ECLI:CZ:US:2004:2.US.621.02
sp. zn. II. ÚS 621/02
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Dagmar Lastovecké a soudců JUDr. PhDr. Stanislava Balíka a JUDr. Jiřího Nykodýma o ústavní stížnosti navrhovatelů: a) Obce B., zastoupené A. S., starostou, b) V. P., c) J. P., d) J.K., e) L. Č., f) M. Č., a g) A. M., všech zastoupených JUDr. J. B., advokátkou, proti rozhodnutí Okresního úřadu v České Lípě, referátu okresního pozemkového úřadu, ze dne 23. 8. 2001, čj. PÚ-1228-4722/01-203, a rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka Liberec, ze dne 27. 6. 2002, čj. 16 Ca 401/2001-21, za účasti Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka Liberec, a Okresního úřadu v České Lípě, referátu okresního pozemkového úřadu, jako účastníků řízení, takto:
Návrh se o d m í t á.
Odůvodnění:
Návrhem ze dne 16. 9. 2002 se stěžovatelé domáhají zrušení shora uvedených rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka Liberec (dále též "krajský soud"), a Okresního úřadu v České Lípě, referátu okresního pozemkového úřadu, (dále též "pozemkový úřad"). Tvrdí, že jimi došlo k porušení jejich práv, garantovaných čl. 11 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 90 a 95 Ústavy ČR.
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal spis Krajského soudu v Ústí nad Labem, sp. zn. 16 Ca 401/01, a spisový materiál pozemkového úřadu k projednávané věci, z nichž zjistil následující:
Okresní úřad v České Lípě, referát okresního pozemkového úřadu, rozhodl dne 23. 8. 2001, pod čj. PÚ-1228-4722/01-203, že oprávněné osoby podle §4 odst. 2 písm. c) a §4 odst. 4 zák. č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen "zákon o půdě"), (J. K., L. K. a A. S.) jsou vlastníky ve výroku specifikovaných nemovitostí v kat. území B. Pozemkový úřad dospěl k závěru, že v projednávaném případě byl naplněn restituční důvod, předvídaný ustanovením §6 odst. 1 písm. p) zákona o půdě. Zjistil též, že většina pozemků, o něž v řízení šlo, byla již převedena do vlastnictví fyzických osob, a to po účinnosti zákona o půdě. Konstatoval proto, že povinná osoba porušila povinnost vyplývající z ustanovení §5 odst. 3 zákona o půdě. Takto provedené právní úkony jsou ze zákona neplatné.
Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka Liberec, rozsudkem ze dne 27. 6. 2002, čj. 16 Ca 401/2001-21, rozhodnutí pozemkového úřadu potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Z odůvodnění rozhodnutí plyne, že oprávněné osoby uplatnily nárok na navrácení majetku u správního orgánu dne 31. 8. 1992. Uplatněním nároku pouze u pozemkového úřadu a nikoli u povinné osoby restituční nárok nezaniká. Nepodáním výzvy k vydání nemovitosti a poskytnutí náhrady zaniká pouze tento nárok, ne však právo domáhat se v určené lhůtě rozhodnutí o vlastnictví u správního orgánu. Soud dále konstatoval, že stěžovatelka sub. a) je v řízení o předmětném návrhu povinnou osobou (§5 zákona o půdě), neboť ke dni účinnosti uvedeného zákona měla pozemky ve vlastnictví. Byla proto povinna s nemovitostmi až do jejich vydání oprávněné osobě nakládat s péčí řádného hospodáře. Ode dne účinnosti tohoto zákona nemůže tyto věci, jejich součásti ani příslušenství převést do vlastnictví jiného. Soud uvedl, že skutečnost, zda stěžovatelka sub. a) porušila povinnost nakládat s nemovitostmi s péčí řádného hospodáře, tj. zda věděla či mohla vědět o uplatněném restitučním nároku, nemůže mít vliv na rozhodnutí ve věci. Neplatnost právního úkonu je s ohledem na ustanovení §5 odst. 3 zákona o půdě dána převodem nemovitostí na jiného vlastníka kdykoli po dni účinnosti tohoto zákona. Zavinění povinné osoby proto není podmínkou. Soud však připustil že se pozemkový úřad dopustil závažné procesní chyby, když se stěžovatelkou sub. a) začal jednat jako s účastnicí teprve v červnu 2001, tedy téměř 9 let po uplatnění nároku oprávněnými osobami. Shledané procesní nedostatky však samy o sobě nemohly být důvodem ke zrušení rozhodnutí ex offo, neboť jej neučinily nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů.
Stěžovatelé napadají závěry obecného soudu a pozemkového úřadu v projednávané ústavní stížnosti. Stěžovatelé sub. b) až g) v prvé řadě poukazují na to, že s nimi v předmětném řízení mylně nebylo jednáno jako s účastníky. V tomto řízení však došlo k porušení jejich ústavně zaručených práv. Uvedení stěžovatelé koupili na základě řádných kupních smluv od stěžovatelky sub. a) nemovitosti, k nimž však bylo přiznáno vlastnické právo vedlejším účastníkům - oprávněným osobám. Stěžovatelka sub. a) nemovitosti prodala až poté, kdy u ní nebyl uplatněn nárok na vydání nemovitosti během lhůty k tomu určené. Stěžovatelé sub. b) - g) nabyli vlastnictví v dobré víře. Nyní je jim odnímáno, aniž by měli možnost vystupovat v řízení jako účastníci, vyjádřit se a uplatnit své argumenty. Nezákonného jednání se vedle obecného soudu dopustil i pozemkový úřad a oprávněné osoby, které teprve v roce 2000 vyzvaly povinnou osobu k vydání předmětných nemovitostí. Stěžovatelka sub. a) přitom sdělila, že dotčené pozemky nelze vydat, neboť po uplynutí lhůty stanovené zákonem o půdě v §14a nabyla vlastnictví k předmětným nemovitostem jiná osoba než stát. Uvádějí konečně, že pozemkový úřad ve svém rozhodnutí uvedl nesprávně pozemky, které vydává. Zařadil mezi ně i pozemek, který nebyl součástí přídělové parcely, je ve vlastnictví fyzické osoby, stěžovatele sub. e), a nelze jej vydat.
Podle ustanovení §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), vyzval Ústavní soud účastníky řízení, Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka Liberec a Okresní úřad v České Lípě, referát okresního pozemkového úřadu, a vedlejší účastníky řízení, 1) A. S, 2) J. K., 3) L. K. a 4) Pozemkový fond České republiky, aby se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřili.
Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka Liberec, ve svém vyjádření upozornil, že s ohledem na dispoziční zásadu přezkoumal rozhodnutí pozemkového úřadu v rámci námitek, jež stěžovatelka sub. a) uvedla v opravném prostředku. Na odůvodnění svého rozhodnutí odkazuje. Uvádí, že jednal pouze se stěžovatelkou sub. a), neboť pouze ona pro něj byla povinnou osobou. Této stěžovatelce nic nebránilo v tom, aby napadla restituční důvod uplatněný oprávněnými osobami. Totéž platí, pokud jde o nesprávné uvedení jedné z parcel. Soud nemá v mezích zákona prostor pro rozšíření přezkumu z důvodu chyby advokáta, který námitky nedostatečně formuloval. K porušení ústavně garantovaných práv stěžovatelů podle názoru krajského soudu nedošlo. Soud proto navrhuje, aby jejich ústavní stížnost byla zamítnuta.
Okresní úřad v České Lípě, referát okresního pozemkového úřadu, nesouhlasí s námitkami, uplatněnými stěžovateli v ústavní stížnosti. Je přesvědčen, že kupní smlouvy, uzavřené s nimi, byly od počátku neplatné. Opakuje, že absence výzvy povinné osobě nebrání pozemkovému úřadu v rozhodování podle §9 odst. 4 zákona o půdě. Ustanovení §14a zákona o půdě nelze v projednávaném případě použít, neboť se vztahuje k novému okruhu oprávněných osob ve smyslu novelizace zákona o půdě zák. č. 30/1996 Sb. Pokud jde o okruh účastníků, odkazuje na ustanovení §9 odst. 8 zákona o půdě. Ustanovení §14 zák. č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád, dále jen "správní řád"), nelze aplikovat, neboť zákon o půdě je ve vztahu k správnímu řádu předpisem speciálním. Pokud jde o naplnění restitučního titulu, pozemkový úřad poukazuje na to, že povinná osoba žádné námitky v tomto směru neuplatnila. Nesouhlasí ani s tím, že by nesprávně uvedl některé z pozemků, které vydal. Pozemkový úřad navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost odmítl jako nedůvodnou.
Vedlejší účastníci sub. 1) až 3) se, ač poučeni o nezbytnosti kvalifikovaného právního zastoupení (§30 a §31 zákona o Ústavním soudu), vyjádřili osobně [vedlejší účastnice sub. 3) v zastoupení L. F.] a nikoli prostřednictvím právního zástupce. Ústavní soud proto k jejich vyjádření nepřihlédl. Pozemkový fond České republiky se přípisem ze dne 22. 10. 2002 postavení vedlejšího účastníka ve smyslu ustanovení §28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vzdal, a Ústavní soud s ním proto jako s účastníkem nadále nejednal.
Stěžovatelé b) - g) především zpochybnili postup pozemkového úřadu, resp. obecného soudu, který s nimi nejednal jako s účastníky řízení, z něhož vzešla napadená rozhodnutí. Ústavní soud však jejich přesvědčení, že jimi býti měli, nemohl přisvědčit. Okruh účastníků řízení podle §9 zákona o půdě je vymezen v odstavci osmém tohoto ustanovení, dle něhož jsou účastníky řízení podle tohoto ustanovení oprávněná osoba, která uplatnila nárok na vydání nemovitosti u pozemkového úřadu, povinná osoba a pozemkový fond. Ústavní soud se již ve své judikatuře zabýval otázkou, zda specifická definice okruhu účastníků určitého veřejnoprávního řízení vylučuje obecné vymezení účastníků správního řízení podle správního řádu (srov. nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 2/99). Dospěl k závěru, že tomu tak je. Současně vyslovil, že obecnou definici účastníka správního řízení podle správního řádu (§14 odst. 1 správního řádu) lze tedy aplikovat pouze v těch případech, kde to zvláštní úprava zcela nepochybně nevylučuje, což však není případ ustanovení §9 odst. 8 zákona o půdě. I v projednávaném případě tak dospěl k závěru (ostatně shodném jako v usnesení, sp. zn. IV. ÚS 46/99), že ve věci dosud rozhodující orgány veřejné moci tím, že zaujaly právní názor, podle něhož vymezení okruhu účastníků řízení v §9 odst. 8 zákona o půdě představuje specifickou definici vylučující obecné vymezení účastníků řízení ve správním řízení podle §14 odst. 1 správního řádu, nevybočily z mezí ústavně konformní interpretace vztahu §9 odst. 8 zákona o půdě a §14 správního řádu.
Ústavní stížnost dále směřuje proti právnímu závěru, o nějž se opírají napadená rozhodnutí, dle něhož jsou kupní smlouvy uzavřené mezi stěžovatelkou sub. a) a stěžovateli sub. b) - g) od počátku neplatné. Namítají, že v projednávané věci měl být aplikován §14a zákona o půdě. Obecný soud jej podle odůvodnění svého rozhodnutí neaplikoval s tím, že převod nemovitostí byl od počátku neplatný.
Podle ustanovení §14a zákona o půdě věc nelze vydat, byla-li po 1. září 1993 nabyta do vlastnictví jiné osoby než státu nebo byl-li schválen ohledně této věci privatizační projekt nebo vydáno rozhodnutí o její privatizaci. Uvedené ustanovení bylo vloženo do zákona o půdě zákonem č. 30/1996 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zák. č. 30/1996 Sb."), s účinností ode dne 9. 2. 1996. Zákon č. 30/1996 Sb. vymezil novou skupinu oprávněných osob, na něž se nevztahovala podmínka trvalého pobytu na území České republiky, a vymezil nové lhůty pro uplatnění jejich restitučních nároků. Současně zavedl i zmíněné ustanovení §14a, jímž měly být chráněny osoby, které nabyly po 1. 9. 1993 věci, jež měly být vydány této nové skupině oprávněných osob. Uvedené ustanovení lze aplikovat pouze ve vztahu k nárokům této skupiny oprávněných osob. V projednávaném případě však oprávněné osoby splňovaly podmínky zákona o půdě již před novelou zákonem č. 30/1996 Sb. Ustanovení §14a zákona o půdě tak vydání nemovitostí v projednávaném případě nebránilo. Restituční nároky je nutno posuzovat jako primární, a to i za cenu zásahu do již provedených posunů, realizovaných podle občanskoprávních předpisů. Obdobný závěr vyslovil Ústavní soud také např. ve svých nálezech, sp. zn. IV. ÚS 195/97 či sp. zn. II. ÚS 571/99, nebo Nejvyšší soud ČR ve svém rozsudku, sp. zn. 28 Cdo 892/2000. Ústavní soud tak nedospěl k závěru, že by obecný soud při aplikaci a interpretaci příslušných ustanovení zákona o půdě vybočil z mezí ústavnosti.
K námitce, jíž stěžovatelé tvrdí, že je jim nyní odnímáno vlastnické právo, aniž by měli možnost vystupovat v řízení jako účastníci, vyjádřit se a uplatnit své argumenty, odkazuje Ústavní soud především na své závěry stran jejich účastenství v předcházejícím řízení. Je nutné podotknout, že všechny případné námitky mohla a měla v řízení uplatňovat stěžovatelka a), která účastníkem řízení byla. Námitky stran naplnění restitučního titulu v projednávaném případě či vydání správných pozemků, obsažené nyní v ústavní stížnosti, stěžovatelka sub. a) v opravném prostředku proti rozhodnutí pozemkového úřadu neuplatnila. Řízení ve správním soudnictví, tak jak je upravoval občanský soudní řád před přijetím zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, podle něhož postupoval i obecný soud v projednávané věci, ovládala zásada dispoziční. Bylo tedy věcí stěžovatelky sub. a), aby určila meze soudního přezkumu, a to nejen kvantitativně (označením napadených výroků), nýbrž i kvalitativně (uvedením žalobních bodů). Bylo nutné správně a úplně formulovat žalobní body. I řízení ve správním soudnictví ovládá zásada "nechť si každý střeží svá práva". Účastník řízení musí pečlivě zvážit, v jakém rozsahu a zejména, jakým způsobem - ve shodě se zákonem - o ochranu svého práva zamýšlí usilovat. Navrhovatelem předložená tvrzení tvoří podstatu žalobních bodů a soud je jimi vázán. Obecný soud proto v daném ohledu v projednávané věci nepochybil, když se napadeným rozhodnutím zabýval pouze v rozsahu uplatněných námitek. Rozhodnutí obecného soudu je tedy i v této části ústavně konformní. Uvedenými námitkami se však s ohledem na zásadu subsidiarity, jež patří k základním zásadám ovládajícím řízení o ústavních stížnostech, nemůže zabývat nyní ani Ústavní soud. Podmínka vyčerpání všech procesních prostředků, jež zákon k ochraně práva poskytuje (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu), není totiž v případě procesních prostředků, které jsou ovládány zásadou dispozitivní a nikoli zásadou revizní, splněna pouhým uplatněním procesního prostředku ze strany stěžovatele, nýbrž i nezbytností namítnout v něm porušení základního práva a svobody, jež je předmětem ústavní stížnosti (srov. např. nález Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 117/2000).
Stěžovatelé konečně tvrdí, že nezákonného jednání se vedle obecného soudu dopustil i pozemkový úřad i oprávněné osoby, které teprve v roce 2000 vyzvaly povinnou osobu k vydání předmětných nemovitostí. Pokud jde o údajné pochybení oprávněných osob, s touto námitkou se řádně vypořádal již obecný soud a jeho výklad považuje Ústavní soud za ústavně konformní.
Podle §9 odst. 1 zákona o půdě uplatní oprávněná osoba nárok u pozemkového úřadu a zároveň vyzve povinnou osobu k vydání nemovitosti. Povinná osoba uzavře s oprávněnou osobou do 60 dnů od podání výzvy dohodu o vydání nemovitosti. Oprávněné osoby v projednávaném případě uplatnily své právo u pozemkového úřadu řádně ve lhůtě k tomu stanovené (dne 31. 8. 1992). Ustanovení §13 odst. 3 zákona o půdě, dle něhož může oprávněná osoba vyzvat povinnou osobu k vydání nemovitosti do 6 měsíců ode dne, kdy se dozvěděla, kdo je povinnou osobou, nejpozději však do 5 let ode dne 24. 6. 1991, a dle něhož neuplatněním ve lhůtě toto právo zaniká, bylo do zákona o půdě vloženo ke dni 1. 7. 1993, a to na základě novelizace provedené zákonem č. 183/1993 Sb. Neuplatnila-li oprávněná osoba v subjektivní šestiměsíční lhůtě výzvu k vydání nemovitostí u povinné osoby, došlo z hlediska ustanovení §13 odst. 3 zákona o půdě, ve znění platném od 1. 7. 1993, k prekluzi jejího práva na uzavření dohody o vydání nemovitostí s povinnou osobou dle ustanovení §9 odst. 1 citovaného zákona. Marným uplynutím této lhůty přirozeně nezanikl její nárok na vydání nemovitostí, byl-li řádně a včas uplatněn u pozemkového úřadu, k čemuž došlo i v projednávané věci (srov. též usnesení Ústavního soudu, sp. zn. II. ÚS 705/02, či rozhodnutí Krajského soudu v Brně, sp. zn. 29 Ca 116/98). Podle zákona o půdě, ve znění do 1. 7. 1993, bylo právo na vydání nemovitosti prekludováno jen tehdy, nebylo-li ve lhůtě k tomu určené uplatněno u pozemkového úřadu. Jiný závěr, dle něhož by mohlo po uvedeném datu v důsledku nedostatku výzvy povinné osobě dojít k tomu, že by bylo prekludováno právo předtím řádně uplatněné, by byl ve flagrantním rozporu s principem právní jistoty a předvídatelnosti práva, který spoluutváří obsah pojmu právního státu. V případech, kdy se nabízí dvojí možný výklad právní normy, je v intencích zásad spravedlivého procesu nezbytné, dát při její aplikaci přednost takovému výkladu, který je souladný s ústavním pořádkem republiky (srov. např. nález Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 86/98). S ohledem na výše uvedené se proto Ústavní soud přiklonil k závěrům, jež zastává obecný soud.
Stěžovatelům je zjevně třeba dát za pravdu, pokud jde o tvrzené pochybení na straně pozemkového úřadu. Uvedené pochybení potvrdil i obecný soud ve svém rozhodnutí s tím, že k němu došlo proto, že si správní orgán neujasnil okruh účastníků řízení. Soud však současně konstatoval, že toto pochybení ovšem nemůže vést ke zrušení napadeného rozhodnutí ex offo, neboť nezpůsobilo nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů. Uvedený závěr obecného soudu již stěžovatelé nenapadají a ani Ústavní soud neshledal důvod jej zpochybnit. Ústavní soud připouští, že se stěžovatelé subjektivně cítí dotčeni na svých právech. Napadenými rozhodnutími nicméně k porušení jejich práv zjevně nedošlo.
Ústavní soud tak nedospěl k závěru, že by v souzeném případě došlo k porušení ústavně garantovaných práv stěžovatelů. Právní závěry soudu, obsažené v napadeném rozhodnutí, jsou dle názoru Ústavního soudu výsledkem aplikace a interpretace právních předpisů, jež jsou v mezích ústavnosti. Pokud jde o tvrzené porušení čl. 90 a čl. 95 Ústavy ČR, s ohledem na jejich systematické zařazení v Ústavě, je zřejmé, že uvedené články v podstatě garantují zásadní principy činnosti soudní moci. Ústavnímu soudu proto nepřísluší ani hodnotit, zda v souzené věci došlo k porušení uvedených principů, neboť se nejedná o ústavně garantovaná základní práva a svobody ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR. Z tohoto hlediska se tedy podle názoru Ústavního soudu nelze uvedených článků dovolávat. V projednávaném případě tak Ústavní soud neshledal žádný důvod, pro který by napadená rozhodnutí zrušil.
Ze shora uvedených důvodů proto Ústavnímu soudu nezbylo, než ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 1. července 2004
JUDr. Dagmar Lastovecká,v.r.
předsedkyně senátu