ECLI:CZ:US:2008:4.US.154.08.1
sp. zn. IV. ÚS 154/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 30. června 2008 v senátě složeném z předsedkyně Michaely Židlické, soudkyně Vlasty Formánkové a soudce Miloslava Výborného o ústavní stížnosti stěžovatele Děti Země - Klubu za udržitelnou dopravu se sídlem Cejl 48/50, 602 00 Brno, IČ 67010041, zastoupeného Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, AK se sídlem Dvořákova 13, 602 00 Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007 č. j. 1 As 13/2007-63, spojené s návrhem na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropských společenství, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností stěžovatel s tvrzením o porušení práva na spravedlivý proces a soudní ochranu ve smyslu ustanovení čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny a ustanovení čl. 1 odst. 2, čl. 10 a čl. 95 odst. 1 Ústavy brojil proti shora označenému rozsudku Nejvyššího správního soudu.
Porušení svých ústavně garantovaných práv spatřoval v tom, že Nejvyšší správní soud zamítl jeho kasační stížnost proti usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti stanovisku Ministerstva životního prostředí (dále jen "ministerstvo") k posouzení vlivů provedení záměru "Rychlostní silnice R55 v úseku Moravský Písek - Rohatec." Oba správní soudy dle stěžovatelova názoru pochybily, jelikož dospěly k závěru, že stanovisko ministerstva nelze samostatně napadnout žalobou ve správním soudnictví.
Stěžovatel ve své stížnosti uvedl, že stanovisko ministerstva má podléhat samostatnému soudnímu přezkumu, neboť jde o akt, na nějž dopadá ustanovení čl. 9 odst. 2 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené sdělením Ministerstva zahraničních věcí č. 124/2004 Sb.m.s. (dále jen "Aarhuská úmluva"). Polemizuje s názorem Nejvyššího správního soudu, podle něhož postačuje soudní přezkum ve fázi vydání povolení záměru. Takový výklad totiž v praxi znamená odsunutí soudního přezkumu o několik let; Aarhuská úmluva přitom vyžaduje přezkum přímý a bezprostřední. Nejvyšší správní soud měl tedy podle názoru stěžovatele vyložit vnitrostátní procesní úpravu v souladu s mezinárodními závazky České republiky tak, že je možno podat žalobu i proti stanovisku ministerstva.
Povinnost nastíněného výkladu po stěžovatelově soudu vyplývá i z ustanovení čl. 10a Směrnice Rady č. 85/337/EHS (dále jen "Směrnice"); Směrnice totiž rovněž vyžaduje zajištění včasné, efektivní a dostupné soudní kontroly.
Stěžovatel rovněž dospěl k závěru, že v předmětné věci vznikla otázka týkající se výkladu aktů přijatých orgány Evropských společenství ve smyslu čl. 234 Smlouvy o založení Evropských společenství (dále jen "SES"). Jelikož Nejvyšší správní soud nepoložil předběžnou otázku Evropskému soudnímu dvoru (dále též jen "Soudní dvůr"), porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces a zákonného soudce. Argumentaci Nejvyššího správního soudu, podle níž šlo v projednávané věci o acte clair, pročež nebylo nutno předběžnou otázku pokládat, stěžovatel odmítl; důkazem skutečnosti, že se nejedná o případ, kdy by byla interpretace komunitárního práva bez dalšího zcela zjevná, je existence dvou plausibilních výkladů ustanovení čl. 10a Směrnice (tj. výkladu stěžovatele a výkladu Nejvyššího správního soudu).
Stěžovatel, byv s tímto návrhem neúspěšný před Nejvyšším správním soudem, navrhuje, aby předběžnou otázku položil Ústavní soud v rámci řízení o ústavní stížnosti.
II.
Formálně bezvadná ústavní stížnost byla podána včas osobou oprávněnou a řádně zastoupenou. K jejímu projednání je Ústavní soud příslušný; jde přitom o návrh sice přípustný, ale z důvodů dále vyložených zjevně neopodstatněný.
Ústavní soud se nejdříve zabýval návrhem stěžovatele na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru podle čl. 234 SES, neboť pokud by k položení předběžné otázky shledal důvod, musel by před vypořádáním stížních námitek přerušit řízení do doby rozhodnutí Soudního dvora.
Nejprve bylo nutno rozhodnout, zda je Ústavní soud orgánem, který je ve smyslu čl. 234 SES povinen předběžnou otázku položit. Ústavní soud již dříve uvedl (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 50/04, č. 156/2004 Sb.), že se nezbavuje do budoucna možnosti zaujmout k této otázce jednoznačnou odpověď, tj. předložit v jednotlivých typech řízení věc k posouzení Soudnímu dvoru. I doktrína zastává názor, že Ústavní soud je v některých typech řízení soudem ve smyslu čl. 234 SES (srov. např. Bobek, M. Které české soudy budou mít povinnost obracet se na Evropský soudní dvůr s předběžnými otázkami? Právní rozhledy 5/2004, str. 179 - 180). V projednávané věci je však dle názoru Ústavního soudu namístě aplikovat jednu z výjimek z povinnosti položit předběžnou otázku. Soudní dvůr totiž ve svých rozhodnutích (zejm. C-283/81, Srl CILFIT and Lanificio di Gavardo SpA v. Ministry of Health, [1982] ECR 3415 či z poslední doby C-495/03, Intermodal Transports BV v Staatssecretaris van Financiën) formuloval doktrínu acte clair, podle níž za situace, kdy je řádná aplikace komunitárního práva natolik zřejmá, že nedává žádný prostor pro rozumné pochybnosti, není třeba požádat o interpretaci komunitárního práva Soudní dvůr (k tomu i Bobek, M. Porušení povinnosti zahájit řízení o předběžné otázce podle článku 234 (3) SES. Praha: C.H. Beck, 2004, str. 34 a násl.). Pokud chce Ústavní soud k aplikaci doktríny acte clair přistoupit, musí v tomto případě splnit podmínky stanovené judikaturou Soudního dvora, což znamená srovnat i další jazykové verze textu a vzít zřetel na odlišnosti interpretace komunitárního práva.
Ústavní soud má za to, že znění Směrnice řeší přezkoumatelnost stanoviska jasně, když říká: "Členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnosti napadeny." Z tohoto znění jasně vyplývá, že členským státům je při stanovení, v jakém stadiu může být rozhodnutí napadeno, zaručena určitá míra uvážení. Obdobné plyne i z dalších jazykových verzí směrnice (anglické: "Member States shall determine at what stage the decisions, acts or omissions may be challenged.", německé: "Die Mitgliedstaaten legen fest, in welchem Verfahrensstadium die Entscheidungen, Handlungen oder Unterlassungen angefochten werden können." či francouzské: "Les États membres déterminent a quel stade les décisions, actes ou omissions peuvent etre contestés."). I při respektování pravidel výkladu komunitárního práva je tedy Ústavní soud přesvědčen, že doktrína acte clair na projednávanou věc dopadá, neboť výklad ustanovení čl. 10a Směrnice je bez dalšího jasný; návrhu na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru podle ustanovení čl. 234 SES proto Ústavní soud nevyhověl.
Po vyřešení této otázky přistoupil Ústavní soud k vypořádání obsahově související stěžovatelovy námitky, podle níž Nejvyšší správní soud nepoložením předběžné otázky Soudnímu dvoru porušil stěžovatelovo právo na spravedlivý proces a zákonného soudce. K této námitce Ústavní soud uvádí, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy), zatímco položení předběžné otázky je primárně otázkou komunitárního práva. Ústavní soud však připouští, že za určitých okolností může nepoložení předběžné otázky v rozporu s komunitárním právem zapříčinit i porušení ústavně garantovaných práv na spravedlivý proces a na zákonného soudce; i v takovém případě však referenčním kritériem zůstává ústavní pořádek České republiky. Podobný názor byl již vysloven Spolkovým ústavním soudem (např. rozhodnutí SÚS ze dne 31. 5. 1990, BVerfGe 82, 159), podle něhož je za splnění podmínek čl. 234 SES Soudní dvůr zákonným soudcem; zásadní porušení povinnosti předložit předběžnou otázku je pak porušením práva na zákonného soudce. Později byla podobná doktrína přejata i rakouským Ústavním soudem (srov. např. rozhodnutí rakouského Ústavního soudu ze dne 30. 9. 1996, B 3486/96). Doktrína se již dříve přiklonila k názoru o aplikovatelnosti těchto závěrů v českém ústavním prostředí (srov. Bobek, M. op. cit., str. 59).
Porušením práva na zákonného soudce však, jak vyplývá z citovaných pramenů, není každé nepoložení předběžné otázky, které je v rozporu s komunitárním právem, nýbrž pouze zásadní a kvalifikované pochybení při rozhodování o položení předběžné otázky. To může spočívat ve svévolném či na první pohled zcela nesprávném nepoložení předběžné otázky Soudnímu dvoru, například za situace, kdy měl soud sám o interpretaci komunitárního práva pochyby a předběžnou otázku přesto nepoložil (srov. BVerfGe 82, 159); takovým postupem by totiž byla svévolně popírána pravomoc Soudního dvora.
V projednávané věci Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud shora uvedeným postupem stěžovatelovo právo na spravedlivý proces ani na zákonného soudce neporušil. Jeho rozhodnutí nepoložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku je přesvědčivě a ústavně konformně odůvodněno a nevykazuje znaky svévole; nadto je třeba připomenout, že se s právním názorem Nejvyššího správního soud ztotožňuje i Ústavní soud, který rovněž k položení předběžné otázky neshledal důvod.
Dále se Ústavní soud zabýval námitkou, jíž stěžovatel napadal názor Nejvyššího správního soudu, dle něhož stanovisko ministerstva nepodléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Ústavní soud, jak již mnohokrát vyložil, není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li rozhodnutími těchto orgánů či řízeními, která těmto rozhodnutím předcházela, porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody. Nesprávná aplikace jednoduchého práva obecnými soudy zpravidla nemá za následek porušení základních práv a svobod; to může nastat až v případě, že dojde k porušení některé z těchto norem jednoduchého práva v důsledku svévole anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti.
V dané věci by tedy Ústavní soud byl oprávněn zasáhnout do rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu zejména ve dvou případech. První situace by nastala, pokud by stěžovateli bylo právo na bezprostřední přezkum stanoviska ministerstva garantováno přímo ústavním pořádkem České republiky. Jelikož je dle ustálené judikatury Ústavního soudu nutno vykládat pojem "ústavní pořádek" nikoliv pouze ve smyslu ustanovení čl. 112 odst. 1 Ústavy, nýbrž je do něj nutno zahrnovat i mezinárodní smlouvy o lidských právech (srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/01, č. 403/2002 Sb.), zkoumal Ústavní soud, zda takové ustanovení není zakotveno v Aarhuské úmluvě, na niž se stěžovatel odvolává. Pokud by totiž právo na bezprostřední přezkum stanoviska ministerstva bylo stanoveno mezinárodní smlouvou o lidských právech, musel by mu Ústavní soud poskytnout ochranu. Aarhuská úmluva však takové právo nezakotvuje. V ustanovení čl. 9 pouze určuje meze, v nichž se musí stát, který je její smluvní stranou, pohybovat; takové ustanovení není přímo aplikovatelné ve vztahu k jednotlivci, neboť nestanoví práva přesně a vyžaduje určitou akci ze strany zákonodárce jako podmínku svého použití. Soudního přezkumu stanoviska ministerstva se tedy nelze dovolávat přímo na základě Aarhuské úmluvy. Otázku, zda lze Aarhuskou úmluvu považovat za mezinárodní smlouvu o lidských právech, ponechává Ústavní soud otevřenou.
Druhá situace odůvodňující zásah Ústavního soudu by pak nastala, pokud by interpretace jednoduchého práva [zde zejména ustanovení §70 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s.ř.s.")] Nejvyšším správním soudem vybočila ze shora vymezených ústavních mantinelů; přitom je třeba brát v úvahu i povinnost mezinárodně konformního výkladu práva, která vyplývá mj. z čl. 1 odst. 2 Ústavy. Ani s přihlédnutím k tomu však Ústavní soud důvody pro svůj zásah neshledal. Nejvyšší správní soud dostatečně odůvodnil, proč je dle jeho názoru zákonná úprava, jež je obsažena v s. ř. s., souladná s požadavky stanovenými Aarhuskou úmluvou, když konstatoval, že možnost soudního přezkumu rozhodnutí o povolení záměru v kombinaci s návrhem o přiznání odkladného účinku podmínky stanovené ustanovením čl. 9 Aarhuské úmluvy splňuje. Usoudil, že odmítnutí žaloby proti stanovisku ministerstva je ústavně i mezinárodně konformní aplikací práva.
Proti takovému závěru nemá Ústavní soud z hlediska ústavnosti žádných námitek. Postup, který nastínil Nejvyšší správní soud, totiž stěžovateli zachovává možnost efektivního soudního přezkumu stanoviska ministerstva, byť v pozdější fázi řízení. Stěžovatelovo právo na spravedlivý proces tedy nebylo porušeno.
Pokud stěžovatel namítal i porušení ustanovení čl. 1 odst. 2, čl. 10 a čl. 95 Ústavy, podotýká Ústavní soud, že tato ustanovení žádná subjektivní práva nezakotvují, nýbrž obsahují principy výkonu soudnictví, resp. vázanosti veřejné moci mezinárodním právem (srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 16/97, Sb. n. u. sv. 8, str. 38).
Z uvedených důvodů Ústavní soud odmítl ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. června 2008
Michaela Židlická, v. r.
předsedkyně senátu