ECLI:CZ:US:2001:4.US.396.01
sp. zn. IV. ÚS 396/01
Usnesení
IV. ÚS 396/01
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Varvařovského a soudců JUDr. Vladimíra Čermáka a JUDr. Evy Zarembové ve věci ústavní stížnosti stěžovatele G., zastoupeného Mgr. P.Š., proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2001, sp. zn. 28 Ca 393/99, proti rozhodnutí Magistrátu hl.m., ze dne 8. 10. 1999, čj. MHMP 46248/OŽP/V-1092/R-561/99/Ch, a proti rozhodnutí Ú., ze dne 16. 3. 1999, čj. OŽP/972/99/Hane, za účasti Městského soudu v Praze, jako účastníka řízení, a Magistrátu hl.m., jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne 23. 3. 2001, sp.zn. 28 Ca 393/99, zamítl Městský soud v Praze správní žalobu, směřující do rozhodnutí Magistrátu hl.m., ze dne 8. 10. 1999, č.j. MHMP 46248/OŽP/V-1092/R-561/99/Ch, jímž správní orgán II. stupně zamítl odvolání proti rozhodnutí Ú., ze dne 16. 3. 1999, čj. OŽP/972/99/Hane, a toto rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit odvod za trvalé odnětí zemědělské půdy ze zemědělského půdního fondu (dále jen "ZPF") pro výstavbu rodinných domů na pozemcích v něm blíže označených ve výši 393.837,- Kč potvrdil.
Zmíněná rozhodnutí napadl stěžovatel včas podanou ústavní stížností a tvrdil, že označené orgány veřejné moci porušily jeho ústavně zaručené právo dle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), "tj. právo na to, aby státní moc byla vůči němu vykonávána v mezích stanovených zákonem a způsobem jaký zákon stanoví", v důsledku čehož se domáhal zrušení napadených rozhodnutí. Podrobně rozvedl důvody, v nichž spatřuje porušení zákonnosti postupem a rozhodováním správních orgánů, aniž by současně poukázal, kterých pochybení se měl v dané věci dopustit Městský soud v Praze (vyjma výtky dále uvedené neuplatňuje žádné konkrétní námitky proti jeho postupu ani způsobu rozhodování), tedy orgán rozhodující o posledním prostředku, který zákon v jeho věci k ochraně práva poskytoval ve smyslu podmínky přípustnosti ústavní stížnosti dle ustanovení §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Obecnému soudu pouze vytýká nezohlednění té skutečnosti, kdy správní orgány nemohly znát výměru půdy určené k trvalému odnětí ze ZPF, protože nebyla dosud vydána žádná konkrétní stavební povolení ke stavbám rodinných domků na příslušných pozemcích, když je v jeho rozhodnutí uvedeno, že tuto námitku neuplatňoval stěžovatel ani ve správním řízení, a proto se jí napadená rozhodnutí nezabývají.
Ze spisu Městského soudu v Praze, sp. zn. 28 Ca 393/99, Ústavní soud zjistil následující skutkové a právní okolnosti případu. Dne 15. 12. 1997 podal stěžovatel žádost adresovanou Magistrátu hl.m., o souhlas s trvalým odnětím zemědělské půdy ze ZPF na pozemcích v žádosti blíže specifikovaných, a to za účelem výstavby rodinných domů, což vyplývalo výslovně nejen z uvedené žádosti, nýbrž i z dokumentu k ní připojeného a nazvaného "Výstavba rodinných domků H. Podklad pro vynětí zemědělské půdy ze ZPF", který na základě objednávky stěžovatele zpracovala firma K. Z tohoto podkladu se také podává, že odvodu za odnětí bude podléhat pouze plocha zastavěná rodinnými domy.
Požadovaný souhlas vydal Magistrát hl.m., dne 27.1.1998, čj. OŽP/16601/VIII/2583/97/Pf. Vztahoval se na výměru v žádosti označenou s tím, že v uvedeném souhlase byl v podmínce pod bodem 4) stěžovatel upozorněn na povinnost finančního odvodu za trvalé odnětí, jehož výše je určena v částce 860.000,- Kč/ha pro BPJE 2.26.4 dle přiloženého podkladu firmy K., s poukazem na to, že skutečná výše finančního odvodu bude stanovena správním rozhodnutím, vydaným dle zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, v platném znění (dále jen "zákon č. 334 /1992 Sb."). Ve vydaném souhlasu bylo též výslovně uvedeno, že souhlas bude závaznou součástí rozhodnutí, která budou v dané věci vydána dle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění (dále jen "zákon č. 50/1976 Sb."). Tímto posléze vydaným rozhodnutím bylo rozhodnutí Magistrátu hl.m., ze dne 3. 9. 1998, čj. 136175/97/OUR/J/Chal, o umístění stavby (na blíže označených pozemcích) 46 rodinných domů včetně parcelace pozemků, komunikací, chodníků a technické infrastruktury v katastrálním území Š., jak je zakresleno ve 4 potvrzených grafických přílohách v měřítku 1:1000, 1:2880, které tvořily grafickou přílohu tohoto rozhodnutí.
V návaznosti na tuto skutečnost zahájil dne 15. 1. 1999 Ú., správní řízení o úhradě finančního odvodu za odnětí zemědělské půdy ze ZPF pro výše zmíněnou výstavbu. Oznámením o zahájení řízení a výzvou k projednání výše odvodů též stěžovatele upozornil na to (čj. OŽP/151/99/Hane), že pokud by došlo v rámci územního řízení ke změnám výměr pozemků určených k odnětí ze ZPF pro výstavbu rodinných domů, aby tuto skutečnost sdělil tomuto odboru do 10 dnů od doručení výzvy, k čemuž ze strany stěžovatele nedošlo. Teprve následně dne 8. 2. 1999 požádal stěžovatel Magistrát hl.m., o změnu souhlasu s uvedeným odnětím, která by měla spočívat toliko v odnětí "pro infrastrukturu řešené lokality a snížené výměře požadovaného odnětí". Součástí tohoto přípisu byl i požadavek, aby podmínka zaplacení odvodu byla stanovena až po vydání stavebního povolení na rodinné domky, neboť stěžovatel nebude a ani nemůže být stavebníkem rodinných domků. Výše označený orgán o této žádosti rozhodl dne 24. 2. 1999, čj. OŽP/12359/VIII/2583/99/Pf, tak, že žádosti nevyhověl, když konstatoval soulad vydaného souhlasu s trvalým odnětím zemědělské půdy ze ZPF s v dané věci již citovaným vydaným územním rozhodnutím, které není důvod měnit.
Ú., posléze uložil rozhodnutím ze dne 16. 3. 1999, čj. OŽP/972/99/Hane, stěžovateli povinnost zaplatit odvod za trvalé odnětí zemědělské půdy ze ZPF ve výši 393.837,- Kč. K podanému odvolání Magistrát hl.m., rozhodnutím ze dne 8. 10. 1999, čj. MHMP 46248/OŽP/V-1092/R-561/99/Ch, rozhodnutí orgánu I. stupně potvrdil.
Toto rozhodnutí napadl stěžovatel dle ustanovení §244 a násl. zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, v platném znění (dále jen "o.s.ř."), žalobou ve správním soudnictví u Městského soudu v Praze. Jako důvody, v čem spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního orgánu, jednak uvedl, že spatřuje nezákonnost v určení stanovené výše odvodu, a to v chybné metodice výpočtu výše odvodu za odnětí zemědělské půdy ze ZPF, neboť správní orgány vycházely při výpočtu skutečné výměry zastavěné plochy pouze z grafické přílohy rozhodnutí Magistrátu hl.m., ze dne 3. 9. 1998, čj. 136175/97/OUR/J/Chal, přičemž tato příloha pouze předběžně stanovuje umístění staveb na pozemcích a pokud jsou na grafické příloze územního rozhodnutí vyznačeny v měřítku 1:1000 plochy budoucích rodinných domků, jsou tato vyznačení pouze orientačního charakteru, sloužící k přibližnému vymezení polohy umísťovaných staveb tak, aby vyhovovala limitu minimální vzdálenosti staveb na budoucích stavebních parcelách stanovených v územním rozhodnutí. Vyjádřeno jinak, byly tedy dle mínění stěžovatele použity nezákonným způsobem podklady, které sloužily toliko k umístění zamýšlené výstavby. Skutečná výše odvodů mohla být zřejmá jednak pouze z podkladů stěžovatele o rozsahu půdy vyjímané pro výstavbu inženýrských sítí, jednak potom z podkladů konkrétních jednotlivých stavebníků po rozhodnutí o vydání příslušných stavebních povolení. Stěžovatel dále konstatoval, že rozhodnutí správních orgánů jsou též v rozporu s ustanovením §11 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb., poněvadž žádal pouze o vynětí pozemků pro výstavbu komunikací a inženýrských sítí, které dle tohoto ustanovení odvodům nepodléhají. Konečně nezákonnost spatřoval i v porušení §34 zákona č. 70/1967 Sb., správního řádu, v platném znění (nesprávně uvedl o.s.ř.), aniž by blíže rozvedl v jakém směru. Po provedeném řízení Městský soud v Praze žalobu v záhlaví napadeným rozsudkem jako nedůvodnou dle §250j odst. 1 o.s.ř. zamítl, když dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí správního orgánu nebylo vydáno v rozporu se zákonem.
Městský soud v Praze jako účastník řízení o ústavní stížnosti vyjádřením předsedkyně senátu, z něhož dotčené rozhodnutí vzešlo, zrekapituloval průběh řízení a odmítl vývody ústavní stížnosti též s odkazem na své rozhodovací důvody s tím, že správní orgány svým postupem neporušily zákon ani čl. 2 odst. 2 Listiny, což je zřejmé i z obsahu napadeného rozsudku. Proto navrhl, aby byla ústavní stížnost pro zjevnou neopodstatněnost odmítnuta.
Vedlejší účastník řízení, Magistrát hl.m., ve svém podrobném vyjádření poukázal na nedůvodnost stěžovatelových tvrzení v řadě námitek neodpovídajících skutkovému stavu a závěrem vyjádřil kategorický nesouhlas s tvrzením stěžovatele ohledně porušení zákonného postupu v dané věci uskutečněného správního řízení.
Při posuzování ústavní stížnosti Ústavní soud vycházel ze zásady subsidiarity, což znamená, že ústavní stížnost lze zpravidla podat pouze tehdy, jestliže navrhovatel vyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). S touto zásadou pak úzce souvisí a od ní se odvíjí zásada minimalizace zásahů do činnosti ostatních orgánů veřejné moci, kdy zásah Ústavního soudu přichází v úvahu tehdy, jestliže náprava tvrzené protiústavnosti v rámci systému ostatních orgánů veřejné moci již není možná, pokud ovšem současně případné vady vytýkané v ústavní stížnosti byly v procesním postupu před orgány veřejné moci těmto orgánům v řádném opravném řízení k posouzení předloženy, z čehož se podává, že nelze mít tuto podmínku za splněnou, byla-li náprava v řízení před orgány veřejné moci možná a stěžovatel této možnosti z jakýchkoliv důvodů, spočívajících na jeho straně, k ochraně svého práva nevyužil. Konečně Ústavní soud, vědom si své ústavněprávní funkce, jíž je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR), připomíná, že neposuzuje celkovou zákonnost rozhodnutí, ale zabývá se toliko otázkou, zda nebylo zasaženo do ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele. Vycházeje z uvedených postulátů, dospěl v souzené věci k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
V prvé řadě je třeba uvést, že čl. 2 odst. 2 Listiny nezakotvuje subjektivní veřejné právo, je toliko výrazem (sebe)omezení veřejné moci v podobě výhrady zákona, a to ve vztahu nejen k jednotlivci, nýbrž každému, vůči komu je uplatňována, tj. i právnickým osobám soukromého práva. Z obsahu ústavní stížnosti lze dovodit, že stěžovatel svými námitkami míří patrně na porušení čl. 36 odst. 1 Listiny, zakotvující právo domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu, ve spojení s čl. 2 téhož ustanovení, dle kterého každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Vycházeje z namítaného dotčení tohoto práva se tedy Ústavní soud zabýval předmětným návrhem stěžovatele.
Jak již konstatoval Městský soud v Praze, je řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů založeno na zásadě dispoziční (§249 odst 1, odst. 2 o.s.ř.) a rozšíření žaloby i pokud se týká toliko rozšíření žalobních důvodů je omezeno lhůtou dvou měsíců od doručení napadeného rozhodnutí (§250h o.s.ř.). Z takto pojatého řízení vyplývá, že obecný soud nebyl povinen přezkoumávat daný případ nad rámec ve lhůtě uplatněných žalobních důvodů podané správní žaloby, a proto také nepřihlédl ke tvrzením stěžovatele soudu předložených u ústního jednání dne 23. 3. 2001 (č.l. 59 spisu o.s.). Vymezil-li stěžovatel v souladu se svou dispoziční volností předmět řízení, podmínil tím současně i způsob a rozsah přezkumného řízení před obecným soudem.
Výtky stěžovatele, adresované vůči Městskému soudu v Praze, se tak jeví jako nepřípadné, neboť obecný soud se námitkami stěžovatele uplatněnými ve lhůtě dle §250h ve spojení s §250b o.s.ř. řádně zabýval a v odůvodnění svého rozhodnutí se s nimi náležitě vypořádal. Poukázal zejména na skutečnost, že pokud se nezměnilo pravomocné územní rozhodnutí vymezující potřebný rozsah půdy určený k zástavbě a s ním ani závazný souhlas k odnětí zemědělské půdy ze ZPF ve stanovené výměře a v orientační sazbě pro výpočet odvodu (a stěžovatel žádal o souhlas s trvalým odnětím zemědělské půdy z ZPF na pozemcích přesně označených pro výstavbu rodinných domů), nemohl orgán ochrany ZPF při vlastním rozhodování o odvodech rozhodnout v rozporu s tímto územním rozhodnutím. Nevyloučil ani to, na co poukazoval stěžovatel, totiž skutečnost, že v jiných případech je praxe orgánů ochrany ZPF taková, že souhlas s odnětím zemědělské půdy ze ZPF je součástí jiných rozhodnutí, vydaných až ve stavebním řízení. V souzené věci se však tento souhlas stal součástí pravomocného rozhodnutí o umístění stavby vztahujícího se na stavbu 46 rodinných domů včetně technického zázemí. Toto rozhodnutí bylo vydáno dle zákona č. 50/1976 Sb., a předcházelo řízení o výši odvodů za odnětí zemědělské půdy ze ZPF, z čehož je zřejmé, že správní orgány v daném případě aplikovaly ustanovení §11 odst. 2 zákona č. 334/1992 Sb. v souladu se skutkovým stavem věci.
Pokud má stěžovatel za to, že Městský soud v Praze nezohlednil skutečnost, že správní orgány nemohly znát výměru půdy určené k trvalému odnětí ze ZPF, protože nebyla dosud vydána žádná konkrétní stavební povolení ke stavbám rodinných domků na příslušných pozemcích, nelze než odkázat na výše uvedené, přičemž k tvrzení, že je v ústavní stížností napadeném rozsudku uvedeno, že tuto námitku neuplatňoval stěžovatel ani ve správním řízení, a proto se jí ve správním soudnictví napadená rozhodnutí nezabývají, nutno říci pouze tolik, že toto tvrzení (o v rozsudku uvedeném konstatování) neodpovídá skutečnosti, jak je patrno z obsahu odůvodnění rozhodnutí městského soudu (str. 3). Obecný soud se nezabýval pouze námitkou stěžovatele, že výpočet výše odvodů nevychází z výměr uvedených v příloze jeho žádosti o souhlas s odnětím zemědělské půdy a že neodpovídá ani výměrám dle situačního plánu, protože s ohledem na již zmíněnou zásadu dispoziční a uplatnění této námitky po uplynutí dvouměsíční lhůty, v níž je možno brojit žalobou proti správnímu rozhodnutí, nemohl k tomuto tvrzení jako žalobnímu důvodu přihlížet (současně dodal, že tuto námitku stěžovatel neuplatňoval ani ve správním řízení, a proto se ani rozhodnutí správního orgánu II. stupně touto námitkou nezabývá).
Za takto dostatečně provedeného přezkumného řízení, omezeného rozsahem podané správní žaloby, nelze upřít důvodnost konečným závěrům obecného soudu, které jsou také přesvědčivě a způsobem zákonu zcela odpovídajícím odůvodněny (§157 odst. 2 o.s.ř.) a jimž lze stěží z ústavněprávního hlediska cokoliv podstatného vytknout.
Směřují-li všechny ostatní podrobně rozvedené výtky stěžovatele do tvrzeného nezákonného postupu a rozhodování správních orgánů, aniž jimi bylo argumentováno v podané správní žalobě, nutno v této souvislosti připomenout, že "podmínka vyčerpání všech procesních prostředků, jež zákon k ochraně práva poskytuje, není v případě procesních prostředků, které jsou ovládány zásadou dispoziční a nikoli zásadou revizní, splněna pouhým uplatněním procesního prostředku ze strany stěžovatele, nýbrž i nezbytností namítnout v něm porušení základního práva a svobody, jež je předmětem ústavní stížnosti, a to buď přímým poukazem na příslušné základní právo nebo svobodu, nebo námitkou porušení jednoduchého práva, v němž se dané základní právo, resp. svoboda, promítá" (srov. nález Ústavního soudu ve věci, sp. zn. III. ÚS 117/2000, publikovaný ve Sbírce nálezů a usnesení, sv. 19, č. 111, str. 79 a násl., vydání 1., Praha, C.H.B. 2001).
Podmínka vyčerpání procesních prostředků, které zákon k ochraně práva poskytuje, není tudíž splněna jejich pouhým formálním uplatněním, nýbrž se jím dle přesvědčení Ústavního soudu rozumí pro úspěšné uplatnění ústavní stížnosti (conditio sine qua non) i jejich vyčerpání materiální, tj. vyčerpání i z hlediska jejich obsahu co do způsobu a rozsahu jejich uplatnění. Ústavní stížnost nelze redukovat toliko na prostředek, kterým by stěžovatel dostával další možnost obhajovat svá práva pouze v důsledku svého vlastního opomenutí (nečinnosti spočívající v absenci tvrzení) v řádném řízení před orgány veřejné moci, které jsou k ochraně jeho práv povolány, a do jejichž pravomoci takové posouzení spadá; akceptací námitek konstruovaných až v řízení o ústavní stížnosti by se Ústavní soud stával postupně další soudní instancí, před kterou stěžovatel v podstatě dohání to, co v předchozím řízení zanedbal a snaží se o nápravu následků vlastním zaviněním způsobených, kterážto činnost orgánu ochrany ústavnosti zjevně nepřísluší.
V souzené věci stěžovatel v žalobě obecnému soudu proti rozhodnutím správních orgánů právně relevantně tyto námitky v ústavní stížnosti vznesené neuplatnil, v důsledku čehož soud ani nebyl oprávněn se těmito námitkami zabývat. Čl. 36 odst. 1 Listiny, ve spojení s odst. 2, nelze vykládat takovým způsobem, že je jím garantován úspěch v soudním řízení, nýbrž procesnímu subjektu je zaručováno přímo a bezprostředně právo na rozhodnutí, nikoliv však a priori odpovídající podle jeho názoru hmotněprávním poměrům, nýbrž rozhodnutí reflektující soudem za přispění účastníků zjištěný skutkový stav projednávané věci. Tímto ustanovením je mu zajišťováno právo na přístup k soudu, který se musí jeho věcí v intencích podaného návrhu zabývat v souladu se zásadami správného soudního rozhodování podle zákona a v souladu s ústavními principy, jak se také v dané věci stalo.
S ohledem na uvedená zjištění a úvahy jeví se ústavní stížnost zjevně neopodstatněnou, a proto ji Ústavní soud dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl, a to mimo ústní jednání, bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2001
JUDr. Pavel Varvařovský, v.r.
předseda senátu