl. 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, ustanovení čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, navrhuje skupina poslanců zrušení této vyhlášky. Město Jeseník se k návrhu skupiny poslanců vyjádřilo nadvakrát. V podání ze dne 3. 7. 1998 zaslalo požadované doklady a výpis z usnesení městského zastupitelstva ze dne 25. června 1998, v němž je zakotven souhlas se způsobem odpovědi, aniž by byl v předložených materiálech jediný náznak stanoviska k návrhu na zrušení vyhlášky. V dopise ze dne 30.7. 1998 starosta města poukázal na skutečnosti obsažené v důvodové zprávě k návrhu napadené vyhlášky a potvrdil záměr města operativně a v zárodku omezovat nežádoucí projevy, když považoval přijaté předpisy za dostačující výchozí podklady. Dále namítá, že město Jeseník nedisponuje takovým právním zázemím, aby dokázalo polemizovat s argumenty navrhovatelů, přesto se domnívá, že obecně závazná vyhláška definuje způsob propagandy, který se zakazuje. Rovněž důvody, kvůli nimž byla vyhláška vydána, nepochybně stále trvají. Pokud město Jeseník touto vyhláškou se dostalo do rozporu s tak zásadními dokumenty a kategoriemi, jakým je Listina základních práv a svobod, jakou je svoboda projevu, případně jde-li o zásah do práva k výsledkům tvůrčí duševní činnosti, a to vše zákazem činností uvedených v čl. 2 vyhlášky, musí posoudit Ústavní soud, záměrem vyhlášky - uvádí starosta města - bylo naopak omezení činností v historii vždy směřujících k ohrožení těchto dokumentů a kategorií, pokud nebyly veřejně a včas potírány. 2. Základní podmínkou řízení o návrhu na zrušení právního předpisu je zjištění, zda napadená obecně závazná vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem (§68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.). Za tím účelem si Ústavní soud vyžádal od města Jeseník listinné důkazy osvědčující náležité přijetí napadené vyhlášky: zápis z jednání městského zastupitelstva ze dne 9.11. 1994, prezenční listinu z téhož jednání a údaj o celkovém počtu zastupitelů ke dni přijetí předmětné obecně závazné vyhlášky. Ze zápisu ze 34. zasedání městského zastupitelstva dne 9. 11. 1994, vyplývá, že městské zastupitelstvo projednalo na tomto zasedání návrh na schválení vyhlášky o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města Jeseníku. Projednání návrhu se zúčastnilo celkem 19 členů zastupitelstva, z nichž 15 hlasovalo pro jeho přijetí, jeden se zdržel hlasování a 3 členové byli proti (celkový počet členů zastupitelstva činil 25). Předmětná vyhláška tak byla přijata v souladu s §38 odst. 5 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška byla podepsána starostou města a zástupcem starosty a účinnosti nabyla patnáctým dnem po dni jejího vyhlášení, přičemž k vyhlášení došlo dne 16. listopadu 1994. 3. V řízení o zrušení obecně závazné vyhlášky, jakožto jiného právního předpisu, zkoumá Ústavní soud její obsah z hledisek stanovených v §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Mezi taková patří přijetí vyhlášky v mezích Ústavou stanovené kompetence a její soulad s právními předpisy vyššího stupně právní síly. Ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky mohou orgány územní samosprávy vydávat právní předpisy na základě a v mezích zákona, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Jmenovitě zastupitelstva obce mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky (čl. 104 odst. 3 Ústavy). Ze systematického zařazení citovaných ustanovení plyne, že prvé zakotvuje pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky v přenesené působnosti, druhé zakotvuje pravomoc vydávat tyto vyhlášky v samostatné působnosti obce. Čl. 79 odst. 3 Ústavy představuje právní základ pro odvozenou místní právní normotvorbu, čl. 104 odst. 3 zakotvuje původní právně normotvornou pravomoc. Obecně závazná vyhláška, napadená návrhem skupiny poslanců, nebyla vydána na základě zákonného zmocnění ve věcech patřících do přenesené působnosti (§21 a násl. zákona č. 367/1990 Sb.). Naopak, jak obsahuje její úvodní ustanovení, opírá se o §16 a §36 odst. 1 cit. zákona. To by naznačovalo, že se jedná o vyhlášku vydanou v samostatné působnosti obce. Ústavní soud potvrzuje konstrukce vyjádřené v řadě svých dřívějších rozhodnutí (např. Pl. ÚS 44/95, Pl. ÚS 4/96 aj.), dle nichž může obec v rámci své samostatné působnosti obecně závaznými vyhláškami řešit jen ty úkoly veřejné správy, které jsou zákonem, na prvém místě zákonem o obcích, takto jako samostatná působnost označeny, a to navíc za podmínky, že tak učiní způsobem, který neodporuje ústavním zákonům, mezinárodním smlouvám podle čl. 10 Ústavy, zákonům a právním předpisům vydaným ústředními orgány státní správy k jejich provedení [čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, §16 odst. 2 zák. č. 367/1990 Sb.]. V žádném případě nemůže obec obecně závaznou vyhláškou upravit něco, co je vyhrazeno úpravě zákonem. Ústavní soud dospívá k závěru, že předmětná obecně závazná vyhláška města Jeseníku upravuje právě ony společenské vztahy, které jsou vyhrazeny k právní regulaci toliko zákonem, tedy formou právního předpisu, který může přijmout pouze Parlament České republiky (čl. 15 odst. 1 Ústavy). Podle čl. 104 Ústavy může být působnost zastupitelstva stanovena jen zákonem, což znamená, že zastupitelstvo si nemůže samo tuto působnost rozšiřovat cestou obecně závazných vyhlášek. Z těchto důvodů nemůže obecně závazná vyhláška zakázat určitý druh propagandy. Obsahově nejbližším zákonným ustanovením v této souvislosti je §260 a §261 trestního zákona o podpoře a propagaci hnutí směřujících k potlačení práv a svobod občanů. Jelikož citované ustanovení trestního zákona respektuje požadavek čl. 39 Listiny, podle něhož jen zákon stanoví, které jednání je trestným činem a jaký trest, jakož i jaké jiné újmy na právech nebo majetku lze za jeho spáchání uložit, dostává se tím samým napadená vyhláška do rozporu s čl. 39 Listiny, neboť jakožto podzákonný právní předpis nemůže regulovat něco, co je výlučným předmětem regulace zákonem. K tomu Ústavní soud dodává, že ve shodě se svými dosavadními názory (např. Pl. ÚS 1/96) považuje místní samosprávu za nezastupitelnou složku rozvoje demokracie. Místní samospráva je výrazem práva schopností místních orgánů, v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva, regulovat a řídit část veřejných záležitostí. Obecní zastupitelstvo je nepochybně orgánem, kterému nemůže být lhostejno chovají-li se politické strany, jejich organizační složky, či jejich členové na území obce způsobem, který odporuje zákonu, či snad dokonce naplňuje některou ze skutkových podstat uvedených v trestním zákoně. Orgány obce, ať již volené, či jmenované, mohou podstatným způsobem přispívat k informovanosti odpovědných míst i veřejnosti - ve smyslu trestního zákona či zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích - o tom, zda se politické strany, či jejich přívrženci chovají v rozporu s tím, co proklamují jejich stanovy. Chce-li však obec projevit svoji politickou vůli při plnění svých samosprávných úkonů v zájmu místních obyvatel, musí tak učinit adekvátními prostředky. Tím, že v posuzovaném případě zvolilo město Jeseník jako prostředek obecně závaznou vyhlášku, tj. normativní akt, postupovalo neadekvátně. Z důvodů výše uvedených dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená vyhláška je v rozporu s článkem 104 odst. 3 Ústavy ČR, ustanoveními §13 odst. 2, §14 odst. 1, §16 odst. 2 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a proto, aniž by považoval za nezbytné zabývat se dalšími důvody, uváděnými v návrhu, rozhodl tak, že vyhláška města Jeseníku č. 8/94 o zákazu fašistické, komunistické, nacistické a rasové propagandy na území města Jeseníku se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (§70 odst. 1 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). Uvedeným vyhlášením se nález stává vykonatelný. Poučení: Podle §54 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 19. ledna 1999