ECLI:CZ:US:2008:2.US.107.07.1
sp. zn. II. ÚS 107/07
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké - ze dne 9. ledna 2008 sp. zn. II. ÚS 107/07 ve věci ústavní stížnosti Komerční banky, a. s., proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2006 č. j. 5 Ca 141/2006-79, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina správní žaloba proti rozhodnutí celního orgánu ukládajícímu stěžovatelce zaplatit z titulu tzv. globální celní záruky další částku, ačkoli stěžovatelka již z titulu této záruky v plné výši plnila, a ve věci návrhu na přiznání náhrady nákladů řízení před Ústavním soudem.
I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2006 č. j. 5 Ca 141/2006-79 bylo porušeno základní právo stěžovatelky vlastnit majetek, garantované čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
II. Uvedený rozsudek se proto ruší.
III. Náhrada nákladů řízení před Ústavním soudem se nepřiznává.
Odůvodnění:
Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku, jímž Městský soud v Praze na základě závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu zamítl správní žalobu, kterou se domáhala zrušení rozhodnutí celního ředitelství, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí celního úřadu ukládající stěžovatelce zaplatit z titulu jedné a téže tzv. globální celní záruky částku 189 992,78 Kč, ačkoli bylo nesporné, že stěžovatelka již z titulu této záruky znějící na 300 000 Kč v plné výši plnila. Stěžovatelka tvrdila, že napadeným rozhodnutím byla porušena její základní práva na spravedlivý proces, garantovaná čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a porušeno mělo být i její právo vlastnit majetek, garantované čl. 11 odst. 1 Listiny, neboť jí byl v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny vyměřen celní dluh bez zákonného podkladu. Porušen měl být i "čl. 2 odst. 1 a 2" a "čl. 4 odst. 1" Listiny a ohrožen byl princip právní jistoty, garantovaný jako náležitost právního státu čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky.
Stěžovatelka namítala, že byla Celním úřadem Beroun ze dne 2. 6. 1997 vyzvána k zaplacení částky 300 000 Kč, což řádně a včas učinila, neboť dne 29. 3. 1996 skutečně vystavila ve prospěch Celního úřadu Beroun globální celní záruku, jíž se zavázala za určitého celního deklaranta zaplatit celní dluh, pokud nebude splněn v zákonné lhůtě, a to až do nejvyšší částky 300 000 Kč. Dne 15. 4. 2004 Celní úřad Beroun vydal celkem 55 rozhodnutí, kterými stěžovatelce uložil zaplacení celkem 12 499 465 Kč, tedy více než čtyřicetinásobek částky 300 000 Kč.
Ochranu garantovanou čl. 36 odst. 2 Listiny měly soudy stěžovatelce odepřít užitím rozšiřujícího a účelového výkladu ustanovení §256 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění platném do 30. 6. 1997. Celní úřad závazek stěžovatelky vyložil tak, že omezení 300 000 Kč se vztahuje na každý jednotlivý dluh (z neomezené řady dluhů), a nikoli na souhrn všech dluhů celního dlužníka. Stěžovatelka však byla vždy přesvědčena, že v záruční listině uvedená nejvyšší částka představuje nejvyšší nepřekročitelnou hranici plnění. Tzv. nejvyšší částka nemá při výkladu zastávaném soudy žádnou funkci a je nadbytečná. Výše závazku ručitele by nebyla vůbec závislá na projevu jeho vůle a záruční listina by byla neplatná pro neurčitost (srov. i právní normy týkající se jednání v omylu). Ručitel by byl nositelem závazku k neomezenému a nekontrolovatelnému plnění, jehož výše výlučně závisí na počtu učiněných celních deklarací, který však ručiteli není předem znám a jejichž výši nemůže ovlivnit, což je v rozporu s principem právní jistoty, resp. s předvídatelností práva (sp. zn. I. ÚS 50/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nález č. 120, str. 499).
Stěžovatelka konstatovala, že citace Nejvyššího správního soudu z usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, usnesení č. 2, str. 463) neladí se závěry, ke kterým Nejvyšší správní soud dospěl. (Z usnesení Ústavního soudu plyne, že pokud celní orgány přijaly celní záruku jako ručení za nový dovoz, šlo o jejich pochybení a nedbalost, neboť měly požadovat předložení nové celní záruky i v případě, kdy nebyla dříve vystavená záruka zcela vyčerpána.)
Stěžovatelka rovněž upozornila, že banky v minulosti vystavily v dobré víře záruky do maximální výše uvedené v záruční listině. Česká národní banka (sděleními uveřejněnými v částkách 6, 10 a 14/1999 Věstníku České národní banky) jako regulátor zakázala bankám poskytovat globální celní záruky dle nové vyhlášky č. 135/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, výslovně obsahující nyní prosazovaný výklad, neboť šlo o závazky, jejichž výši nebylo lze předem určit. (Podle §12 odst. 2 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o bankách", by byla taková záruka neplatná.) Stěžovatelka dále výkladem ad absurdum namítla, že při záruční částce 100 miliónů Kč (což není částka v této oblasti neobvyklá či přemrštěná) by banka jednak u zaniklé záruky nemohla při konkursu deklaranta přihlásit pohledávku, neboť by neznala její výši, a absurdity by vznikly i v oblasti výkaznictví hospodaření banky, kdy banka musí dodržovat pravidla obezřetnosti, kapitálové přiměřenosti a úvěrové angažovanosti (§12 až 14 a 21 zákona o bankách), neboť by nevěděla, jakou výši rezerv a likvidních aktiv musí mít připravenu pro případné uspokojení pohledávky.
Porušení práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny) spatřovala stěžovatelka v tom, že jí byl nepřípustně a nezákonně "uložen celní dluh" a hrozbou exekuce byla donucena k zaplacení více než 12 miliónů Kč z vlastního majetku. Stěžovatelka odkázala na právní názor Ústavního soudu (sp. zn. IV. ÚS 666/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 31, nález č. 145, str. 291), podle něhož při ukládání a vymáhání daní, tedy při odnětí části nabytého majetku, umožněném čl. 11 odst. 5 Listiny, je třeba v případě dvojího možného výkladu zákona (s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny) dodržovat princip v pochybnostech mírněji (in dubio mitius). Zvolený výklad byl výkladem přísnějším (pokud ne svévolným).
Městský soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že svůj názor na danou problematiku vyjádřil v rozsudku zrušeném Nejvyšším správním soudem. Napadeným rozsudkem rozhodl o žalobě v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.
Celní ředitelství ve vyjádření k ústavní stížnosti v podstatě zopakovalo svou argumentaci týkající se dané problematiky. Výklad globálního zajištění celního dluhu byl jednoznačný a po celou dobu shodný, ke změnám předpisů v této oblasti nedošlo v důsledku potřeby změny tohoto institutu pro nejasnosti nebo nejednoznačnost výkladu, ale v důsledku možností jeho úpravy ve vztahu k rozvíjejícím se technickým možnostem, kdy docházelo k zavádění počítačového zpracování dat. Stěžovatelka byla s výkladem zastávaným správními orgány srozuměna, přičemž je nepochybné, že banka za každé poskytnuté ručení inkasovala nemalé finanční prostředky. Předvídatelnost závazku ručení podle ručící listiny uvedené v příloze 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, nelze zpochybňovat s dovoláním na nejednoznačnost předpisu. Celní ředitelství rovněž polemizovalo s právním názorem Ústavního soudu uvedeným v rozhodnutí I. ÚS 643/06 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 46, nález č. 142, str. 373), neboť k otálení celního úřadu s opakovaným uplatněním záruky nedošlo z důvodu nejasného výkladu a vyčkávání na stanovisko Generálního ředitelství cel, ale proto, že celní dluh byl v prvé řadě uplatňován vůči deklarantovi.
Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem ke splnění podmínek citovaného ustanovení bylo od ústního jednání upuštěno.
Druhý senát Ústavního soudu předesílá, že ústavní stížností se skutkově i právně totožnou problematikou a se shodnou ústavněprávní argumentací se Ústavní soud již zabýval ve svém nálezu ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06 (viz výše), ve kterém velmi podrobně a vyčerpávajícím způsobem objasnil své právní závěry týkající se dané problematiky. Vzhledem k tomu, že od závěrů zde přijatých (včetně otázky závaznosti usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 - viz výše) se druhý senát nemá důvod odchylovat, v podrobnostech odkazuje na citovaný nález a ve stručnosti shodně konstatuje:
Státní moc si při stanovení a vybírání daní a poplatků musí počínat v mezích stanovených zákonem. Přitom ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny je třeba vykládat nikoli pouze v tom smyslu, že orgán veřejné moci je oprávněn uplatnit vůči jednotlivci zákonem konstituovanou pravomoc, a to jakýmkoliv způsobem, nýbrž je rovněž třeba jej vykládat v materiálním smyslu, tj. tak, aby orgán veřejné moci při výkonu své pravomoci respektoval ochranu základních práv jednotlivce (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 650/05 ze dne 16. 8. 2007, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 46, nález č. 130, str. 217).
Pozitivněprávní zakotvení pojmu globální zajištění celního dluhu (resp. globální celní záruky) prošlo v době od vystavení předmětné záruky do pravomocného skončení sporů o šíři jejího uplatnění značnými změnami.
Ústavní soud konstatuje, že předmětná právní úprava byla zcela nepřehledná (viz podrobný rozbor v citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06), což samo o sobě mělo s ohledem na vztah kvality zákona představujícího zásah do vlastnictví k jeho výkladu nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti z jejich strany, která by více šetřila základní právo stěžovatelky.
Pro posouzení věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního dluhu. Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, neboť ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem není již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních dluhů, resp. tvar "dluh" v praxi slouží k označení celé skupiny pohledávek (tzv. synekdocha, užívající logiku pars pro toto).
Zákon a prováděcí vyhláška byly před datem 1. 7. 1998 nejasné a pro výklad vágního pojmu "globální zajištění celního dluhu" byla relevantní aplikační praxe celních orgánů. Celní orgány tvrdily, že od počátku užívaly koherentní výklad. Jak ale bylo zjištěno, šlo o informaci nekorektní, poněvadž výklad byl měněn. V případě stěžovatelky celní úřad po prvním uplatnění záruky více než dva roky otálel s jejím opakovaným uplatněním, k němuž sáhl až po vydání stanoviska Generálního ředitelství cel. Je však třeba si uvědomit, že stěžovatelka v té době nemohla žádným vlastním úkonem eliminovat riziko, které pro ni plynulo z výkladové změny. Záruka byla fakticky nevypověditelná, přičemž stěžovatelka v době, kdy záruku vydala, nemohla na základě žádné objektivní skutečnosti předpokládat, že bude znova a znova žádána o plnění poté, když tak v plné výši učinila. Naopak minulá praxe, kdy např. celním orgánům postačovala na celý celní sklad záruka v podobě depozita ve výši 300 000 Kč, nasvědčovala, že celní orgány se v rozhodné době spokojovaly s velmi nízkým ručením. Též obvyklý význam institutu ručení a nominální hodnoty záruční listiny nenasvědčovaly tomu, že je třeba kalkulovat s opakovaným uplatněním "konzumovaných" záruk, a proto ani nebyl důvod ke stanovení informační povinnosti, jak namítal celní orgán.
Stěžovatelka záruku vystavila již v březnu 1996, správním orgánem byla povolena v dubnu téhož roku a tento správní akt je nutno posuzovat podle tehdy platných a ústavně konformně interpretovaných právních pravidel. Tato zásada respektována nebyla.
Závěru, že výkladová praxe byla změněna retroaktivně, svědčí i opatření České národní banky (vyhlášená ve Věstníku České národní banky pod čísly 6, 10 a 14/1999), jimiž bylo s účinností od 26. 2. 1999 nařízeno ukončit ručitelské vztahy a zjistit výši závazků. Z textu plyne [srov. Úřední sdělení č. 11/1999 (CBO), uveřejněné ve Věstníku České národní banky č. 10/1999], že podnětem k této aktivitě bylo vydání vzorů obsažených v přílohách 33 a 35 vyhlášky č. 135/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona.
Celní orgány namítaly, že se stěžovatelka měla o praxi informovat a tím eliminovat nepředvídatelnost plynoucí z možného dvojího výkladu. Jde o námitku lichou, a to nejen díky retroaktivitě. Předně je zřejmé, že jasný výklad v rozhodné době neexistoval, a dále je obecně známo, že finanční a celní orgány takové informace neposkytují, resp. jim odmítají přiznat závaznost. Pokud např. dne 12. 2. 1997 přijal celní úřad předmětnou záruku hned osmnáctkrát, pak jistě měl o potenciálních závazcích vědomost a měl ihned při prodlení deklarantky požadovat plnění po ručitelce u všech splatných zaručených dluhů, jak namítala stěžovatelka. Skutečnost, že tak v roce 1997 učinil jen v jednom případě a k opakovanému uplatnění došlo až v roce 1999, opět svědčí o tom, že celní orgány výklad změnily v době, kdy na změnu stěžovatelka reagovat nemohla.
Ústavní soud konstatuje, že v případě předmětné záruky ve věci aplikovaným výkladem Nejvyššího správního soudu (s odvoláním na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 - viz výše) bylo zasaženo do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní úpravy, kterou sama vyvolala.
Ostatními namítanými porušeními základních práv se Ústavní soud nezabýval, neboť to bylo nadbytečné vzhledem k pochybením konstatovaným výše.
S ohledem na uvedené Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl a podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadené rozhodnutí zrušil.
Pokud jde o blíže neodůvodněný návrh stěžovatelky na přiznání náhrady nákladů řízení před Ústavním soudem, Ústavní soud uvádí, že neshledal podmínky pro výjimečný postup podle ustanovení §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu, podle něhož může Ústavní soud usnesením uložit některému z účastníků řízení (nebo vedlejšímu účastníkovi), aby zcela nebo zčásti nahradil jinému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi jeho náklady řízení. Ze zákona o Ústavním soudu totiž plyne sankční koncepce uložení náhrady nákladů řízení (srov. nález sp. zn. II. ÚS 53/97, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 13, nález č. 26, str. 195). Protože Městský soud v Praze se pochybení nedopustil, neboť rozhodoval dle právního názoru Nejvyššího správního soudu, který účastníkem ani vedlejším účastníkem řízení nebyl (srov. podobně i nález sp. zn. IV. ÚS 445/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 39, nález č. 208, str. 209), Ústavní soud náhradu nákladů řízení za přiměřeného použití §150 a §151 odst. 1 občanského soudního řádu ve spojení s ustanovením §63 zákona o Ústavním soudu nepřiznal.