Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 08.03.2007, sp. zn. Pl. ÚS 42/05 [ nález / FORMÁNKOVÁ / výz-4 ],paralelní citace: N 45/44 SbNU 583 [ 162/2007 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.42.05
Vyhláška statutárního města Kladna (k poskytování hostinských činností a veřejných produkcí)
Právní větaPoměrně zásadní otázkou je posouzení rozsahu zmocnění, které je obsaženo v §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Toto ustanovení říká, že povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány. Jestliže na jedné straně si lze pod "činnostmi, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku" představit širokou řadu různorodých činností, které mohou v obci způsobovat problémy, musí mít na straně druhé obecní normotvůrce neustále na paměti ústavní a zákonný rámec, v němž se pohybuje a z něhož nemůže ani na základě takto lákavě obecně formulovaného zmocnění vykročit.
ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.42.05
sp. zn. Pl. ÚS 42/05NálezNález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 8. března 2007 sp. zn. Pl. ÚS 42/05 ve věci návrhu ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení obecně závazné vyhlášky města Kladna č. 32/01 o zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí na území města Kladna (nález byl vyhlášen pod č. 162/2007 Sb.).Obecně závazná vyhláška města Kladna č. 32/01 o zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí na území města Kladna se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.Odůvodnění:I.1. Dne 13. 9. 2005 obdržel Ústavní soud návrh ministra vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Kladna č. 32/01 o zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí na území města Kladna. Protože návrh splňuje všechny náležitosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), nic nebránilo jeho projednání plénem Ústavního soudu.II.2. Obecně závazná vyhláška města Kladna č. 32/01 byla jednomyslně schválena dne 19. 6. 2001 zastupitelstvem města Kladna, byla řádně vyhlášena a nabyla účinnosti dnem 5. 7. 2001.III.3. Nyní platný text vyhlášky, navrhovaný ke zrušení, zní takto (pozn. red.: včetně pravopisných nepřesností):"Statutární město KladnoVyhláška č. 32/01O zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí na území města KladnaZastupitelstvo města Kladna se podle §10 písm. b/ a c/ a §84 odst. 2 písm. i/ zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a v souladu s ustanovením §96 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, v platném znění, usneslo vydat tuto obecně závaznou vyhlášku:Čl. 1Základní ustanovení1/ Tento právní předpis na základě zmocnění v zákoně stanovuje závazné podmínky pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku na území města Kladna a stanovuje, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených.2/ Zajišťování veřejného pořádku v obecné rovině včetně ochrany zdraví proti hluku řeší vyhláška města č. 11/01 O pořádku a čistotě ve městě.3/ Práva podnikajících fyzických a právnických osob na podnikání a provozování jiné hospodářské činnosti nejsou dotčena.Čl. 2Vymezení pojmů1/ Činností, jež by mohla narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku ve smyslu čl. 1, odst. 1, se pro účely této vyhlášky rozumí provozování hostinské činnosti.2/ Mezi veřejné sportovní a kulturní podniky patří zejména pořádání veřejných hudebních produkcí a to v budovách či na veřejných prostranstvích 1/. Veřejná hudební produkce je hudba živá /například při tanečních zábavách, plesech, koncertech/ i reprodukovaná /například z rádia, televizoru, Juke-boxu, CD přehrávače, magnetofonu/.3/ Veřejný pořádek je stav, který umožňuje klidné a pokojné soužití občanů i návštěvníků města nejen ve dne, ale i v době nočního klidu.4/ Noční klid je časový úsek mezi 22.00 a 6.00 hodinou.Čl. 3Stanovení místa a času pro provozování hostinské činnosti1/ Hostinskou činnost lze na území města Kladna poskytovat v provozovnách k tomu určených, tj. uvnitř staveb či budov k tomu účelu zkolaudovaných a to tak, aby nedocházelo k rušení veřejného pořádku, a to především v době nočního klidu.Za tímto účelem jsou fyzické či právnické osoby /dále jen provozovatelé/ provozující tuto činnost povinny zajistit, aby občané nebyli obtěžováni nadměrným hlukem 2/.2/ Hostinskou činnost lze na území města Kladna provozovat v době od 6.00 do 22.00 hodin s tím, že provozovatelé mohou požádat o povolení výjimky ze stanovené doby.Čl. 4Závazné podmínky pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupnýchsportovních a kulturních podniků1/ Sportovní a kulturní podniky lze na území města Kladna pořádat jen takovým způsobem, aby nedocházelo k rušení veřejného pořádku, a to především v době nočního klidu. Za tím účelem jsou fyzické či právnické osoby pořádající tyto činnosti /dále jen pořadatelé/ povinny zajistit, aby občané nebyli obtěžováni nadměrným hlukem. V případě koncentrace většího množství osob zajistit řádně označenou pořadatelskou službu, která zabezpečí veřejný pořádek.2/ Je zakázáno pořádání veřejně přístupné hudební produkce v nebytových a bytových prostorech, které k tomuto účelu nejsou rozhodnutím stavebního úřadu zkolaudovány.3/ K zabezpečení veřejného pořádku se stanoví, že veřejnosti přístupné sportovní a kulturní podniky včetně tanečních zábav, diskoték a dalších hudebních produkcí v podobě živé i reprodukované, lze na území města Kladna pořádat v době od 6.00 do 22.00 hodin s tím, že pořadatelé mohou pořádat o povolení výjimky ze stanovené doby.Čl. 5Provozování hostinských činností a pořádání sportovních a kulturních podnikův době po 22.00 hodiněPovolení k provozování výše uvedených činností v době po 22.00 hodině obdrží provozovatelé a pořadatelé na základě podané žádosti a vyplnění čestného prohlášení /viz příloha č. 1 této vyhlášky/ na oddělení kultury Kanceláře magistrátu města Kladna /dále jen odd. kultury/.Konání veřejné produkce do 22.00 hodin podléhá oznámení v souladu s vyhláškou města č. 2 O místních poplatcích.a/ Provozování hostinské činnosti:1/ Provozovatel může požádat o povolení výjimky ze stanovené doby jednorázovou žádostí až na období tří let a to minimálně 30 dnů před zahájením provozu.2/ Vyrozumění o povolení činnosti obdrží žadatel v souladu s příslušnými ustanoveními správního řádu.3/ V případě, je-li provozovatel hostinské činnosti zároveň pořadatelem sportovních a kulturních podniků, je povinen požádat o povolení výjimky na jednotlivé akce /viz písm. b/.b/ Pořádání veřejně přístupných sportovních a kulturních podniků1/ Pořadatel může požádat o povolení výjimky a to minimálně 10 dnů před konáním akce. Vyrozumění o povolení činnosti či konání akce obdrží žadatel nejpozději do pěti dnů /pracovních/ po doručení žádosti.2/ V případě pořádání pravidelně se opakujících akcí může pořadatel požádat o povolení výjimky jednorázovou žádostí až na období tří let, a to minimálně 30 dnů před zahájením těchto podniků. Vyrozumění o povolení obdrží žadatel v souladu s příslušnými ustanoveními správního řádu.c/ Obecná ustanovení1/ Bude-li provozovatel hostinské činnosti či pořadatel veřejně přístupných sportovních a kulturních podniků žádat o povolení těchto činností v době po 22.00 hodině a to v souladu s touto vyhláškou, oddělení kultury je v případě, kdy nedošlo v předchozím období ze strany žadatele k porušení ustanovení této vyhlášky a vyhlášky č. 2 O místních poplatcích, povolí. V opačném případě platí následující body č. 3/ a 4/ obecných ustanovení této vyhlášky.2/Stávající provozovatelé hostinské činnosti a pořadatelé opakujících se veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků v době po 22.00 hodině, musí splnit povinnost danou touto vyhláškou do dvou měsíců od nabytí její účinnosti.3/ V případě opakovaného porušování veřejného pořádku, obecně závazných právních předpisů a ustanovení této vyhlášky mohou být výše uvedená povolení o udělení výjimky Radou města Kladna odejmuta. 4/ Opětovnou žádost o vydání povolení může provozovatel či pořadatel předložit Radě města Kladna, nejdříve však po půl roce od odejmutí povolení.Čl. 6Kontrola a sankce1/ Kontrolu dodržování veřejného přádku provádí městská policie, úsek kontroly a oddělení kultury Kanceláře magistrátu města Kladna. 2/ Porušování ustanovení této vyhlášky bude posuzováno jako přestupek 3/, nepůjde-li o jiný správní delikt 4/ nebo trestný čin.3/ Zákon o správním řízení se použije při aplikaci této vyhlášky pro rozhodování rady města o správních deliktech 5/ a dále komise k projednávání přestupků 6/.Čl. 7Účinnost vyhláškyTato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti dne 5. 7. 2001primátor města Kladnanáměstci primátora města Kladna1/ §34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích2/ nařízení vlády č. 502/2000 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací3/ §46 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v platném znění4/ §58 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích5/ §147 odst. 1 písm. b/ zákona č. 128/2000 Sb., o obcích6/ §51 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v platném zněníVyvěšeno: 20.6.2001Sejmuto: 15. 7. 2001"IV.4. Výhrady, které jsou formulovány v návrhu na zrušení předmětné vyhlášky, sdělilo nejprve Ministerstvo vnitra zástupcům města Kladna. Na základě tohoto sdělení bylo ze strany města Kladna přislíbeno zjednání nápravy, ke kterému ovšem nedošlo. Následně byla rozhodnutím Ministerstva vnitra ze dne 25. 8. 2005 č. j. ODK-537/1-2005 pozastavena účinnost vyhlášky. Toto rozhodnutí nabylo právní moci dne 29. 8. 2005. Dne 12. 9. 2005, tedy ve lhůtě ve smyslu ustanovení §124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, podal ministr vnitra návrh na zrušení předmětné vyhlášky Ústavnímu soudu. 5. V podaném návrhu se uvádí, že město Kladno překročilo svoje pravomoce, když přistoupilo k úpravě otázek, které upravují normy veřejného práva. Konkrétně se jedná o výhradu k čl. 3 odst. 1 obecně závazné vyhlášky města Kladna č. 32/01, v němž se provozovatelům hostinské činnosti stanoví povinnost zajistit, aby občané nebyli obtěžování nadměrným hlukem. Ministr vnitra upozorňuje, že ochrana občanů před hlukem je upravena v zákoně č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví") a předpisy k jeho provedení. Dále je tato problematika upravena i v §58 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Předpisem z oblasti soukromého práva, který se těmito otázkami rovněž zabývá, je občanský zákoník, a to v §127. Tuto výhradu uplatňuje ministr vnitra i vůči čl. 4 odst. 1 předmětné vyhlášky. Nadto tomuto ustanovení vytýká, že nestanovuje adresátu právní normy povinnost dostatečně určitě, když se zde uvádí, že pořadatel má povinnost zajistit pořadatelskou službu v případě koncentrace většího počtu osob. Pojem "koncentrace většího počtu osob" je nedostatečně určitý, jeho výklad by způsoboval problémy a je v rozporu s požadavkem právní jistoty adresátů vyhlášky.6. Městu Kladnu je v návrhu na zrušení vyhlášky dále vytýkáno, že nad rámec zákonného zmocnění omezuje dobu provozování hostinské činnosti na území města. Dle názoru ministra vnitra byl takový postup možný pouze na základě zmocňovacího ustanovení §96 zákona o ochraně veřejného zdraví. Toto ustanovení však bylo s účinností od 1. 10. 2003 zrušeno. Vzhledem k tomu jsou nyní provozovatelům hostinských provozoven na území města Kladna ukládány povinnosti v rozporu s čl. 2Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Popsané nedostatky se promítají i do čl. 5 předmětné vyhlášky, které s výše citovanými ustanoveními souvisí.7. Ministr vnitra má za to, že město Kladno jednalo mimo meze své zákonem vymezené věcné působnosti. Obecně závazná vyhláška města Kladna č. 32/01 je tak v rozporu s ústavním pořádkem a §10 a 35 zákona o obcích. Dle názoru ministra vnitra je v rozporu se zákonem tak zásadní část vyhlášky, že zbytek nemůže samostatně existovat, a proto navrhuje zrušení předmětné vyhlášky jako celku.V.8. Na výzvu Ústavního soudu se k návrhu vyjádřilo město Kladno svým podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 21. 11. 2005. Město Kladno potvrzuje, že přislíbilo nápravu, když mu byly ze strany Ministerstva vnitra sděleny výhrady k vyhlášce, avšak že k nápravě nedošlo. Nesouhlasí ovšem se závěrem, že město v čl. 3 odst. 1 předmětné vyhlášky přistoupilo k reglementaci otázek, které jsou již upraveny normami veřejného práva, a jedná se tedy o výkon státní správy, a nikoliv samosprávy. Město argumentuje, že každou z citovaných norem je postihován odlišný objekt. Jednou je to oblast veřejného zdraví (zákon č. 258/2000 Sb.), podruhé živnostenského podnikání (zákon č. 455/1991 Sb.) a v případě obecně závazné vyhlášky města Kladna č. 32/01 je to veřejný pořádek ve městě, tedy otázka místní samosprávy. V souvislosti s tímto rozdělením polemizuje město ve svém vyjádření s navrhovatelovým pojetím právního řádu, které je dle názoru města v pozadí návrhu na zrušení předmětné vyhlášky. Ohledně odkazu na ochranu před obtěžováním hlukem zakotvenou v občanském zákoníku město Kladno uvádí, že tato ochrana spadá do úpravy sousedských práv, a tudíž je oblast, kterou pokrývá, vzhledem k problematice veřejného pořádku nedostatečná.9. Město nesouhlasí ani s námitkou týkající se neurčitosti pojmu "koncentrace většího počtu osob". Dle názoru města jsou neurčité právní pojmy běžnou součástí právního řádu a zajišťují flexibilitu právní úpravy. Město Kladno popírá navrhovatelem tvrzené ohrožení právní jistoty a připisuje tuto výtku navrhovatele odlišnému pojetí účelu práva, se kterým se zásadně neztotožňuje. Dodává, že daleko větším rizikem je neexistence takové úpravy, která by umožnila jistotu obyvatel města, že veřejný pořádek bude udržován, resp. promptně obnoven.10. V odpověď na argument ministra vnitra, že městu pro omezení provozování hostinské činnosti chybí od 1. 10. 2003 zákonné zmocnění, se město Kladno bez dalšího odvolává na §10 písm. a) a. b) zákona o obcích. Zároveň zdůrazňuje, že předmětná vyhláška neupravuje ochranu životního prostředí v obci (konkrétně ochranu proti hluku), která je vyhrazena zákonné úpravě, nýbrž ochranu pokojného soužití ve smyslu veřejného pořádku.11. V závěru svého vyjádření město Kladno apeluje na Ústavní soud, aby se i vzhledem k argumentaci použité v návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky města Kladna č. 32/01 vyjádřil k souladu §10 zákona o obcích s čl. 26 odst. 2Listiny základních práv a svobod. Město Kladno navrhuje, aby Ústavní soud návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky města Kladna č. 32/01 zamítl.12. Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl svým vyjádřením ze dne 25. 10. 2005 sdělil, že nevstupuje do řízení před Ústavním soudem.13. V průběhu řízení před Ústavním soudem doplnil současný ministr vnitra MUDr. Mgr. Ivan Langer návrh podáním ze dne 23. 11. 2006. Navrhovatel zde uvádí, že ve vztahu k části svého původního návrhu přehodnotil svůj postoj k napadené vyhlášce. Jedná se o úpravu konání veřejných kulturních a sportovních podniků. Navrhovatel zdůrazňuje, že setrvává na svém stanovisku o překročení zákonného zmocnění v případě úpravy provozování hostinské činnosti a ochrany před hlukem. Zároveň však sděluje, že Ministerstvo vnitra ustoupilo od restriktivního přístupu k obecním vyhláškám v oblasti úpravy pořádání veřejnosti přístupných kulturních a sportovních akcí. Jako důvod této změny v přístupu pak navrhovatel uvádí praktické zkušenosti s akcemi typu "technopárty", které obcím, na jejichž území se konají, přinášejí značné problémy. Dle vyjádření navrhovatele zastává Ministerstvo vnitra v současné době názor, že "na základě ustanovení §10 písm. b) zákona o obcích je obec oprávněna regulovat podmínky pořádání veřejně přístupných hudebních produkcí, sportovních a kulturních podniků, a to navzdory možným pochybnostem, zda touto regulací nedochází k překročení mezí uvedeného zákonného zmocnění s ohledem na existenci zvláštních předpisů". Ani sám navrhovatel tedy neuvádí žádné argumenty pro změnu právního posouzení věci, pouze odkaz na praxi, kterou je třeba řešit. Ačkoliv si navrhovatel je vědom skutečnosti, že podaný návrh nelze vzít zpět, výslovně uvádí, že netrvá na zrušení ustanovení čl. 1, čl. 2 odst. 2 - 4, čl. 4 odst. 2 a 3, čl. 5 písm. b) a c) s výjimkou částí znějících "provozovatel hostinské činnosti" a "provozovatelé hostinské činnosti", čl. 6 a čl. 7. Sám navrhovatel v závěru svého vyjádření uvádí, že některá z těchto ustanovení považuje nadále za sporná z hlediska dodržení mezí zákonných zmocnění pro ukládání povinností. 14. Toto podání bylo zasláno k replice městu Kladnu. Ústavní soud žádal město Kladno zejména s ohledem na dobu, která uplynula od přijetí vyhlášky, a i s ohledem na stanovisko Ministerstva vnitra, o sdělení, zda zůstala napadená vyhláška v platnosti v nezměněné podobě. Dne 1. 2. 2007 obdržel Ústavní soud repliku města Kladna, které se omezilo na konstatování, že napadená vyhláška zůstává v platnosti v původním znění a stanovisko města Kladna se ani v reakci na nově vyjádřený názor navrhovatele nezměnilo. Dne 1. 3. 2007 sdělil navrhovatel Ústavnímu soudu, že ačkoliv s městem Kladnem ještě před podáním návrhu na zahájení řízení před Ústavním soudem jednal o zrušení napadené vyhlášky, zastupitelstvo města vyhlášku zrušit odmítlo.VI.15. Návrh byl ústně projednán před Ústavním soudem dne 8. 3. 2007. V rámci tohoto jednání nebyly předneseny žádné nové skutečnosti, navrhovatel setrval na svém návrhu s ohledem na později zaslané doplnění. Město Kladno rovněž setrvalo na svém stanovisku, jak je rozvedeno výše.VII.16. Ústavní soud vzal na vědomí navrhovatelem předložené doplnění návrhu, nicméně toto doplnění nemůže mít právní účinek částečného zpětvzetí návrhu. Takový krok zákon o Ústavním soudu neumožňuje. Vzhledem k tomu, že ani sám navrhovatel neformuloval nový právní názor na napadenou vyhlášku, ale pouze poukázal na žádoucí účel, kterého by mělo být prostřednictvím některých ustanovení vyhlášky dosaženo, Ústavní soud přezkoumával ústavnost celé napadené vyhlášky.17. Ústavní soud postupoval při posuzování napadené vyhlášky podle testu čtyř kroků, kterými jsou: (1) přezkum toho, zda byla vyhláška vydána v rámci pravomoci obce a přijata zákonným způsobem, (2) zkoumání, zda se obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti, (3) zkoumání, zda obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost, a (4) přezkum obsahu vyhlášky z hlediska "nerozumnosti" [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 36, nález č. 61, vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.]. 18. Na základě souhlasných prohlášení obou účastníků i kopie zápisu ze 14. zasedání obecního zastupitelstva z 19. 6. 2001 Ústavní soud konstatoval, že napadená vyhláška byla vydána ústavně konformním způsobem (1. krok testu). Mohl tedy přikročit k posouzení, zda se obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti. 19. V souvislosti s 2. krokem výše naznačeného testu Ústavní soud v souladu se svou konstantní judikaturou v oblasti obecně závazných vyhlášek vydávaných obcemi v samostatné působnosti [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 62/04 (Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 108, vyhlášen pod č. 280/2005 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 32/05 (Sbírka rozhodnutí, svazek 40, nález č. 5, vyhlášen pod č. 196/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 50/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 133, vyhlášen pod č. 567/2004 Sb.)] uvádí následující. Ústava vymezuje v čl. 104 odst. 3 v rámci hlavy sedmé pod rubrikou "Územní samospráva" pravomoc zastupitelstva obce k vydávání obecně závazných vyhlášek tak, že zastupitelstva obcí je mohou vydávat pouze v mezích své působnosti. Působnost zastupitelstva dle odstavce 1 tohoto článku pak může být upravena pouze zákonem. Podle ustanovení §84 zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno vydávat obecně závazné vyhlášky obce v rámci samostatné působnosti obce. Dle ustanovení §35 odst. 1 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.20. Obec je tedy při výkonu samostatné působnosti (a v jejím rámci i při vydávání obecně závazných vyhlášek) limitována mezemi, které stanoví zákon [§35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích]. Obecně závazné vyhlášky obcí nemohou upravovat věci, které jsou vyhrazeny pouze zákonu. Předmětem právní úpravy vyhlášky musí být místní záležitosti. V případě stanovení nežádoucího jednání musí jít o jednání, které nemá charakter jednání jinak státem postihovaného a které má místní charakter. Ústavní soud při přezkoumávání ústavnosti vyhlášky přitom dohlíží na to, aby obsah povinností, jejichž ukládání na poli zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku je svěřeno obci (§10 zákona o obcích), nebyl stanoven tak, že se dostane do rozporu s kogentními zákonnými normami nebo s ústavním pořádkem. 21. V souvislosti s vyhláškou stanovenou povinností zajistit, aby občané nebyli obtěžováni nadměrným hlukem, Ústavní soud uvádí, že tato problematika je předmětem úpravy zákona o ochraně veřejného zdraví. Tento zákon jednoznačně upravuje odpovědnost za překročení hygienických limitů hluku z provozoven služeb a hluku z veřejné produkce hudby. Město tedy není oprávněno tuto oblast společenských vztahů regulovat formou obecně závazné vyhlášky. Navrhovatel též poukazuje na úpravu občanského zákoníku, který v §127 stanoví zákaz nad míru přiměřenou poměrům obtěžovat sousedy hlukem. Soukromoprávní předpisy však zásadně neupravují záležitosti veřejného pořádku, nýbrž soukromé zájmy jejich adresátů. Proto i soukromoprávní úprava obsažená v §127občanského zákoníku není právní úpravou, která by zabraňovala obci upravit záležitosti veřejného pořádku v souvislosti s rušením hlukem. Pokud by obec vyhláškou chtěla upravit soukromoprávní vztahy obdobně jako je tomu v §127občanského zákoníku, jednala by ultra vires, neboť soukromoprávní vztahy nejsou záležitostí veřejného pořádku.22. Ministr vnitra ve svém návrhu dále upozorňuje na neurčitost pojmu "koncentrace většího počtu osob", který je dle jeho názoru v rozporu s principem právní jistoty. V tomto směru lze argumentaci navrhovatele přisvědčit. Naproti tomu neobstojí odůvodnění tohoto kroku ze strany města Kladna, které je postaveno na požadavku flexibility právní úpravy. Na úrovni zákona, který má dopadat na velký počet subjektů a životních situací, jež se mohou v řadě detailů lišit, může být jistá úroveň neurčitosti žádoucí. Vyhláška obce je však nástrojem, který má co možná nejpřiléhavějším způsobem reagovat na konkrétní poměry v konkrétní obci. Požadavek flexibility v takových podmínkách, v jakých má fungovat obecně závazná vyhláška obce, jednoznačně ustupuje požadavku právní jistoty, kterému použité spojení "koncentrace většího počtu osob" nevyhovuje.23. S otázkou zneužití zákonem svěřené působnosti (3. krok testu) souvisí požadavek, aby se povinnost, kterou obec ukládá podle §10 zákona o obcích, nedostávala do rozporu s ústavním pořádkem. Poměrně zásadní otázkou je tedy posouzení rozsahu zmocnění, které je obsaženo v §10 písm. a) zákona o obcích. Toto ustanovení říká, že povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány. Jestliže na jedné straně si lze pod "činnostmi, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku" představit širokou řadu různorodých činností, které mohou v obci způsobovat problémy, musí mít na straně druhé obecní normotvůrce neustále na paměti ústavní a zákonný rámec, v němž se pohybuje a z něhož nemůže ani na základě takto lákavě obecně formulovaného zmocnění vykročit.24. Obdobné ustanovení se nacházelo již v §17 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, který byl zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), nahrazen. Určité vodítko tedy může poskytnout důvodová zpráva k zákonu č. 279/1995 Sb., kterým se mění zákon České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, jímž bylo toto ustanovení do citovaného zákona zařazeno. Podle ní toto ustanovení mělo obcím poskytnout nástroj pro regulaci prostituce na jejich území. Tyto okolnosti vzniku ustanovení, které bylo v rozšířené verzi převzato do zákona o obcích (pozn. red.: současného), naznačují rámec zmocnění, které měl zákonodárce v úmyslu obcím poskytnout. Především by mělo sloužit pro omezování primárně sociálně patologických jevů, a nikoliv činností, které jsou ve své podstatě zcela v souladu se zákonem, avšak je s nimi spojeno vyšší riziko narušení např. veřejného pořádku. Toto riziko však není úměrné opatření, které k jeho eliminaci město Kladno zvolilo. 25. Při rozličných možnostech výkladu rozsahu zmocnění obsaženého v §10 písm. a) zákona o obcích ale není možné překročit hranice, které vytyčuje ústavní pořádek a zákony. V případě obecně závazné vyhlášky města Kladna č. 32/01 pak použitá interpretace a na jejím základě stanovené omezení provozování hostinské činnosti narážejí na základní právo zaručené v čl. 26 odst. 1Listiny. Zároveň odstavec 2 tohoto článku říká, že pouze zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 31/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 24, vyhlášen pod č. 108/1996 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 22/97 (Sbírka rozhodnutí, svazek 10, nález č. 46, vyhlášen pod č. 120/1998 Sb.)]. Za situace, kdy chybí výslovné zákonné zmocnění pro omezení provozování hostinské činnosti, která sama o sobě veřejný pořádek nenarušuje, nelze k tomuto zmocnění dospět pouhým výkladem obecného zmocňovacího ustanovení, když tento výklad koliduje se základním právem. Tento postup je v přímém rozporu s čl. 4 odst. 1Listiny. Jakkoli mohla snaha města Kladna směřovat k řešení konkrétních problémů, nelze takovou snahu ospravedlnit za cenu porušení základního práva zaručeného ústavním pořádkem České republiky. 26. Z výše uvedeného je patrné, že posuzovaná obecně závazná vyhláška města Kladna č. 32/01 nevyhovuje požadavkům formulovaným pod 2. a 3. bodem uvedeného testu a z tohoto důvodu Ústavní soud už nepřistupoval k posouzení vyhlášky z pohledu "nerozumnosti". Ústavní soud vyhověl návrhu ministra vnitra na zrušení předmětné vyhlášky, přičemž přistoupil ke zrušení napadené vyhlášky jako celku, neboť po zrušení uvedenými vadami postižených částí vyhlášky by zbytek nekonstituoval žádnou úplnou normu.27. Ústavní soud konstatuje, že napadená vyhláška města Kladna č. 32/01 je v rozporu s čl. 104 odst. 3 a čl. 79 odst. 3Ústavy a čl. 4 a 26Listiny. Z tohoto důvodu Ústavní soud obecně závaznou vyhlášku města Kladna č. 32/01 podle §70 odst. 1zákona o Ústavním soudu zrušil.
Odlišné stanovisko soudkyně Elišky WagnerovéS většinovým stanoviskem se neztotožňuji z následujících důvodů: Nesouhlasím s tím, že obec zneužila svou zákonem vymezenou samostatnou působnost. Městu Kladnu nález vytýká, že napadenou vyhláškou upravilo problematiku, která je předmětem úpravy zákona o ochraně veřejného zdraví. Jak již z názvu zákona vyplývá, účel zákonem sledovaný spočívá v ochraně veřejného zdraví. Napadená vyhláška však sleduje jiný účel, kterým je zajištění veřejného pořádku, který umožňuje klidné a pokojné soužití občanů i návštěvníků města nejen ve dne, ale i v době nočního klidu. Lze říci, že z pohledu ústavního pořádku citovaný zákon chrání princip osobní integrity projevující se ve fyzickém zdraví osob, zatímco vyhláška sleduje účel spočívající v ochraně soukromého života osob, jakož i ochraně jejich domovů před zásahy ze strany třetích osob. V této souvislosti lze poukázat na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (dále též "ESLP") ve věci Moreno Gómez v. Španělsko (ze dne 16. 11. 2004), z něhož vyplývá, že čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod je třeba interpretovat i tak, že domov musí být chápán jako místo s právem jeho pokojného užívání, přičemž zásahy do tohoto pokojného užívání spočívají i v hluku, emisích, zápachu a nebo v jiných formách. Podle rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci López Ostra v. Španělsko (ze dne 9. 12. 1994) "intenzivní znečištění životního prostředí se může dotknout pohody a blaha jednotlivců a bránit jim v nerušeném užívání jejich domovů takovým způsobem, který nepříznivě narušuje jejich soukromí a rodinný život, ovšem bez toho, že by vážně ohrožoval jejich zdraví". Z uvedeného tedy vyplývá, že účel vyhlášky jako samostatný účel ve vztahu k účelu, který je sledován shora uvedeným zákonem, obstojí a je aprobován i judikaturou Evropského soudu pro lidská práva. Naprosto se nemohu ztotožnit s pokusem většiny banalizovat snahu obce zajistit veřejný pořádek, který většina interpretuje jen ve smyslu omezování "primárně sociálně patologických jevů". Oproti nim staví činnosti "které jsou ve své podstatě zcela v souladu se zákonem, avšak je s nimi spojeno vyšší riziko narušení např. veřejného pořádku". Tato interpretace je podle mého názoru nepřiléhavá, a to z důvodů, které se projevují právě v judikatuře ESLP. Naprosto nesouhlasím s tím, že čl. 26 odst. 1 Listiny vytváří jakési hranice pro interpretaci ustanovení §10 písm. a) zákona o obcích. Nemohu totiž přehlížet, že čl. 26 je ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny vydán obyčejnému zákonodárci k tomu, aby jej naplnil obsahem. Proto nelze čl. 26 interpretovat jako skutečné základní právo, které existuje bez přičinění zákonodárce a jeho existence je toliko stvrzována ústavním pořádkem. Skutečné základní právo totiž může být zákonodárcem jen omezováno, a to měřitelně a kontrolovatelně, avšak zákonodárce nikdy toto právo nevytváří co do obsahu ani rozsahu. Spolu s C. Schmittem lze konstatovat, že: "Práva, která jsou vydána na milost rozhodování absolutistického knížete a nebo prosté či kvalifikované parlamentní většině, nelze poctivě označit za základní práva." (C. Schmitt, Verfassungslehre, Berlin 1970, s. 164). A to je případ čl. 26 Listiny, který proto v žádném případě nemůže sloužit jako referenční kritérium pro poměřování ústavnosti normativního aktu. Na závěr chci uvést, že oprávnění obce stanovit na svém území otevírací dobu restaurací podle toho, zda se nacházejí v rezidenční čtvrti a nebo v jiných areách, je zcela běžné v demokratických státech. Jde o elementární a nezpochybňovanou funkci obce, kterou vykonává jako službu svým občanům za účelem ochrany veřejného pořádku, který je interpretován jako ochrana soukromí a domova tak, jak je vymezeno shora.