ECLI:CZ:US:2004:4.US.176.03
sp. zn. IV. ÚS 176/03
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu JUDr. Františka Duchoně a soudců JUDr. Elišky Wagnerové a JUDr. Vojena Güttlera - ze dne 14. července 2004 sp. zn. IV. ÚS 176/03 ve věci ústavní stížnosti M. A. a spol. proti rozsudku Městského soudu v Praze z 13. 11. 2002 sp. zn. 28 Ca 353/2001 a rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, pozemkového úřadu, z 29. 6. 2001 č. j. PÚ 1879/01, že stěžovatelé nejsou vlastníky nemovitostí.
I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2002 sp. zn. 28 Ca 353/2001 a rozhodnutím Magistrátu hl. m. Prahy, pozemkového úřadu, ze dne 29. 6. 2001 č. j. PÚ 1879/01 bylo zasaženo do základního práva stěžovatelů podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 11. 2002 sp. zn. 28 Ca 353/2001 a rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, pozemkového úřadu, ze dne 29. 6. 2001 č. j. PÚ 1879/01 se ruší.
Odůvodnění:
Včas a co do ostatních náležitostí řádně podanou ústavní stížností napadli stěžovatelé v záhlaví označený rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, pozemkového úřadu.
Pozemkový úřad Magistrátu hl. m. Prahy tímto rozhodnutím osvědčil, že stěžovatelé nejsou vlastníky nemovitosti dle pozemkové knihy označené jako část parcely p. č. 49/1 role o výměře 2180 m2, dle katastru nemovitostí část parc. č. 523/207 dosud vedené u Katastrálního úřadu Praha-město na listu vlastnictví č. 361 pro kat. úz. H. M.
Jak uvedli stěžovatelé v ústavní stížnosti, správní orgán správně zjistil, že stěžovatelé jsou oprávněnými osobami jako potomci bývalých spolumajitelů zemědělského statku v H. M., jejichž pozemky přešly podle zákona č. 142/1947 Sb., o revizi první pozemkové reformy, ve znění pozdějších předpisů, na stát. Správní orgán dále shledal, že dvě části nevydané nemovitosti označené nově vyhotoveným geometrickým plánem jako parc. č. 523/449 o výměře 755 m2 a parc. č. 523/450 o výměře 1425 m2 v k. úz. H. M. jsou fakticky zelenými plochami (trávníky) bez jakékoliv stavby. Současně však dospěl k závěru, že i tyto pozemky tvoří jeden funkční celek s vybudovanou stavbou autobusového obratiště.
Tato autobusová otočka, stavebně povolená v roce 1981 a kolaudovaná v roce 1985, byla používána ke svému účelu maximálně do roku 1990. Představuje pozemní komunikaci dotýkající se zelené plochy na parc. č. 523/449 a obkružující zelenou plochu na parc. č. 523/450. Po roce 1990 je tato parcela včetně zelené plochy zaplocena a je zde provozován autobazar.
Stěžovatelé podali proti tomuto rozhodnutí opravný prostředek k Městskému soudu v Praze, neboť se domnívali, že zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů, (dále též "zákon o půdě") nezná v rozhodnutí používaný pojem funkční celek a takový pojem je nesprávným extenzivním výkladem pojmu stavba.
Městský soud v Praze však podle stěžovatelů dospěl k závěru, že se jedná o silniční pomocné pozemky, které jsou nedílnou součástí stavby komunikací, když dovozuje, že stavba označená jako autobusové obratiště H. M.-P. zahrnuje nejen vlastní okružní komunikaci, ale i zařízení a plochy, které jsou s ní provozně propojeny a funkčně ji doplňují a společně s ní tvoří jeden stavební celek. S odkazem na §12 odst. 4 a §13 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, pak soud podle stěžovatelů dovodil, že předmětné pozemky, ačkoliv na nich nestojí žádný objekt, je třeba považovat za součást stavby.
Stěžovatelé se předně domnívají, že prostý trávník nedotčený jakoukoliv stavební činností není stavbou a není ani silniční vegetací. Za rozhodující pochybení soudu považují to, že posoudil stavbu jen z hlediska stavebních předpisů. Odkazují přitom na judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího soudu, z níž vyplývá, že pokud restituční zákony řeší vztahy majetkoprávní, které jsou svou povahou vztahy občanskoprávními, pak pojem stavba v nich uvedený je třeba vykládat z hlediska občanskoprávního. Stěžovatelé pak konkrétně odkázali na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 1414/97, v němž soud odmítl považovat parkovací plochu za stavbu. Z toho podle stěžovatelů vyplývá, že i pozemky p. č. 523/449 a 523/450 v kat. úz. H. M. jsou samostatnými věcmi, a protože jsou prosty jakékoliv stavby, což ostatně potvrdil také Městský soud v Praze, měly být stěžovatelům vydány.
S ohledem na to stěžovatelé namítli, že napadeným rozhodnutím Městského soudu v Praze bylo porušeno jejich právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čímž byl rovněž porušen čl. 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Stěžovatelé proto navrhli, aby Ústavní soud zrušil jak rozhodnutí Městského soudu v Praze, tak rozhodnutí pozemkového úřadu Magistrátu hl. m. Prahy.
K výzvě Ústavního soudu reagovaly na podanou ústavní stížnost ostatní účastníci řízení, Městský soud v Praze a Pozemkový úřad Praha.
Podle Městského soudu v Praze nedošlo k porušení čl. 90 Ústavy ani čl. 36 odst. 1 Listiny, neboť soud věc veřejně projednal, zabýval se námitkami navrhovatelů a vypořádal se s nimi v odůvodnění svého rozhodnutí, když vyjádřil svůj právní názor. K právnímu názoru stěžovatelů, kteří za rozhodující pochybení považují to, že soud posuzoval stavbu jen z hlediska stavebních předpisů, Městský soud v Praze dodal, že při rozhodování vycházel ze znění a smyslu zákona č. 229/1991 Sb. Podle zákona o půdě lze vydat pozemky nezastavěné a pozemky, které jsou zastavěny stavbou, která nebrání jejich zemědělskému využití. Pokud by soud zákon vykládal tak, jak požadují stěžovatelé, nebránila by vydání pozemků ani stavba autobusové otočky ani stavba parkoviště, silnice či případně i dálnice, a to bez ohledu na to, že tyto pozemky nelze zemědělsky využít, neboť by soud musel dospět k závěru, že tyto pozemky vůbec zastavěny nejsou.
Z těchto důvodů Městský soud v Praze navrhl, aby Ústavní soud stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Další účastník řízení, pozemkový úřad, plně odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí a rozsudku Městského soudu v Praze.
Poté, co Ústavní soud konstatoval, že ústavní stížnost je přípustná, je podána včas a splňuje ostatní náležitosti vyžadované zákonem [§30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů], přistoupil k jejímu meritornímu projednání, přičemž dospěl k závěru, že je důvodná.
Z konstantní judikatury Ústavního soudu vyplývá, za jakých podmínek lze uvažovat o tom, že nesprávná aplikace jednoduchého práva obecnými soudy měla za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález ve věci sp. zn. III. ÚS 224/98, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 15, nález č. 98]. Základní práva a svobody v oblasti jednoduchého práva působí jako regulativní ideje, pročež na ně obsahově navazují komplexy norem jednoduchého práva. Porušení některé z těchto norem, a to v důsledku svévole (např. nerespektováním kogentní normy) anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti, pak zakládá dotčení na základním právu a svobodě.
Podstatou věci je v daném případě otázka, zda výklad §11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, přijatý Městským soudem v Praze je natolik extenzivním, že ve svém důsledku znamená popření původního restitučního nároku, tedy nároku na vydání původních pozemků, a v důsledku i neposkytnutí soudní ochrany stěžovatelům v projednávaném případě.
Ústavní soud předesílá, že problematikou výkladu tohoto ustanovení se v minulosti zabýval již opakovaně (srov. zejména nálezy sp. zn. I. ÚS 754/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 31, nález č. 123, str. 113; sp. zn. IV. ÚS 42/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 48, str. 39). V těchto rozhodnutích Ústavní soud akcentoval především účel restitučních předpisů, jímž je částečné zmírnění následků minulých majetkových křivd, přičemž přednost má mít vždy snaha o restituci in integrum před poskytováním náhradních pozemků či finančních kompenzací. Zákon o půdě sice počítá se zajištěním zemědělského využití pozemku, z jeho preambule však nicméně vyplývá, že tento cíl má být právě podřazen požadavku zmírnění majetkových křivd.
Ústavní soud ve shodě s Nejvyšším soudem rovněž judikoval, že výklad pojmů obsažených v restitučních předpisech, jež řeší vztahy majetkoprávní, tedy svou povahou občanskoprávní, je třeba provádět právě s ohledem na tuto skutečnost, a nikoliv výklad těchto pojmů podřizovat pojmům obsaženým ve veřejnoprávních (stavebních) předpisech. S ohledem na to například dospěly Nejvyšší soud stejně jako Ústavní soud k závěru, že parkoviště nelze v restitučních věcech považovat za stavbu bránící vydání pozemku ve smyslu §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě (srov. rozh. Nejvyššího soudu ze dne 26. 10. 1999 sp. zn. 2 Cdon 1414/97 a nález Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2002 sp. zn. IV. ÚS 42/01).
Je třeba zdůraznit, že institut překážek ve vydání nemovitosti podle §11 zákona o půdě je institutem stanovujícím výjimku ze shora uvedeného účelu restitucí. Důvodem těchto výluk je působení konkrétního veřejného zájmu nebo práv třetích subjektů (zastavěnost pozemku stavbou, zřízení tělovýchovného nebo sportovního zařízení, zřízení hřbitova atd.), které v daném případě převažují nad účelem restituce a samotným restitučním nárokem na vydání původních pozemků a které by s ohledem na povahu zatížení pozemku vylučovaly nebo omezovaly využití pozemku v jiném soukromém vlastnictví.
S ohledem na to zvažoval v projednávané věci Ústavní soud to, zda výklad přijatý Městským soudem v Praze, podle něhož jsou předmětné zatravněné pozemky samy o sobě "stavbou v nedílném celku ostatních ploch - komunikací a zařízení autobusového obratiště", která vylučuje jejich vydání stěžovatelům, není výkladem extenzivním s ohledem na povahu restitučního nároku a účel restitucí. Jinými slovy, Ústavní soud posuzoval, zda přijatý výklad není takovou interpretací příslušného zákonného ustanovení, která nerespektuje proporcionalitu mezi omezením restitučního nároku (tj. nároku na vydání původního pozemku), a tedy i účelem restituce samotné a konkrétním veřejným zájmem (zastavěnost pozemků), který brání vydání předmětných pozemků a který se takto promítl do ustanovení §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě.
Jak uvedeno shora, při interpretaci a aplikaci restitučních předpisů je třeba vždy mít na zřeteli účel a předmět úpravy těchto předpisů. Pojmy a instituty obsažené v restitučních předpisech je proto třeba vykládat s ohledem na to, aby byl v maximální míře dosažen jejich účel, a rovněž s ohledem na to, že předmětem úpravy těchto předpisů jsou vztahy majetkoprávní, které jsou svou povahou občanskoprávními vztahy. Výklad pojmů obsažených v restitučních předpisech proto nelze podřizovat pojmům obsaženým v jiných právních předpisech či odvětvích veřejného práva, v daném případě práva stavebního.
S ohledem na to nelze pozemek, který je sám o sobě samostatnou věcí v občanskoprávním smyslu (v daném případě zatravněný pozemek, který je samostatnou parcelou), považovat za součást stavby (obratiště autobusů), která se nachází na jiném pozemku, neboť takový pozemek sám o sobě není zatížen stavbou, současně však představuje samostatně způsobilý předmět majetkoprávních vztahů. Nelze tedy tvrdit, že předmětné pozemky, o jejichž vydání stěžovatelé žádali, tvoří nedílnou součást věci jiné, když zřejmě ani stavba obratiště není sama o sobě věcí (nemovitostí) v občanskoprávním smyslu, nýbrž pouze stavbou ve smyslu stavebních předpisů nacházející se na příslušných pozemcích (a teprve ve spojení s těmito pozemky tvoří věc jakožto způsobilý předmět majetkoprávních vztahů). Jinými slovy, režimu stavby autobusového obratiště nelze v daném případě podřizovat režim přiléhajících pozemků při posuzování jejich způsobilosti k vydání v restitučním řízení, resp. při posuzování majetkoprávních nároků stěžovatelů na jejich vydání.
Ústavní soud se tedy ztotožnil s námitkou stěžovatelů, že výklad §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě, podle něhož jsou předmětné pozemky nedílnou součástí stavby autobusového obratiště, je výkladem nesprávným a nepřípustně extenzivním. Ústavní soud současně dospěl k závěru, že jde o výklad, který nerespektuje proporcionalitu mezi konkrétním veřejným zájmem, jenž nalezl svůj výraz v §11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě, na straně jedné a omezením restitučního nároku stěžovatelů na straně druhé. Pokud stavba obratiště autobusů sama o sobě brání vydání pozemků, na nichž se tato stavba nachází, nelze bez dalšího takový režim vztáhnout na další pozemky, které nejsou stavbou bezprostředně dotčeny, a je vždy třeba současně vážit, zda se stejná překážka vydání vztahuje také na tyto pozemky [srov. dikci ustanovení §11 odst. 1 písm. c) "za zastavěnou část pozemku se považuje část, na níž stojí stavba .... a část pozemku s takovou stavbou bezprostředně související a nezbytně nutná k provozu stavby"]. Je totiž třeba v konkrétním případě volit takovou interpretaci, která by směřovala k maximálnímu naplnění účelu restituce a současně respektovala proporcionalitu mezi omezením restitučního nároku na vydání původních pozemků a prosazením konkrétního veřejného zájmu.
Vzhledem k tomu dospěl Ústavní soud k závěru, že Městský soud v Praze v napadeném rozhodnutí nedostál své ústavní povinnosti poskytovat jednotlivci ochranu jeho právům (čl. 90 Ústavy) a současně porušil právo stěžovatelů na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny.
Ústavní soud vyhověl také návrhu stěžovatelů na zrušení rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, pozemkového úřadu, a to z důvodu procesní ekonomie a s ohledem na změnu právní úpravy po přijetí zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Pokud by Ústavní soud zrušil toliko rozsudek Městského soudu v Praze, musel by tento soud nyní po nabytí účinnosti soudního řádu správního podle §46 odst. 2 ve spojení s §68 písm. b) soudního řádu správního původně podanou žalobu ve správním soudnictví odmítnout pro nepřípustnost, neboť jde o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2003 č. j. 6 A 23/2002-47, Sbírka soudních rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ročník 2, sv. 5, č. 208, str. 450). Ústavní soud by tak stěžovatele vystavil situaci, kdy by podle §244 občanského soudního řádu. ve spojení s §82 občanského soudního řádu k ochraně svého práva museli podat ve lhůtě do jednoho měsíce od právní moci usnesení novou žalobu k civilnímu soudu, který by se věcí zabýval v novém řízení.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti pro porušení čl. 36 odst. 1 Listiny Ústavní soud ústavní stížnosti podle §82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyhověl a napadená rozhodnutí podle §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.