ECLI:CZ:US:2009:1.US.3241.07.1
sp. zn. I. ÚS 3241/07
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedy senátu Františka Duchoně a soudců Ivany Janů a Vojena Güttlera - ze dne 16. června 2009 sp. zn. I. ÚS 3241/07 ve věci ústavní stížnosti JUDr. R. V. proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. května 2005 č. j. 22 C 190/2004-34, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. září 2005 č. j. 20 Co 312/2005-52 a proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. listopadu 2007 č. j. 25 Cdo 3098/2005-61, jimiž byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba na náhradu škody vůči státu, za účasti Obvodního soudu pro Prahu 1, Městského soudu v Praze a Nejvyššího soudu jako účastníků řízení a České republiky - Ministerstva financí jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
I. Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. 5. 2005 č. j. 22 C 190/2004-34 a rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2005 č. j. 20 Co 312/2005-52 byla porušena stěžovatelčina práva na ochranu majetku a na soudní ochranu zakotvená v čl. 11 a v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
II. Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. 5. 2005 č. j. 22 C 190/2004-34 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2005 č. j. 20 Co 312/2005-52 se zrušují.
III. Návrh na zrušení usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 11. 2007 č. j. 25 Cdo 3098/2005-61 se odmítá.
IV. Návrhu stěžovatelky na přiznání nákladů řízení se nevyhovuje.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatelka brojí ústavní stížností proti shora označeným rozhodnutím obecných soudů, jimž vytýká porušení svých práv garantovaných ustanoveními čl. 1, čl. 4 odst. 3 a 4, čl. 11 odst. 4 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 4 Ústavy České republiky a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Podstatou ústavní stížnosti je kritika právních názorů obecných soudů, které nepřiznaly stěžovatelce právo na náhradu škody vůči státu ve výši rozdílu mezi regulovaným a tržním nájemným; stěžovatelka je naopak přesvědčena - i s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 [nález ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.)] a rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Hutten-Czapská - že z důvodu nesprávného úředního postupu jí právo na náhradu škody přísluší; proto navrhuje zrušení napadených rozhodnutí a přiznání nákladů řízení.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 ve vyjádření k ústavní stížnosti pouze odkázal na své rozhodnutí ze dne 29. 9. 2005.
3. Stejně tak učinil ve svém vyjádření i Městský soud v Praze, jenž zopakoval, že nečinnost Parlamentu není nesprávným úředním postupem, z něhož by bylo možno dovozovat nárok na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Z nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 [nález ze dne 6. 4. 2006 (N 80/41 SbNU 59)] potom odvolací soud dovozuje, že nárok na náhradu škody je zde teprve tehdy, nedomohl-li se pronajímatel saturování své újmy na nájemcích.
4. Nejvyšší soud ve vyjádření konstatoval, že stěžovatelka v dovolání nevznesla žádnou otázku zásadního právního významu; i v ústavní stížnosti v podstatě jenom opakuje argumenty, které uplatnila v předchozím řízení a s nimiž se obecné soudy vypořádaly. Dle mínění dovolacího soudu spatřuje stěžovatelka diskriminaci vlastně v tom, že se nemůže nájemců bez problémů zbavit, a pokud jde o diskriminaci finanční, nelze přehlédnout, že od všech nájemců - krom jediného - pobírala tržní nájemné. Z tohoto důvodu dovolací soud navrhuje odmítnutí ústavní stížnosti.
5. Vedlejší účastník ve svém vyjádření uvedl, že různá výše nájemného je důsledkem dlouhodobého historického vývoje. Noví vlastníci vstupovali do již existujících nájemních vztahů namísto státu jako původního vlastníka a pronajímatele; noví vlastníci proto dobrovolně nabývali již omezené vlastnické právo, a z tohoto důvodu nelze stěžovatelku považovat za oběť údajného porušení práv a svobod zaručených Úmluvou. Dle mínění vedlejšího účastníka lze naopak tvrdit, že stěžovatelka ani v době nabytí vlastnického práva, ani později neměla žádné legitimní očekávání, že její vlastnické právo přestane být omezováno. Chybné je rovněž tvrzení, že po roce 1989 došlo k zavádění regulace nájemného; účelově je naopak popíráno, že došlo k postupnému odbourávání regulace nájemného. Odkaz na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Hutten-Czapská pak pramení z neznalosti odlišností v právním postavení vlastnických vztahů a majitelů domů v obou státech.
6. Stěžovatelka v replice především odmítla jako naprosto absurdní argumentaci vedlejšího účastníka, neboť dle jejího názoru naopak všichni restituenti a noví majitelé domů předpokládali, že v důsledku změny politických a ekonomických podmínek nastane v regulaci nájemného v krátké době změna; všichni legitimně očekávali, že jejich investice do majetku se jim v brzké době navrátí, což se bohužel nestalo dodnes.
II.
7. Z procesního spisu vyplynuly následující skutečnosti:
8. Soud prvního stupně rozsudkem ze dne 3. 5. 2005 č. j. 22 C 190/2004-34 zamítl žalobu stěžovatelky na zaplacení částky 188 856 Kč s příslušenstvím a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Žalované částky se stěžovatelka na státu (vedlejším účastníku v řízení o ústavní stížnosti) domáhala z toho důvodu, že jí stát v období od února 2002 do konce ledna 2004 neumožnil zvýšit nájemné z bytů, a vznikla jí tak škoda v rozdílu mezi výší regulovaného nájemného, jehož dosahuje z jednoho bytu ve svém domě, a výší tržního nájemného, které jí platí ostatní nájemci bytů v tomto domě. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že v daném případě nelze dovodit existenci nesprávného úředního postupu ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb. a že nárok stěžovatelky nelze posuzovat ani podle obecných ustanovení občanského zákoníku o náhradě škody (§420 občanského zákoníku).
9. Odvolací soud rozsudkem ze dne 29. 9. 2005 č. j. 20 Co 312/2005-52 rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Odvolací soud se ztotožnil se závěry soudu prvního stupně a rovněž uzavřel, že nárok stěžovatelky nelze posoudit ani podle §13 zákona č. 82/1998 Sb., ani podle obecných ustanovení občanského zákoníku o náhradě škody.
10. Dovolací soud usnesením ze dne 27. 11. 2007 č. j. 25 Cdo 3098/2005-61 dovolání stěžovatelky odmítl a vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení. Dospěl přitom k závěru, že dovolání není přípustné ani podle §237 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř."), neboť stěžovatelka žádnou otázku zásadního právního významu neoznačila a neshledal ji ani odvolací soud.
III.
11. Ústavní stížnost je důvodná.
12. Ústavní soud se problematikou, jíž se dotýká ústavní stížnost, zabýval již několikrát v minulosti. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 - v němž také poukazuje na předchozí judikatorní vývoj - dospěl k závěru, že "samotná dikce §696 odst. 1 občanského zákoníku, která pouze předjímá přijetí nové úpravy, není protiústavní, protiústavní je dlouhodobá nečinnost zákonodárce, jež má za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost a v konečném důsledku porušení ústavních principů; ... za určitých podmínek jsou důsledky mezery (chybějící právní úpravy) protiústavní, zejména tehdy, když zákonodárce se rozhodne, že určitou oblast upraví, tento úmysl v zákoně vysloví, avšak předvídanou regulaci nepřijme. Stejný závěr platí i v případě, kdy parlament deklarovanou úpravu přijal, avšak tato byla zrušena proto, že nesplňovala ústavní kritéria a zákonodárce nepřijal ústavně konformní náhradu, ačkoliv mu k tomu ústavní soud poskytl dostatečnou lhůtu (18 měsíců)". S ohledem na to, že dlouhodobá nečinnost zákonodárce (jako představitele jedné větve veřejné moci ve státě), který nepřijal úpravu jednostranného zvyšování nájemného, je v rozporu s ústavním pořádkem, dospěl Ústavní soud k závěru, že obecné soudy nemohou žaloby pronajímatelů zamítat, nýbrž musí rozhodnout o zvýšení nájemného, přitom výše nájemného by měla odpovídat místním podmínkám tak, aby nedocházelo k diskriminacím mezi pronajímateli (ale i nájemci) bytů s regulovaným nájemným a pronajímateli (nájemci) bytů s tržním nájemným.
13. Rozhodovací praxe Ústavního soudu ve věcech týkajících se problematiky nájemného, jakož i souvisejících otázek ohledně náhrady majetkové újmy, zaznamenala po vydání nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 20/05 určitý vývoj, který směřoval k rozdílným právním závěrům. Z tohoto důvodu I. senát Ústavního soud v souladu s §23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, předložil věc plénu k zaujetí stanoviska, kterým se odchyluje od právních názorů vyslovených v nálezu sp. zn. IV. ÚS 175/08 ze dne 9. 9. 2008 (N 152/50 SbNU 345) a v nálezu sp. zn. III. ÚS 3158/07 ze dne 4. 12. 2008 (N 216/51 SbNU 683). Předmětem posouzení učinil dvě otázky, jež spolu úzce souvisejí: a) od jaké doby lze pronajímateli přiznat zvýšené nájemné, b) subsidiarita nároku na náhradu škody vůči státu, přičemž druhá z nich se přímo dotýká posuzované věci.
14. Ústavní soud přijal stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.), v němž formuloval, kromě jiného, i tento výrok: "Žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu [opírající se o zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo.".
15. Ve světle závěrů obsažených v citovaném stanovisku, na které se plně odkazuje, je zcela evidentní, že postup obecných soudů při posuzování stěžovatelčina nároku nemůže obstát (přitom stěžovatelčino nesprávné právní hodnocení uplatněného nároku nemůže sehrávat významnou roli - v duchu zásady iura novit curia). Stěžovatelka se domáhala po státu náhrady za újmu, která jí v období od února 2002 do konce ledna 2004 vznikla na nájemném v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti zákonodárce. Ve zmíněném období nedocházelo ve smyslu citovaného stanoviska ke konkurenci nároků na zvýšení nájemného (vůči nájemci) a na náhradu za omezení vlastnického práva (vůči státu), neboť možnost žalovat nájemce na zvýšení nájemného byla založena teprve nálezem sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (srov. bod 12 stanoviska). Nárok stěžovatelky na náhradu za omezení vlastnického práva za uvedené období proto subsidiární charakter nemá, jak se zcela mylně domníval odvolací soud.
16. Je proto povinností obecných soudů zabývat se otázkou, zda stěžovatelce v intencích citovaného stanoviska náleží právo na náhradu za omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, případně v jaké výši. V souladu s nálezem sp. zn. I. ÚS 2220/08 ze dne 10. 6. 2009 (N 137/53 SbNU 705) Ústavní soud připomíná, že posouzení, zda v dané věci byl dán konkrétní nárok stěžovatelky na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, zůstává k zodpovězení obecnému soudu, který musí zvážit, do jaké míry došlo v důsledku regulovaného nájemného k zásahu do jejího základního práva vlastnit majetek, jakož i zda v jejím případě byly splněny výše uvedené podmínky pro vznik práva na náhradu. Samotná protiústavnost právní úpravy regulovaného nájemného totiž neznamenala, že v každém individuálním případě bylo porušeno základní právo pronajímatele (vlastníka bytu). Rovněž je namístě zdůraznit, že výše nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny nemusí být identická s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným. Obecné soudy tedy nesmí nárok na náhradu vůči státu zamítat apriorně, nýbrž musejí za respektování výše uvedených závěrů posoudit jednotlivé individuálně uplatněné nároky. V tomto smyslu je tedy tvrzený nárok pronajímatele (vlastníka bytu) třeba právně posoudit z hlediska práva na náhradu podle čl. 11 odst. 4 Listiny. Obecné soudy jsou v tomto směru povinny vytvořit ve smyslu §118a o. s. ř. dostatečný procesní prostor, aby se obě strany řízení mohly k novému právnímu posouzení vyjádřit a případně uplatnit nové důkazy nebo námitky.
17. Návrh na zrušení usnesení dovolacího soudu je zjevně neopodstatněný. V ustálené judikatuře Ústavního soudu byl formulován závěr, že pokud je přípustnost dovolání závislá na úvaze dovolacího soudu podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., nemůže být odmítavým rozhodnutím účastník dotčen - až na určité výjimky - na základních právech. Stěžovatelka sama žádné otázky zásadního právního významu neoznačila a dovolací soud jejich existenci sám neshledal. Z tohoto důvodu samotné usnesení, jímž byla deklarována nepřípustnost stěžovatelčina dovolání, žádný zásah ve sféře základních práv nevyvolává.
18. Vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem Ústavní soud ústavní stížnosti podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu částečně vyhověl a napadené rozsudky Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.
19. Pokud se týká napadeného usnesení Nejvyššího soudu, nebylo Ústavním soudem shledáno žádné porušení ústavně zaručených základní práv a svobod stěžovatelky, a proto byla v této části její ústavní stížnost odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
20. Ústavní soud nevyhověl návrhu stěžovatelky, aby jí byla přiznána náhrada nákladů řízení. Podle §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud v odůvodněných případech podle výsledků řízení usnesením uložit některému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi, aby zcela nebo zčásti nahradil jinému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi jeho náklady řízení. S ohledem na ustanovení §62 odst. 3 téhož zákona, jež vyjadřuje zásadu, dle níž si každý účastník nese své vlastní náklady sám, se ustanovení odstavce čtvrtého interpretuje v ustálené judikatuře zdejšího soudu restriktivně. Ústavní soud tak přiznává náhradu nákladů řízení tehdy, jde-li o mimořádný a výjimečný případ, kupř. kdy náhrada nákladů řízení plní funkci sankce vůči účastníku řízení, který svým postupem zásah do základního práva vyvolal, pokud se podle okolností případu jeví spravedlivým, aby nesl náklady, které jinému účastníku vznikly. O takovou situaci však v souzené věci nejde, neboť rozhodování ve věcech týkajících se regulovaného nájemného bylo dosud poznamenáno značnými nejasnostmi a rozporuplným přístupem, což je patrné i z toho, že rovněž uvnitř samotného Ústavního soudu bylo nutno sjednotit protichůdné názory prostřednictvím stanoviska sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09. Lze proto uzavřít, že v souzené věci nenastaly mimořádné a výjimečné okolnosti, které by odůvodňovaly, aby Ústavní soud postupoval podle §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu.