ECLI:CZ:US:2009:2.US.2145.08.1
sp. zn. II. ÚS 2145/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky CZT a.s., se sídlem Bratranců Veverkových 396, Pardubice, IČ: 25272322, zastoupené JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem se sídlem Šaldova 34/466, Praha 8 - Karlín, proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích ze dne 31. 1. 2008 č. j. 52 Ca 23/2007-311 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008 č. j. 9 Aps 2/2008-345 a o návrhu na zrušení ustanovení §86 a §87 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a §16 odst. 8 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost a návrh s ní spojený se odmítají.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,zákon o Ústavním soudu"), domáhala se navrhovatelka zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí obecných soudů, tvrdíce, že jimi byla porušena její ústavně zaručená práva, vyplývající z čl. 36, čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 14 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, jakož i čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Z důvodu porušení výše citovaných základních práv stěžovatelka dále navrhla, aby Ústavní soud zrušil i ustanovení §86 a §87 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), a §16 odst. 8 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "daňový řád").
Jak Ústavní soud z ústavní stížnosti a přiložených listin zjistil, napadeným usnesením Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích (dále jen "krajský soud") ze dne 31. 1. 2008 č. j. 52 Ca 23/2007-311 bylo zastaveno řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v provádění daňové kontroly spotřební daně z tabákových výrobků za zdaňovací období leden až prosinec 2006, kterou podala stěžovatelka proti žalovanému Celnímu úřadu Pardubice. V usnesení správní soud konstatoval, že daňová kontrola byla žalovaným ukončena projednáním zprávy o daňové kontrole dne 6. 11. 2007 (stěžovatelka ji však odmítla podepsat). Poukázal přitom na znění ustanovení §86 s. ř. s., podle kterého zásah netrvá, tedy netrvá určitá činnost žalovaného, či stav, který žalovaný tvrzeným nezákonným postupem vyvolal, a tedy není nutné, aby byla splněna podmínka řádného ukončení daňové kontroly. Pokud totiž žalovaný ukončil daňovou kontrolu, pak soud v řízení na ochranu před nezákonným zásahem již nemá prostor pro hodnocení zákonnosti takového postupu. Z obsahu správního spisu také nevyplývalo, že by trvaly důsledky daňové kontroly či hrozilo její opakování. Za trvající důsledek nezákonného zásahu přitom správní soud v souladu s ustálenou judikaturou nepovažoval hrozbu vydání platebního výměru a neshledal jej ani v zajišťovacím příkazu vydaném den před zahájením daňové kontroly. Dále uvedl, že stěžovatelka bude mít možnost obrany podáním odvolání proti platebnímu výměru, a to mimo jiné i z důvodů tvrzených nedostatků, k nimž v rámci daňové kontroly došlo, včetně kvality projednání závěrečné zprávy o daňové kontrole.
Jako nedůvodná pak byla posouzena i kasační stížnost, jež proti rozsudku krajského soudu stěžovatelka podala, a kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 5. 6. 2008 č. j. 9 Aps 2/2008-345 zamítl.
Shora označená rozhodnutí správních soudů napadla stěžovatelka projednávanou ústavní stížností. V ní vyslovila nesouhlas s právními závěry přijatými oběma soudy, že daňová kontrola již netrvá a netrvají ani její důsledky. Stěžovatelka se naopak domnívá, že daňová kontrola nebyla řádně, tj. v souladu s právem, ukončena a tedy stále trvá. Upozorňuje na znění §16 odst. 8 daňového řádu a §86 s. ř. s., podle nichž jsou soudy povinny v rámci řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem zjišťovat, zda došlo k ukončení nezákonného zásahu nebo zda ještě trvá. To znamená, že mají přezkoumat, zda byla sepsána zpráva o daňové kontrole, zda byla řádně projednána atd. Tuto skutečnost soudy nepřezkoumaly, naopak ryze formálně za ukončení nezákonného zásahu považovaly projednání zprávy o daňové kontrole dne 6. 11. 2007, čímž porušily zákon v neprospěch stěžovatelky a odepřely jí tak právo na soudní ochranu, resp. na spravedlivý proces. Tento restriktivní a ryze formalistický výklad §86 s. ř. s., pokud jde o posuzování trvání nezákonného zásahu, stěžovatelku dle jejího vyjádření diskriminuje co do rovnosti účastníků řízení, neboť nemůže dojít k spravedlivému rozsouzení věci, když ten, kdo do veřejnoprávní sféry druhého zasáhne nezákonným způsobem, se může spoléhat, že za své jednání nebude postižen, protože soud bez meritorního projednání žaloby řízení zastaví právě z důvodu skončení nezákonného zásahu. Podle názoru stěžovatelky je nutné bez výhrad trvat na tom, aby bylo nezákonné pochybení státu napraveno. Přezkoumání každého nezákonného zásahu má přitom sloužit jako prevence proti jeho případnému budoucímu opakování. Naopak současný přístup správních soudů je v rozporu zejména s principem hospodárnosti, resp. efektivnosti, jestliže posuzování zákonnosti daňové kontroly může probíhat jak v režimu žaloby proti nezákonnému zásahu, tak v režimu rozhodování o žalobě proti rozhodnutí finančního orgánu. Stěžovatelka je rovněž přesvědčena, že v předmětné věci nelze uplatnit závěry zastávané v judikatuře soudů, dle které hrozbu vydání dodatečného platebního výměru není možné považovat za důsledek nezákonně prováděné daňové kontroly, a to z toho důvodu, že v jejím případě žalovaný od samého počátku postupoval tak, že platební výměr bude vydán. To samo o sobě ostatně podle ní svědčí o nezákonnosti zásahu v podobě daňové kontroly. Odkaz kasačního soudu na jeho dřívější rozsudek ze dne 22. 3. 2007 č. j. 7 Ans 1/2006-131 nepovažuje pak za případný, s ohledem na rozdílný způsob ukončení daňové kontroly, v dané věci řádný.
Porušení stěžovatelčina práva na spravedlivý proces se správní soudy měly dopustit také "nedůvodnou paušalizací okolností tohoto případu" a dále svým postupem v rámci dokazování a kasační soud při aplikaci §109 odst. 3 s. ř. s. Stěžovatelka uvedla, že závěry správních soudů ohledně vazby zajišťovacího příkazu na daňovou kontrolu jsou nesprávné, neboť nemají oporu v provedeném dokazování, resp. krajský soud vycházel jen z části důkazů, s jinými, které s touto skutečností souvisely a které byly založeny v soudním spise, se nevypořádal. Kasační soud pak v této věci nezjednal nápravu, jak vyplývá z ust. §109 odst. 3 s. ř. s.
V závěrečné části ústavní stížnosti, ve které navrhovala zrušení §86 a §87 odst. 1 s. ř. s. a §16 odst. 8 daňového řádu, stěžovatelka navázala na své předchozí námitky, když tvrdila, že tuto právní úpravu považuje za diskriminační, resp. jednoznačně zvýhodňující orgán veřejné správy, neboť výrazně devalvuje právo domáhat se ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle §82 s. ř. s. na pouhou možnost. Správní orgány se mohou spoléhat, že nebudou postiženy žádnou sankcí, pokud nezákonný zásah ukončí do doby, než soud ve věci rozhodne. Ochrana práv a svobod daňových subjektů se jí jeví proto jako ryze formální. Ve vztahu k §16 odst. 8 daňového řádu stěžovatelka ještě dodala, že tento nestanoví konkrétní a jasná pravidla k samotnému procesu ukončení daňové kontroly a umožňuje tak soudům velmi benevolentní výklad z hlediska skončení nezákonného zásahu.
V doplnění ústavní stížnosti ze dne 21. 12. 2008 stěžovatelka dále upozornila na údajně rozdílný přístup Nejvyššího správního soudu ve věci trvajících důsledků nezákonného zásahu v podobě dodatečného platebního výměru, uplatněný v rozhodnutí tohoto soudu ze dne 17. 1. 2008 č. j. 1 Aps 3/2006-69 a namítla porušení principu legitimního očekávání stěžovatelů v důvěryhodnost aktů státu. Doplnila rovněž svoji argumentaci, že zajišťovací příkaz byl jedním z důsledků daňové kontroly.
Ústavní stížnost není opodstatněná.
Ústavní soud, vědom si svého ústavněprávního vymezení (čl. 83 Ústavy), opakovaně připomíná, že není součástí soustavy obecných soudů a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do této rozhodovací činnosti je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena stěžovatelova základní práva a svobody chráněné ústavním pořádkem České republiky.
Ústavní soud dále považuje za nutné zdůraznit, že není zásadně povolán k přezkumu správnosti aplikace "jednoduchého práva", neboť ten náleží soudům obecným. Je úkolem soudů vyšších stupňů, zde Nejvyššího správního soudu, zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování a v rámci tohoto oprávnění činit výklad podústavního práva. Při výkonu této pravomoci je přirozeně i tento soud, jako orgán veřejné moci, povinen interpretovat jednotlivá ustanovení podústavního práva vždy též z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod a zachovávat kautely ústavně konformního výkladu právních předpisů. Vyjádřeno jinými slovy, ani Nejvyšší správní soud ani jakýkoliv jiný soud není nikterak vyvázán z imperativu plynoucího z čl. 4 Ústavy.
V reakci na námitky stěžovatelky hodnotil Ústavní soud s ohledem na výše uvedené, zda obecné soudy v řízení svévolně neaplikovaly normy "jednoduchého práva" bez rozumného odůvodnění či propojení s jakýmkoliv ústavně chráněným účelem, resp., zda právní závěry jimi učiněné nejsou v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými a právními zjištěními. Svévolnou interpretaci práva ovšem v projednávaném případě neshledal. Správní soudy postupovaly v souladu se zákonem a respektovaly i hranice vymezené ústavněprávními předpisy. Z odůvodnění jejich rozhodnutí je zřejmé, že se námitkami stěžovatelky (podobnými jako v ústavní stížnosti) velmi podrobně zabývaly, svoje argumenty dostatečně odůvodnily a opřely je o příslušná zákonná ustanovení, která standardním způsobem vyložily. Jejich právním závěrům nelze z ústavního hlediska cokoli vytknout a Ústavní soud na ně v podrobnostech odkazuje.
Podstatu stěžovatelčiny argumentace tvoří námitka stran údajného pochybení správních soudů, které jí neposkytly ochranu před zásahem orgánu veřejné moci. Charakterem ochrany poskytované na základě §82 an. s. ř. s. se zabýval již Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí, přičemž zdůraznil především její subsidiaritu. Konstatoval, že cílem žaloby podle §82 an. s. ř. s. je ochrana práv subjektů dotčených zásahem veřejné moci, proti němuž neexistují jiné prostředky ochrany, typicky např. žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, a jehož působení do práv dotčeného subjektu trvá, či jehož opakování hrozí. Je tedy zcela zřejmé, že cílem popsaného prostředku právní ochrany není "morální zadostiučinění" vyslovením nezákonnosti zásahu veřejné moci, ani nahrazení existujících prostředků ochrany.
Možnost soudní ochrany vyplývá především z čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého se lze domáhat ochrany před zkrácením práv rozhodnutím orgánu veřejné správy. Jakkoliv má nezákonný zásah specifický charakter a není stricto sensu rozhodnutím veřejné správy, nutnost možné ochrany proti němu lze podřadit citovanému článku Listiny. Ochrana proti takovému zásahu podle §82 an. s. ř. s. pak řeší existující účinky takového zásahu, případně jeho trvající bezprostřední důsledky, nebo odstraňuje hrozbu jeho opakování. Za situace, kdy netrvá zásah ani jeho bezprostřední důsledky, neexistuje právo, kterému by v daném případě měla být poskytnuta ochrana.
Případně vzniklá škoda, vyplývající z nesprávného úředního postupu, za který je možné nezákonný zásah považovat, je v souladu s čl. 36 odst. 3 Listiny nahraditelná cestou civilního soudnictví. Přitom je třeba rozlišit nezákonné rozhodnutí ve smyslu §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti, ve znění pozdějších předpisů, a nesprávný úřední postup ve smyslu §13 odst. 1 citovaného zákona. Nesprávný úřední postup není zákonem definován, a to vzhledem k mnohosti forem, nicméně pod něj lze nepochybně zařadit i nezákonný zásah. Pro uplatnění náhrady škody způsobené úředním postupem, na rozdíl do nezákonného rozhodnutí, není vyžadováno předchozí rozhodnutí o nesprávnosti úředního postupu. Tento závěr vyplývá rovněž z §135 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a pravomoci civilních soudů vyřešit uvedenou otázku jako prejudiciální v rámci samotného řízení o náhradu škody. Z tohoto hlediska není proto také opodstatněné tvrzení stěžovatelky, že uplatňování nároku na náhradu škody je mnohem obtížnější než za situace, kdy existuje titul v podobě rozhodnutí správního soudu deklarujícího nezákonnost předmětného zásahu. V konečném důsledku dochází pouze k přenosu procesu dokazování nezákonnosti zásahu od správního soudu k soudu civilnímu.
Stejně tak se Ústavní soud neztotožnil se stížnostní argumentací stran posouzení ukončení nezákonného zásahu. V řízení o ochraně před nezákonným zásahem dle §82 an. s. ř. s. soud neposuzuje, zda zásah byl či nebyl ukončen v souladu se zákonem, jeho povinností je bez pochybností zjistit, že jednání správního orgánu, ve kterém navrhovatel spatřoval nezákonný zásah, již netrvá. Stěžovatelka v ústavní stížnosti v dané souvislosti správně zmiňuje, že je třeba vycházet z faktického stavu, současně však přehlíží, že v souzené věci oba soudy shodně konstatovaly, že žalovaný po projednání zprávy o daňové kontrole nečinil žádné další úkony, z nichž by bylo možné dovodit faktické pokračování v daňové kontrole. Uvedené ostatně netvrdila ani sama navrhovatelka. Pokud jde o právo stěžovatelky, aby při projednání zprávy o daňové kontrole správce daně postupoval v souladu se zákonem a zachoval veškerá zákonem zaručená práva kontrolovaného subjektu, nebylo tímto zpochybněno a bude případně projednáváno v rámci žaloby proti rozhodnutí správního orgánu.
Stěžovatelka rovněž polemizuje se závěry soudů co do trvání důsledků nezákonného zásahu. Klíčová pro posouzení věci je otázka, co se rozumí oněmi "důsledky zásahu" a spadá-li pod ně i dodatečný platební výměr. Judikatura Nejvyššího správního soudu je v tomto ohledu zcela jednotná, neboť jasně říká, že na základě daňové kontroly vydaný dodatečný platební výměr nelze považovat za trvající důsledek zásahu, neboť dodatečný platební výměr je vydáván na základě výsledků řízení vyměřovacího, jehož podkladem může být podle okolností podané daňové přiznání nebo dodatečné daňové přiznání, nebo také důkazní řízení provedené v rámci daňové kontroly a následně zachycené ve zprávě o výsledku daňové kontroly. Od tohoto názoru se Nejvyšší správní soud neodchýlil ani ve stěžovatelkou zmiňovaném rozsudku ze dne 17. 1. 2008 č. j. 1 Aps 3/2006-69, jímž zrušil rozhodnutí krajského soudu pro nepřezkoumatelnost z důvodu, že tento se otázkou trvání důsledků daňové kontroly vůbec nezabýval a příslušná tvrzení žalobce nechal zcela bez povšimnutí. V žádném případě z něj však nevyplývá, jak tvrdí stěžovatelka v doplnění ústavní stížnosti, že by se správní soud měl vypořádat nejen s tím, zda trvají následky nezákonného zásahu, ale i s tím, zda zásah samotný byl skutečně nezákonný, protože jedině tak může postavit na jisto existenci trvání následků nezákonného zásahu. Svým tvrzením stěžovatelka desinterpretuje předmětné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Dalším kriteriem, které je v tomto kontextu třeba vzít v úvahu, je existence jiných prostředků ochrany. Je-li charakter žaloby podle §82 an. s. ř. s. subsidiární, s cílem bezprostředně zamezit trvající (alespoň ve svých důsledcích) nezákonný zásah či zásahu již skončenému, ale hrozící opakováním, nepřichází tato ochrana v souladu s §85 s. ř. s. v úvahu tam, kde existují jiné prostředky ochrany. Proto je třeba i u důsledků zásahu odlišit ty, které jsou přímým důsledkem nezákonného zásahu, jejichž odstranění nepřichází v úvahu za použití jiných prostředků ochrany, a u nichž přichází v úvahu (možné) obnovení stavu před zásahem (§87 odst. 2 s. ř. s.). Dodatečný platební výměr, který je bezesporu rozhodnutím, nemůže definici ustanovení §82 s. ř. s. dostát.
Pokud jde o tvrzený důsledek daňové kontroly spočívající ve vydání zajišťovacího příkazu, Ústavní soud odkazuje zcela na odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, na jehož závěrech nic nezmění ani stěžovatelčina argumentace. Jestliže příslušný správce daně ve zkoumaném případě zjistil skutečnosti, které odůvodňovaly jeho obavu, že úhrada dosud nestanovené daně bude v době její splatnosti a vymahatelnosti nedobytná, byl oprávněn s uvedením důvodů, pro něž pokládá vybrání za ohrožené, vydat zajišťovací příkaz. Mohlo se tak stát mimo jiné v souvislosti s daňovou kontrolou, nicméně to neznamená, že zajišťovací příkaz by představoval její důsledek. Stěžovatelka nadto měla, resp. má, otevřeny všechny možnosti využít opravných prostředků proti konečnému rozhodnutí ve věci, včetně možnosti domáhat se poté nápravy ve správním soudnictví.
Ústavní soud závěrem ve vztahu k přetrvávajícímu nesouhlasu stěžovatelky se samotným výkladem problematiky provedeným správními soudy dodává, že odlišný právní názor účastníka řízení od názoru vysloveného soudem rozhodujícím jeho spor ještě neznamená porušení práva na soudní ochranu. Rozsah práva na spravedlivý proces nelze v žádném případě vykládat jako garanci úspěchu v řízení, tj. jako zaručení přímého a bezprostředního práva jednotlivce na rozhodnutí, které podle jeho názoru odpovídá hmotněprávním poměrům, jak sám vnímá a interpretuje. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny garantuje každému právo na přístup k soudu ve věci přezkumu rozhodnutí učiněných orgánem veřejné správy, resp. představuje speciální ustanovení k obecnému ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny zakotvující právo každého na spravedlivé soudní řízení. Dle názoru Ústavního soudu byl v případě stěžovatelky naplněn smysl citovaných ustanovení Listiny, neboť jak vyplývá ze spisového materiálu, nebylo jí v souzené věci nijak bráněno, aby se stanoveným postupem svého práva nejprve u Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích, a posléze u Nejvyššího správního soudu domáhala. Stěžovatelka má také k dispozici další procesní prostředky (odvolání a případně žalobu ve správním soudnictví proti dodatečnému platebnímu výměru), kterými se může domáhat přezkoumání postupu správního orgánu. Tímto nedochází k dotčení podstaty čl. 36 odst. 2 Listiny, jelikož právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, které mají povahu rozhodnutí konečného.
Ústavnímu soudu s ohledem na výše naznačené nezbývá než uzavřít, že neshledal existenci neoprávněného zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatelky, nezbylo mu tedy než projednávanou ústavní stížnost odmítnout podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků řízení jako návrh zjevně neopodstatněný.
Tento výsledek řízení o ústavní stížnosti předznamenává (negativně) - z povahy věci - i osud dalšího návrhu stěžovatelky, jmenovitě na zrušení ustanovení §86 a §87 odst. 1 s. ř. s. a §16 odst. 8 daňového řádu, jež musí být, coby návrh závislý, odmítnut rovněž [§43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. září 2009
Stanislav Balík
předseda senátu