ECLI:CZ:US:2008:1.US.89.06.1
sp. zn. I. ÚS 89/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera o ústavní stížnosti stěžovatele I. L., zastoupeného JUDr. Miroslavem Kovářem, advokátem se sídlem Wenzigova 5, 120 00 Praha, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2004, č. j. 11 Ca 73/2004-31, a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2005, č. j. 3 As 1/2005-59, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Městský soud v Praze (dále jen "MěS") rozsudkem ze dne 20. 10. 2004, č. j. 11 Ca 73/2004-31, zamítl žalobu stěžovatele proti rozhodnutí Ministerstva dopravy ČR (dále jen "MD ČR") ze dne 22. 1. 2004, č. j. 106/2003-130-SPR/2, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatele proti rozhodnutí Drážního úřadu (dále jen "DÚ") ze dne 26. 9. 2003, č.j. 3-2117/03-DÚ/Hu, který stěžovateli zakázal řízení drážních vozidel z důvodů totožných, pro něž bylo správní řízení zahájeno. Podle odůvodnění správního rozhodnutí se stěžovatel nedostavil k přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti, čímž tuto způsobilost neprokázal, a protože ve správním řízení stěžovatel neuvedl žádné nové skutečnosti, bylo rozhodnuto o zákazu řízení drážních vozidel [Poznámka: Proti uvedenému rozhodnutí (DÚ) podal stěžovatel odvolání, ve kterém namítl, že pro zahájení řízení podle §45 odst. 4 drážního zákona nebyly splněny zákonné podmínky, totiž negativní výsledek přezkoušení, které se v jeho případě vůbec neuskutečnilo. Dále stěžovatel poukázal na to, že pochybnost o jeho odborné a zdravotní způsobilosti byla vyvrácena výsledkem přezkoušení, které podstoupil v rozsahu úplné odborné zkoušky pro pracovní činnost strojvedoucího. Zdůraznil, že posudek o jeho zdravotní způsobilosti je datován k 14. 1. 2003, tj. po mimořádné události, ke které u něj došlo]. V rozhodnutí o odvolání MD ČR uvedené námitky stěžovatele odmítlo, neboť v důsledku toho, že stěžovatel nedostavil k přezkoušení, neprokázal svoji odbornou a zdravotní způsobilost k řízení drážních vozidel (Poznámka: Ve správním spise je založen protokol o přezkoušení odborné způsobilosti podle §45 odst. 4 a 5 drážního zákona, které se mělo uskutečnit na podkladě rozhodnutí Drážního úřadu č. j. 3-3123/02-DÚ/Hu ze dne 8. 4. 2003. Podle tohoto protokolu se stěžovatel nedostavil k přezkoušení, v důsledku čehož byl hodnocen jako nezpůsobilý k řízení hnacích vozidel). DÚ nemohl za této situace jinak než pohlížet na stěžovatele jako na osobu, která není způsobilá k řízení. Stěžovatelem tvrzené přezkoušení pak bylo pouze interním opatřením dopravce, které nenahrazuje přezkoušení způsobilosti ve smyslu §45 odst. 4 drážního zákona.
MěS popřel důvodnost správní žaloby. Jako neopodstatněnou předně shledal námitku nesplnění podmínek aplikace §45 odst. 4 drážního zákona. MěS zdůraznil, že předmětem soudního přezkumu je rozhodnutí vydané v průběhu správního řízení o omezení nebo zákazu řízení drážního vozidla, nikoli řízení o přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti osob k řízení. Námitky stěžovatele se podle názoru soudu týkaly okolností, za nichž bylo správním orgánem nařízeno přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti. K přijetí rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel je správní orgán oprávněn s přihlédnutím k výsledkům přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti. V tomto správním řízení tedy DÚ hodnotí výsledky přezkoušení a posoudí, zda jsou splněny podmínky omezení nebo zákaz řízení; jiné okolnosti zkoumány nejsou. Zejména však v takovém řízení nelze zkoumat, zda byly splněny podmínky toho, aby bylo zkoumání odborné a zdravotní způsobilosti vůbec nařízeno. Vzhledem k tomu, že tato otázka nebyla předmětem správního řízení, na jehož konci bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí, nemohl se ani soud zabývat žalobními námitkami zpochybňujícími splnění podmínek nařízení přezkumu odborné zdravotní způsobilosti. MěS poukázal na skutečnost, že ačkoli bylo přezkoumání způsobilosti správním orgánem pravomocně nařízeno, stěžovatel se k němu nedostavil; přitom právě v rámci tohoto přezkoušení mohl uplatnit své námitky proti hodnocení "nehodové události" (pozn.: šlo o zastavení vlaku až za zastávkou). MěS neshledal důvodnou ani námitku, že nebyla splněna podmínka zahájení správního řízení podle §45 odst. 4 cit. zákona, neboť takovou podmínkou jsou výsledky přezkoušení, které se v daném případě neuskutečnilo. Městský soud totiž uvedl, že osoba, která se k nařízenému přezkoušení nedostavila, neprokázala svoji způsobilost, a správní orgány postupovaly správně, jestliže v situaci, kdy se stěžovatel k přezkoušení nedostavil, rozhodly o zahájení řízení o zákazu řízení, neboť takový postup jim zákon umožňuje. Opačný výklad by umožnil vyhnout se bez nepříznivých následků rozhodnutí o zákazu řízení drážního vozidla prostě tím, že se řidič k přezkoušení nedostaví. MěS dodal, že pro posouzení existence podmínek zahájení řízení o zákazu řízení drážního vozidla není rozhodující, zda se stěžovatel v minulosti podrobil přezkoušení ze strany Českých drah a s jakým výsledkem, neboť přezkoušení zdravotní a odborné způsobilosti ze strany DÚ nelze nahradit jiným typem přezkoušení prováděným odlišnou institucí. Pokud jde o námitky stěžovatele ohledně procesních pochybení, ke kterým prý došlo ze strany správních orgánů, soud uvedl, že stěžovatel tyto námitky formuloval pouze v obecné rovině, aniž by předložil konkrétní žalobní body, tedy v čem konkrétně spatřuje porušení procesních předpisů. Protože je soud rozsahem žalobních bodů vázán, nemohl žalobou napadené správní rozhodnutí z pohledu uvedených námitek přezkoumat.
Nejvyšší správní soud (dále jen "NSS") rozsudkem ze dne 16. 11. 2005, č.j. 3 As 1/2005-59, kasační stížnost zamítl. NSS se v prvé řadě zabýval stěžovatelovou námitkou nesprávného posouzení právní otázky soudem (Poznámka: Stěžovatel namítl nesprávný postup drážního orgánu, jestliže vedl podle §45 odst. 4 drážního zákona dvě správní řízení, neboť se domnívá, že rozhodnutí o nařízení přezkoušení je předběžným opatřením. To je pak vyloučeno ze soudního přezkumu, takže proti němu stěžovatel nemohl soudně brojit, a proto se měl soud zabývat v řízení o přezkoumání rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel také námitkami zpochybňujícími legálnost nařízení přezkoušení způsobilosti k řízení). NSS však této argumentaci nepřisvědčil. Poukázal na §45 odst. 4 drážního zákona, z něhož lze dovodit, že uvedený zákon v situaci, kdy jsou u osob - držitelů průkazu způsobilosti k řízení drážního vozidla - zjištěny nedostatky při řízení, předpokládá dva postupné kroky. Drážní úřad je totiž povinen nejprve nařídit přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti tak, jak je uvedeno ve větě první §45 odst. 4 citovaného zákona. Na základě výsledků tohoto přezkoušení pak může drážní úřad rozhodnout o omezení řízení nebo zákazu řízení tak, jak vyplývá z věty druhé uvedeného ustanovení. Jak nařízení přezkoušení, tak rozhodnutí o omezení nebo zákazu řízení se pak uskutečňuje ve správním řízení (§64 drážního zákona). NSS nepřijal argumentaci stěžovatele, že rozhodnutí o nařízení přezkoušení je rozhodnutím předběžným, resp. předběžným opatřením; dovodil, že rozhodnutí o nařízení přezkoušení odborné způsobilosti k řízení drážních vozidel vůbec není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., ačkoliv tento úkon DÚ nese takové označení. Rozhodnutím drážního úřadu o nařízení přezkoušení odborné způsobilosti se totiž nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují veřejná subjektivní práva či povinnosti držitele průkazu způsobilosti. Na uvedené "rozhodnutí" se tedy vztahuje kompetenční výluka, pokud jde o přezkum v režimu správního soudnictví, avšak nikoli podle §70 písm. b) s. ř. s., nýbrž podle §70 písm. a) s. ř. s. ve spojení s §65 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel proto mohl pravomocné správní rozhodnutí o nařízení přezkoušení napadnout odvoláním, což učinil, nikoli tedy samostatnou žalobou ve správním soudnictví. To však, jak dále dovodil NSS, neznamená, že by toto rozhodnutí bylo možné přezkoumat postupem podle §75 odst. 2 s. ř. s. věty druhé, podle níž byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jim sám vázán a neumožňuje-li s. ř. s. žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví. Jiným "podkladovým úkonem" ve smyslu §75 odst. 2 věta druhá s. ř. s. je totiž v projednávaném případě až protokol o výsledku zkoušky odborné způsobilosti vydaný DÚ, neboť pouze ten byl závazným podkladem pro přezkoumávané rozhodnutí, jestliže zároveň současná právní úprava správního soudnictví neumožňuje takový úkon napadnout samostatnou žalobou. NSS z toho dovodil, že MěS měl s odkazem na §75 odst. 2 s. ř. s. povinnost k námitce stěžovatele přezkoumat zákonnost protokolu o výsledku přezkoušení odborné způsobilosti; to MěS učinil (viz dále).
NSS shrnul, že stěžovatel správní žalobou napadl rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel, čímž vymezil předmět soudního přezkumu, v rámci něhož nebylo možno přezkoumávat zákonnost předcházejícího rozhodnutí o nařízení přezkoušení způsobilosti a naopak bylo možno k námitce přezkoumat zákonnost protokolu o výsledku přezkoušení odborné způsobilosti stěžovatele. Proto MěS postupoval v souladu se zákonem, jestliže se žalobními námitkami stěžovatele zpochybňujícími splnění zákonných podmínek pro nařízení přezkoušení způsobilosti podle §45 odst. 4 drážního zákona nezabýval.
NSS dále zdůraznil, že úkolem MěS bylo přezkoumat splnění zákonných podmínek pro vydání rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel. S jeho závěry o naplnění těchto podmínek v konkrétním případě se NSS ztotožnil; poukázal na to, že DÚ mohl rozhodnout o omezení nebo zákazu řízení pouze na podkladě výsledků prošetření odborné a zdravotní způsobilosti držitele průkazu způsobilosti. Jestliže byl stěžovatel řádně předvolán k přezkoušení odborné způsobilosti, proti čemuž se odvolal, a odvolací orgán správnost a zákonnost rozhodnutí o "nařízení prošetření" potvrdil a k tomuto prošetření stanovil nový termín, avšak stěžovatel se k nařízenému prošetření bez omluvy nedostavil, nezbylo DÚ než vydat posudek, v rámci nějž deklaruje neprokázání odborné způsobilosti stěžovatelem. Stěžovateli tedy byla dána možnost prokázat svou odbornou způsobilost, a tím odvrátit nebezpečí nastoupení negativních důsledků pro výkon svého povolání a bylo jeho povinností se k nařízenému přezkoušení dostavit. Neučinil-li tak, pak neprokázal svoji způsobilost, resp. svévolně znemožnil správnímu orgánu tuto odbornost prověřit. V takovém případě je třeba nedostavení se k prošetření bez jakékoliv omluvy považovat za skutečnost postavenou naroveň faktickému neprokázání způsobilosti. NSS současně odkázal na argumentaci MěS o nepřijatelnosti opačného výkladu uvedených ustanovení, který by komukoli umožnil vyhnout se zákazu řízení pouhým nedostavením se k prošetření způsobilosti; s touto argumentací se NSS v plném rozsahu ztotožnil. I z tohoto důvodu shledal NSS zákonným závěr MěS, že zákonem stanovené podmínky zahájení řízení o zákazu řízení drážního vozidla, resp. vydání žalobou napadeného rozhodnutí, byly splněny. Zároveň je prý z uvedeného nepochybné, že se MěS zabýval zákonností protokolu o výsledku přezkoušení odborné způsobilosti postupem podle §75 odst. 2 věty druhé s. ř. s., a jestliže tento protokol shledal zákonným, NSS s takovým závěrem souhlasí.
NSS se dále zabýval posouzením důvodu podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Stěžovatel totiž namítal, že se měl MěS zabývat procesními pochybeními, jichž se MD ČR a DÚ ve správním řízení dopustily, neboť tato porušení procesních předpisů ve své žalobě dostatečně specifikoval. NSS s odkazem na soudní spis zjistil, že stěžovatel ve správní žalobě (v této souvislosti) pouze odkázal na označení ustanovení správního řádu, jejichž porušení se měl žalovaný dopustit, aniž by jakkoli dále specifikoval, jakým způsobem a v jakém rozsahu k tomuto porušení mělo dojít. Takovou formulaci však nelze považovat za řádně uplatněný žalobní bod ve smyslu §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť ze žalobního bodu musí být zřejmá nejen právní argumentace, ale zejména skutkové důvody, na základě nichž stěžovatel nezákonnost správního rozhodnutí dovozuje. Význam řádné formulace žalobních bodů přitom vyplývá z dispoziční zásady, kterou je řízení o žalobách ve správním soudnictví ovládáno, podle níž je soud oprávněn, s výjimkou zákonem stanovených případů, přezkoumat správní rozhodnutí pouze z důvodů namítaných žalobcem. Správní soud není povinen, ani oprávněn za žalobce konkrétní důvody nezákonnosti správního rozhodnutí dovozovat. NSS se proto ztotožnil se závěrem MěS, že námitky stěžovatele ohledně procesních pochybení žalovaného byly uplatněny natolik obecně, že tato skutečnost znemožnila přezkum správního rozhodnutí z pohledu právě těchto námitek. Jakkoli stěžovatel (resp. jeho právní zástupce v průběhu jednání) uvedl, že správnímu orgánu vytýká konkrétně neuskutečnění ústního jednání a neposkytnutí možnosti seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí, nemohl MěS k tomuto tvrzení přihlédnout, neboť se jednalo o uplatnění nového žalobního bodu, jež je však po uplynutí lhůty pro podání žaloby vyloučeno (§71 odst. 2 s. ř. s.). V daném případě v době uskutečnění jednání totiž lhůta pro podání žaloby již uplynula.
NSS konečně (a pouze pro úplnost) uvedl, že správní orgány skutečně pochybily, jestliže stěžovateli neumožnily seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí ve smyslu §33 odst. 2 správního řádu tak, jak to namítl zástupce stěžovatele v rámci jednání před soudem. Tato vada však nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. K tomuto závěru dospěl NSS po zjištění, že podkladem správních rozhodnutí v dané věci byl toliko protokol o přezkoušení odborné způsobilosti, stanovisko stěžovatele, a v případě rozhodnutí MD ČR též odvolání, tedy dokumenty, jejichž obsah musel být stěžovateli dobře znám. Pochybení správních orgánů by tedy ani v případě, že by byl příslušný žalobní bod uplatněn řádně a včas, nebylo důvodem zrušení správního rozhodnutí.
II.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2004, č. j. 11 Ca 73/2004-31, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2005, č. j. 3 As 1/2005-59, napadl stěžovatel ústavní stížností, v níž v podstatě stručně zopakoval argumentaci MěS a NSS uvedenou v odůvodnění napadených rozhodnutí. Stěžovatel dále poukázal především na to, že se v případě řízení o omezení nebo zákazu řízení drážního vozidla a řízení o přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti osob k řízení drážních vozidel (na rozdíl od názoru soudu) "jednalo pouze o jediné řízení, které začalo nařízením přezkoušení a skončilo vydáním rozhodnutí o zákazu řízení drážních vozidel"; tomu prý svědčí i názor NSS, že samotné nařízení přezkoušení není správním rozhodnutím. Stěžovatel dále uvedl, že vyhláška č. 101/1995 Sb. neřeší případ, kdy se osoba, která má již průkaz způsobilosti k řízení drážních vozidel, nedostaví k přezkoušení, z čehož nelze dovozovat závěr o nezpůsobilosti k řízení, a to zvláště z hlediska odborné či zdravotní způsobilosti; tato způsobilost trvá, dokud se nezjistí opak. Stěžovatel rovněž namítl, že uvedení odkazů na ustanovení tehdy platného správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.) dostatečně vymezuje rozsah žalobního bodu a jejich upřesnění při ústním jednání nelze považovat za jejich rozšíření. Stěžovatel konečně uvedl, že "nenařízení" ústního jednání a nemožnost prostudovat si podklady pro rozhodnutí mohly mít podstatný vliv na rozhodnutí ve správním řízení.
Stěžovatel se proto domnívá, že napadenými rozsudky bylo porušeno jeho základní právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a navrhl, aby Ústavní soud obě napadená rozhodnutí zrušil.
III.
K ústavní stížnosti se vyjádřili MěS a NSS, jenž však v podstatě plně odkázaly na napadená rozhodnutí. Proto Ústavní soud z nich nevycházel a ani je nezasílal stěžovateli k případné replice.
IV.
Ústavní soud po té, co se seznámil s argumentací stěžovatele, obsahem napadených rozhodnutí, jakož i se spisovým materiálem, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
V ústavní stížnosti stěžovatel v podstatě dává najevo nesouhlas s postupem správních soudů v dané věci, s údajným nedostatečně provedeným dokazováním, s jeho zhodnocením a s následným právním posouzením věci. Na jeho námitky vůči rozhodnutí MěS však dostatečně a velmi podrobně reagoval NSS, na jehož rozhodnutí lze odkázat. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, jak plyne z jeho dosavadní obecně přístupné judikatury, že není součástí soustavy obecných soudů a těmto soudům není nadřízen. Je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR). Zásadně mu proto nepřísluší posuzovat celkovou zákonnost či dokonce správnost soudních rozhodnutí a přehodnocovat dokazování provedené obecnými soudy; do činnosti obecných soudů proto může zasahovat pouze v těch případech, jestliže jejich rozhodnutím či jiným zásahem dojde k porušení ústavně zaručených práv či svobod stěžovatele. Takový stav však v posuzované věci zjištěn nebyl.
NSS věnoval věci náležitou pozornost a své rozhodnutí řádně a obšírně zdůvodnil. V napadeném rozhodnutí dostatečně objasnil, proč nepovažuje námitky stěžovatele směřující proti rozsudku MěS za přijatelné. Vysvětlil, že MěS přezkoumal napadené rozhodnutí správního orgánu v dostatečném rozsahu, tj. v rozsahu námitek v žalobě obsažených; jinak je však z jeho rozhodnutí patrno, že se zabýval žalobními body uplatněnými v žalobě. Argumentace obecných soudů je tak - s ohledem na dispoziční zásadu ovládající správní soudnictví - odpovídající a přiléhavá. NSS se zevrubně zabýval zvláště otázkou řízení o omezení nebo zákazu řízení drážního vozidla a řízení o přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti osob k řízení drážních vozidel, vysvětlil jejich vztah, úlohu a místo příslušných procesních institutů a možného přezkumu souvisejících správních rozhodnutí. Pokud stěžovatel připomněl názor NSS, že samotné nařízení přezkoušení není správním rozhodnutím a následně argumentoval ustanovením §45 zákona o drahách (a předestřel vlastní subjektivní úvahu o důsledcích nedostavování se k nařízenému přezkoušení odborné a zdravotní způsobilosti, jež by fakticky - jak obecné soudy správně dovodily - umožňovalo vyhýbat se takovému přezkoušení), pak Ústavní soud - za dané situace - považuje toto tvrzení za vytržené z kontextu, zavádějící a spektakulární. Z odůvodnění rozsudku NSS je totiž jasně a zřetelně patrné rozlišení obou řízení a jednotlivých možností přezkoumání postupů a rozhodnutí v nich učiněných. Sám Ústavní soud nemá důvod toto podrobné a logicky velmi přístupně argumentované odůvodnění NSS ani z hlediska ústavnosti jakkoli zpochybňovat.
Stejně tak NSS (a ostatně i MěS) uvedl a vysvětlil důvody, pro které je nutné trvat na řádném uplatnění žalobních bodů. Současně také NSS (a vzhledem k tomu, že příslušný žalobní bod nebyl uplatněn řádně a včas) jen pro úplnost zhodnotil pochybení správních orgánů, jestliže stěžovateli neumožnily seznámit se s poklady pro vydání rozhodnutí, a právem dovodil, že toto pochybení není důvodem zrušení správního rozhodnutí, neboť jeho podklady musely být stěžovateli dostatečně známy.
Ústavní soud shrnuje, že napadená rozhodnutí považuje za přesvědčivá, věcí stěžovatele se podrobně zabývající a dostatečně objasňující přijaté závěry; nevykazují tedy ani prvky libovůle, ani extrémní nesoulad mezi skutkovými zjištěními a právními závěry z toho vyvozenými, což by odůvodňovalo zásah Ústavního soudu (srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 84/94, Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 3, C. H. Beck, 1995). Správní soudy srozumitelně a jasně uvádějí důvody, které je k jejich závěru vedly. Jejich argumentace je logická, jasná, přesvědčivá a tedy i z ústavněprávního hlediska plně akceptovatelná. Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že se v souzené věci jedná toliko o výklad běžného práva, který (až na výše uvedené výjimky) věcí Ústavního soudu není.
Ústavní soud tedy neshledal, že by napadenými rozhodnutími Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu bylo porušen základní právo stěžovatele, jehož se dovolává.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. října 2008
Ivana Janů
předsedkyně senátu