ECLI:CZ:US:2003:2.US.392.01
sp. zn. II. ÚS 392/01
Nález
Nález Ústavního soudu (II. senátu) ze dne 1. dubna 2003 sp. zn. II. ÚS 392/01 ve věci ústavní stížnosti S., a. s., proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2001 sp. zn. 38 Ca 408/2000, jímž bylo zastaveno řízení o stěžovatelčině žalobě proti rozhodnutím finančních orgánů.
Výrok
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2001 č. j. 38 Ca 408/2000-34 se zrušuje.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky předepsané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, napadla stěžovatelka v záhlaví uvedené rozhodnutí Městského soudu v Praze. Domnívá se, že jím došlo k porušení čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 4 odst. 4 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále též "Listina").
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal spis Městského soudu v Praze sp. zn. 38 Ca 408/2000, z něhož zjistil následující:
Žalobou ze dne 6. 9. 2000 se stěžovatelka domáhala u Městského soudu v Praze zrušení rozhodnutí Finančního ředitelství v Praze ze dne 11. 7. 2000 č. j. 2097/130/2000 a rozhodnutí Finančního úřadu ve Vlašimi ze dne 18. 8. 1998 č. j. 29930/98/022971/2808. Uvedla, že je přesvědčena, že napadená rozhodnutí jsou v rozporu s právními předpisy, a to jak po stránce hmotněprávní, tak i procesněprávní. Podrobné zdůvodnění svého tvrzení, jakož i celé žaloby, přislíbila doplnit do tří týdnů.
Usnesením ze dne 24. 4. 2001 č. j. 38 Ca 408/2000-34, nyní napadeným ústavní stížností, Městský soud v Praze řízení zastavil a rozhodl o nákladech řízení a vrácení soudního poplatku z žaloby. V odůvodnění odkázal na ustanovení §249 odst. 2, §250b odst. 1, §250d odst. 3 a §250h zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění, (dále jen "o. s. ř."). Poznamenal, že žaloba se shora uvedeným obsahem byla doručena soudu dne 8. 9. 2000 a lhůta pro podání žaloby uplynula stěžovatelce dnem 13. 9. 2000. Podrobné odůvodnění podané žaloby bylo doručeno soudu dne 2. 2. 2001. Městský soud v Praze shledal, že vyjma obecného tvrzení, dle něhož jsou napadená rozhodnutí v rozporu s právními předpisy, neuvedla stěžovatelka žádné konkrétní případy nezákonnosti, jež by tak byly podkladem pro přezkumnou činnost soudu. Uvedená žaloba, de facto pouze blanketární, tedy nebyla způsobilá věcného projednání. Soudu by jinak nezbylo, než stěžovatelku vyzvat, aby vady žaloby odstranila. Tento postup ovšem nebylo možné zvolit, neboť žaloba byla podána pouze pět dní před uplynutím lhůty podle §250b odst. 1 o. s. ř. Ani sama stěžovatelka však neměla v úmyslu sdělit soudu důvody dříve než do tří týdnů po podání žaloby, resp. posléze do 31. 1. 2001, jak žádala ve svém podání ze dne 29. 11. 2000. Soud měl za to, že o žalobě nebylo možné jednat pro naprostý nedostatek tvrzení o důvodech nezákonnosti napadeného rozhodnutí. Tato vada nemohla být zhojena ani odůvodněním žaloby ze dne 2. 2. 2001, neboť může-li podle ustanovení §250h odst. 1 o. s. ř. žalobce rozsah napadení správního rozhodnutí rozšířit jen ve lhůtě podle ustanovení §250b o. s. ř., pak tím spíše se toto časové omezení vztahuje na základní vymezení důvodů, v nichž žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí. Vymezením žalobních důvodů je soud vázán. Napadené rozhodnutí může přezkoumat pouze z těch důvodů nezákonnosti, které tvrdí žalobce. V posuzovaném případě však stěžovatelka ve lhůtě stanovené pro podání žaloby žádný takový konkrétní důvod neuvedla.
Stěžovatelka napadá závěry obecného soudu v projednávané ústavní stížnosti. Tvrdí, že nebyl dán žádný z taxativně vymezených důvodů pro zastavení řízení (§250d odst. 3 o. s. ř.). Soud pouze účelově konstruuje zdůvodnění, dle něhož se řízení zastavuje pro vady řízení bez toho, že by je vymezil, a bez toho, aby jejich odstranění nařídil. Taková aplikace uvedeného ustanovení je protiprávní, i kdyby se jednalo o extenzivní výklad, neboť by jím došlo k nepřípustnému rozšíření taxativního výčtu zákonem stanovených důvodů pro zastavení řízení. Městský soud v Praze dle názoru stěžovatelky chybně zaměňuje pojmy "rozsah napadení" a "důvody napadení". Pojem "rozsah napadení" se dle jejího názoru, opřeného o ustanovení §205 odst. 3 a odst. 4 o. s. ř., vztahuje výhradně k výroku napadeného rozhodnutí. Jde tedy o to, zda je napadán celý výrok rozhodnutí či jen jeho část. Tento pojem nezahrnuje "důvody napadení". Stěžovatelka má za to, že pokud o. s. ř. výslovně neomezuje možnost žalobce včas podanou žalobu později podrobně zdůvodnit, nemůže tak činit ani soud. Obecný soud proto nebyl oprávněn vydat usnesení, které ve svém důsledku tuto možnost stěžovatelce odnímá. Stěžovatelka je přesvědčena, že lhůta uvedená v ustanovení §250b odst. 1 o. s. ř. nedopadá na odůvodnění žaloby. Předložení podrobného odůvodnění žaloby po uvedené lhůtě tedy nemůže mít žádné právní důsledky, jež by ovlivnily realizaci či ztrátu ústavně zaručeného základního práva na soudní ochranu. Stěžovatelka dále tvrdí, že obecný soud nevymezil ve svém rozhodnutí, jaké vady ve smyslu ustanovení §249 o. s. ř. žalobě vytýká. Pouze označil tvrzení stěžovatelky v žalobě za obecné, s tím, že žádné konkrétní důvody nezákonnosti neuvedla. Stěžovatelka naopak uvádí, že dané tvrzení není možno považovat za obecné, neboť jde o konstatování rozporu se zcela konkrétními zákony (zákon č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů), byť byly označeny pouze jako předpisy "hmotné a procesní". Označení předmětných zákonů nemůže v kontextu věci vyvolat pochybnost o tom, v čem spatřovala nezákonnost napadeného rozhodnutí. Nejednalo se tedy o pouhé obecné tvrzení. Jí podaná žaloba nevykazovala žádné vady ve smyslu ustanovení §249 odst. 2 o. s. ř., což potvrzuje i skutečnost, že soud žádné vady nespecifikoval a že nevydal k jejich odstranění žádné nařízení.
Stěžovatelka je přesvědčena, že postup soudů ve správním soudnictví by se měl vyznačovat velmi přísným a důsledným zkoumáním zákonnosti a ústavnosti napadených rozhodnutí, neboť se vždy jedná o nerovné postavení soukromoprávního subjektu vůči státní moci. Napadené rozhodnutí vypovídá o postupu opačném. Jde o rozhodnutí, jež vědomě zneužívá mocenského postavení soudu ve prospěch státní moci. Tvrzení soudu obsažené v odůvodnění napadeného rozhodnutí, dle něhož soud může napadené rozhodnutí přezkoumat pouze z těch důvodů nezákonnosti, které tvrdí žalobce, považuje stěžovatelka za vědomě nepravdivé a protiprávní. Nic takového totiž dle jejího názoru nelze z o. s. ř. dovodit. Naopak se domnívá, že z ustanovení §247 o. s. ř. lze dovodit, že soud má přezkoumat zákonnost napadeného rozhodnutí v celém rozsahu, neboť takové žádání je podstatou správní žaloby, bez zákonem stanovené vazby na rozsah tvrzeného zkrácení práv. Povinnost soudu přezkoumat zákonnost v celém rozsahu vyplývá i z ustanovení §250i odst. 1 o. s. ř. a §250j odst. 1 a 2 o. s. ř. Soud je vázán pouze skutkovým stavem a nikoli důvody nezákonnosti, které uvádí žalobce. Žalobu může soud zamítnout jen tehdy, je-li napadené rozhodnutí v souladu se zákonem.
Podle ustanovení §32 zákona č. 182/1993 Sb., vyzval Ústavní soud účastníka řízení, Městský soud v Praze, a vedlejšího účastníka řízení, Finanční ředitelství v Praze, aby se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřili.
Městský soud v Praze ve svém vyjádření uvedl, že ústavní stížnost není důvodná. Je přesvědčen, že napadené usnesení obsahuje jak dostatečně podrobný výčet a popis skutečností, jež považoval za relevantní, tak i srozumitelné a konkrétní vylíčení úvah, jimiž byl při svém rozhodování veden. Odkazuje proto na odůvodnění napadeného rozhodnutí a obsah spisu. K námitkám stěžovatelky uvádí, že mu platná právní úprava neumožňovala rozhodnout jinak. Vada žaloby je v napadeném usnesení zřetelně pojmenována. Je jí naprostá absence důvodů nezákonnosti správního rozhodnutí. V odůvodnění usnesení je též vyloženo, proč nebylo možno stěžovatelku vyzvat k odstranění této vady. Soud nesouhlasí s jejím názorem, dle něhož se omezení lhůtou podle §250b o. s. ř. týká jen rozšíření rozsahu napadení správního rozhodnutí, zatímco důvody nezákonnosti může žalobce rozšiřovat kdykoli i po uplynutí uvedené lhůty. Uvedený názor neodpovídá principům soudního přezkumu správních rozhodnutí podle části páté o. s. ř. Soud přitom odkázal na rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 164/97 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 13, str. 277). Žalobce sice může měnit rozsah, v němž rozhodnutí správního orgánu napadá, a uvádět příslušné důvody, avšak rozšiřovat je může pouze do konce lhůty stanovené zákonem. Pokud stěžovatelka napadá jako nepravdivé a protiprávní tvrzení soudu o tom, že je soud vázán vymezením žalobních důvodů a že napadené správní rozhodnutí může přezkoumávat pouze z důvodů nezákonnosti tvrzených žalobcem, odkazuje soud na současnou doktrínu i ustálenou judikaturu (např. i rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 631/99, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 18, str. 215). V režimu správního soudnictví je nezbytné v žalobě uvést žalobní body, jimiž stěžovatel konkretizuje svá tvrzení stran porušení zákona (jiného právního předpisu) a ve vztahu k rozhodujícímu soudu vymezuje rozsah přezkumu zákonnosti žalobou napadeného správního rozhodnutí. Soud též uvedl, že souhlasí, aby Ústavní soud v projednávané věci upustil od ústního jednání.
Finanční ředitelství v Praze ve svém vyjádření odkázalo na napadené usnesení Městského soudu v Praze a na vlastní vyjádření k obsahu žaloby č. j. 7875/150/00. K obsahu stížnosti uvádí, že stěžovatelka napadla rozhodnutí finančního ředitelství blanketární žalobou, doručenou soudu dne 8. 9. 2000. Sdělila v ní, že zdůvodní své přesvědčení o nezákonnosti napadeného rozhodnutí do tří týdnů. Byla si tedy byl plně vědoma toho, že její žaloba neuvádí důvody, v nichž spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního orgánu. Návrh nebyl podán ve lhůtě pro podání žaloby ve smyslu ustanovení §249 o. s. ř., neboť neobsahoval obligatorní náležitosti. Po doplnění těchto náležitostí dne 2. 2. 2001, tj. přibližně čtyři měsíce po uplynutí lhůty pro podání žaloby, se stal žalobou opožděnou. Finanční ředitelství z uvedeného dovozuje, že stěžovatelka nenapadá usnesení Městského soudu v Praze, který aplikoval ustanovení §249, §250 a §250d o. s. ř., ale samotná tato ustanovení. Vzhledem k tomu, že finanční ředitelství uvedená ustanovení neshledává rozpornými s Ústavou, navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud v minulosti mnohokrát zdůraznil, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81 a 90 Ústavy). Proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností za předpokladu, že soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy). Ústavní soud na druhé straně opakovaně připustil, že aplikace a interpretace právních předpisů obecnými soudy mohou být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí hlavy páté Listiny a zasáhnou tak do některého ústavně zaručeného základního práva. Ústavní soud shledal, že právě k takovému zásahu do ústavně garantovaného práva v projednávaném případě došlo.
Ústavní soud podotýká, že je dle své ustálené judikatury vázán petitem návrhu na zahájení řízení. Nemůže jej sám měnit. Není však vázán odůvodněním ústavní stížnosti. Není proto v rozporu s jeho posláním, když napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci přezkoumá i z jiných hledisek (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 305/99, Ústavní soud ČR, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 20, C. H. Beck, 2001, str. 217 a násl.; nález sp. zn. I. ÚS 129/99, Ústavní soud ČR, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 18, C. H. Beck, 2001, str. 243 a násl.). Projednávané ústavní stížnosti se rozhodl vyhovět, jakkoli z jiných důvodů, než uvádí stěžovatelka.
Především je třeba uvést, že se Ústavní soud s argumentací stěžovatelky předestřenou v projednávané ústavní stížnosti neztotožňuje. Stěžovatelka polemizuje s právními názory obecného soudu a v podstatě tvrdí, že žalobní důvody může měnit, resp. rozšiřovat i po lhůtě stanovené ustanovením §250b odst. 1 o. s. ř.
Podle uvedeného ustanovení musí být žaloba podána do dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Zmeškání lhůty nelze prominout. Žaloba musí, podle ustanovení §249 odst. 2 o. s. ř., obsahovat, kromě obecných náležitostí podání, označení rozhodnutí správního orgánu, které napadá, vyjádření, v jakém rozsahu se toto rozhodnutí napadá, uvedení důvodů, v čem žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního orgánu, a jaký konečný návrh činí. Podle ustanovení §250h odst. 1 o. s. ř. může žalobce rozsah napadení správního rozhodnutí až do rozhodnutí soudu omezit; rozšířit jej může jen ve lhůtě podle §250b.
K projednávané problematice se Ústavní soud v minulosti opakovaně ve svých rozhodnutích (mj. i zmíněné nálezy sp. zn. I. ÚS 164/97, sp. zn. III. ÚS 631/99 či nález sp. zn. III. ÚS 236/99, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 17, str. 35) vyjadřoval. Zákon (o. s. ř. v platném znění) stanovil pro správní soudnictví poměrně striktní podmínky (povinné zastoupení, lhůta pro podání žaloby, omezení možnosti žalobce rozsah napadení správního rozhodnutí mimo tuto lhůtu rozšířit). Citované podmínky realizace ústavního práva zakotveného v čl. 36 odst. 2 Listiny mají pouze zajistit, aby se občan na soud obracel kvalifikovaně, aby byla uplatněna zásada koncentrace a efektivity řízení a byla tím usnadněna realizace dalšího ústavního práva - práva na to, aby věc byla projednána a rozhodnuta v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů (čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod). Je věcí žalobce, aby stanovil meze přezkumu soudem, a to jak kvantitativně (označením jednotlivých výroků, které napadá), tak i kvalitativně (uvedením žalobních bodů). Žalobce má tedy včas (v uvedené lhůtě) popsat důvody, pro které má za to, že je napadené rozhodnutí nezákonné (srov. Bureš a kol.: Občanský soudní řád, komentář, 5. vydání, C. H. Beck, 2001, str. 1204). S tímto názorem se již dříve ztotožnil i Ústavní soud ve zmíněném nálezu sp. zn. I. ÚS 164/97. Uvedl v něm, že žalobce sice může měnit rozsah, v němž rozhodnutí správního orgánu napadá, a uvádět příslušné důvody. Rozšiřovat je však může pouze do konce lhůty stanovené zákonem pro podání žaloby. Po jejím uplynutí není možné vznášet v průběhu řízení další výhrady proti správnímu rozhodnutí. K žalobním bodům, uplatněným později, soud nemůže přihlížet. Vzhledem k tomu, že řízení ve správním soudnictví podle části páté o. s. ř. je ovládáno dispoziční zásadou, nemohl soud přezkoumávat správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem v žalobě, z vlastní iniciativy jeho projev nahrazovat a sám vyhledávat právní vady napadeného aktu. Ústavní soud neshledal ani v projednávaném případě důvod se od své judikatury odchýlit a setrvává na svém názoru, dle něhož bylo nezbytné případné žalobní důvody doplnit ještě ve lhůtě stanovené v ustanovení §250b odst. 1 o. s. ř.
Stěžovatelka dále tvrdí, že důvody uplatněné v její žalobě (rozpor s hmotněprávními a procesněprávními předpisy), nelze považovat za obecné. Ani s tímto jejím názorem Ústavní soud nesouhlasí. Jak uvedl ve svém nálezu sp. zn. III. ÚS 631/99, je v žalobě třeba uvést žalobní body, jimiž stěžovatel konkretizuje svá tvrzení stran porušení zákona (příp. jiného právního předpisu) a jimiž ve vztahu k rozhodujícímu soudu vymezuje rozsah přezkumu zákonnosti žalobou napadeného správního rozhodnutí, jehož se žalobou dovolává. Pro zvláštní povahu správního soudnictví a způsob rozhodování v něm tedy neplatí obecná zásada, dle níž k zákonem stanoveným obsahovým náležitostem návrhu nepatří právní zdůvodnění návrhového žádání (§79 o. s. ř.). Žalobní důvody musejí být z obsahu žaloby naprosto zřejmé. Tvrzení, že napadené rozhodnutí je v rozporu s procesněprávními a hmotněprávními předpisy, považuje i Ústavní soud za zcela obecné. Obsahovou argumentaci ve vztahu k tvrzenému porušení zákonnosti napadeného rozhodnutí stěžovatelka naprosto opomenula. Ze žaloby nevyplývá, v čem konkrétně nezákonnost napadeného rozhodnutí spatřuje. Jak již bylo uvedeno, není úkolem správního soudu vyhledávat konkrétní vady rozhodnutí.
Ústavní soud přesto dospěl k závěru, že postupem obecného soudu bylo stěžovatelce znemožněno účinně se domáhat ochrany svého práva, čímž bylo porušeno její základní právo zakotvené v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Jak vyplývá z napadeného rozhodnutí, žaloba byla doručena soudu 5 dní před skončením lhůty uvedené v ustanovení §250b odst. 1 o. s. ř. Ústavní soud se shoduje, jak bylo uvedeno, s obecným soudem v názoru, že uvedená žaloba trpěla v rozhodnutí vytčenou vadou - absencí vymezení důvodů nezákonnosti. Jelikož jde o vadu odstranitelnou, bylo povinností soudu stěžovatelku vyzvat k jejímu odstranění, což ostatně soud ve svém rozhodnutí sám připouští. Soud tak však neučinil s odůvodněním, že žaloba byla podána "pouhých pět dní před uplynutím lhůty" a ani sama stěžovatelka neměla v úmyslu sdělit soudu důvody žaloby dříve než do tří týdnů po podání žaloby. Uvedené důvody dle názoru Ústavního soudu neobstojí. Lhůta 5 dní, byť je značně krátká a byť je do ní zahrnuta sobota a neděle, neznemožňuje soudu, aby stěžovatelku vhodným způsobem vyzval k odstranění vad (v případě potřeby i telegraficky, či ji předvolal, aby odstranila vady do protokolu), a to zejména za situace, kdy je řádně zastoupena advokátem a komunikace by tedy měla být snazší. Obecný soud neuvádí, z jakých důvodů považoval pětidenní lhůtu za příliš krátkou k tomu, aby příslušnou výzvu učinil. Lze si však představit, že k tomu mohlo dojít například v důsledku zpoždění oběhu dané písemnosti v rámci soudu či v důsledku zpoždění během evidence žaloby apod. Bylo-li tomu tak v projednávaném případě, nezbývá Ústavnímu soudu než jako obiter dictum poznamenat, že takové komplikace technického či organizačního charakteru nemohou jít k tíži stěžovatelky, zejména je-li jí v konečném důsledku odepřeno právo na soudní ochranu. Za nedostatečný považuje Ústavní soud i argument, že stěžovatelka vady návrhu hodlala odstranit až ve lhůtě tří týdnů. Z jejího předchozího tvrzení v žalobě nelze totiž nezvratně presumovat, že by vady návrhu po řádné výzvě ve lhůtě k tomu určené neodstranila.
Vzhledem k tomu se Ústavní soud domnívá, že obecný soud svým postupem v projednávané věci značně vybočil z mezí ústavnosti a odepřel stěžovatelce právo na soudní ochranu a spravedlivý proces, garantované čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Vzhledem k tomu se Ústavní soud již nezabýval dalšími námitkami, neboť by to zjevně bylo nadbytečné.
Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2001 č. j. 38 Ca 408/2000-34 zrušil [§82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů].