ECLI:CZ:US:2010:1.US.2256.10.1
sp. zn. I. ÚS 2256/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy Vojena Güttlera a soudců Františka Duchoně a Ivany Janů mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele P. Š., zastoupeného JUDr. Radimem Vicherkem, advokátem se sídlem v Ostravě - Moravská Ostrava, Masná 8, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. května 2010, č. j. 3 Ads 13/2010-34, proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 19.10.2009, č. j. 43 Cad 98/2009-17, a proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 10.3.2009, č. 500 724 307, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Ostravě a České správy sociálního zabezpečení jako účastníků řízení takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 3. 8. 2010, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť jimi bylo porušena jeho práva zakotvená v čl. 36 a 38 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
V ústavní stížnosti stěžovatel vytýká Nejvyššímu správnímu soudu, že při svém rozhodování vycházel z toho, že skutková otázka, (která je pro stěžovatele podstatou sporu, na což v kasační stížnosti kladl důraz v rámci svých skutkových a právních tvrzení), již byla soudy "několikrát posuzována v řízeních o důchodových nárocích stěžovatele" a nezabýval se otázkou, zda takto obecnými soudy vykládaná a aplikovaná právní úprava nepůsobí, že v důsledku přepjatého formalismu je stěžovatel krácen na svých základních právech a svobodách. Stěžovatel má také zato, že se Nejvyšší správní soud dostatečně nevypořádal s jeho kasačními námitkami. Stěžovatel trvá na svém stanovisku, že mu nemůže být přičítáno k tíži, že k jeho převedení na jinou práci ze zdravotních důvodů došlo formálně jiným úkonem, neboť nemohl nijak ovlivnit, jakým právně formálním způsobem jej jeho zaměstnavatel převede na jinou práci, navíc v situaci, kdy byl převáděn k jiné organizaci, byť v rámci tehdejší stejné výrobně hospodářské jednotky. Stěžovatel uvádí, že se takovým způsobem ,,převáděli" důlní zaměstnanci na jinou práci zcela běžně. Stěžovatel tedy nerozvázal pracovní poměr svévolně, ale pouze konal, co mu nařídil zaměstnavatel, tedy na straně jedné podepsal dohodu o skončení pracovního poměru jako horník a na straně druhé v tomtéž okamžiku uzavřel novou pracovní smlouvu pro výkon jiné práce, na kterou byl převeden v rámci tehdejší výrobně hospodářské jednotky, avšak k jiné organizaci, tehdejšímu národnímu podniku. Obecné soudy porušily dle stěžovatele zákon tím, že své rozhodnutí založily na přepjatém formalismu a rozhodly podle formálně právního stavu, nikoliv podle stavu skutkového, který jinak správně zjistily.
Ze spisu Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 43 Cad 98/2009, který si Ústavní soud vyžádal, vyplynuly následující skutečnosti. Rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení ze dne 10. 3. 2009, č. 500 724 307, byla zamítnuta žádost stěžovatele o přiznání starobního důchodu podle ustanovení §29 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 155/1995 Sb."). V odůvodnění Česká správa sociálního zabezpečení uvedla, že nárok na starobní důchod stěžovateli nevznikl, protože nezískal potřebných 15 roků v I. AA kategorii. Dle dokladů v této kategorii získal pouze 13 roků a 174 dnů, opravným usnesením vydaným dne 30. 3. 2009 byl opraven výrok rozhodnutí, v němž doplnil odkaz na §74 zákona č. 155/1995 Sb. a opravil údaj o dosažené době zaměstnání v I. AA pracovní kategorii na 13 roků a 178 dnů. Rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení napadl stěžovatel žalobou, ve které uvedl, že pracoval v I. AA kategorii od 1. 6. 1969 do 3. 8. 1976 a od 1. 6. 1984 do 31. 10. 1990, kdy byl vyřazen pro naplnění prašné expozice. Česká správa sociálního zabezpečení stěžovateli nezapočítala dobu převedení na jinou práci, ke kterému byla organizace oprávněna i bez jeho souhlasu. Jedná se o dobu od 4. 8. 1976 do 31. 5. 1984. Stěžovatel uvedl, že tato doba převedení na jinou práci je obklopena dobou odpracovanou v I. kategorii, a proto ji měla Česká správa sociálního zabezpečení započítat jako odpracovanou v I. kategorii. Stěžovatel poukázal na dikci ustanovení §5 odst. 1 nařízení vlády č. 117/1988 Sb., podle něhož se jako doba zaměstnání v I. (II.) pracovní kategorii započítávala také doba převedení zaměstnance na jinou práci, k němuž byla organizace oprávněna i bez jeho souhlasu, jestliže byla obklopena dobou výkonu zaměstnání v I. AA kategorii. Rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 19.10.2009, č. j. 43 Cad 98/2009-17, byla žaloba zamítnuta s odůvodněním, že doba zaměstnání od 4. 8. 1976 do 31. 5. 1984, o níž se jednalo, je obklopena dobou zaměstnání v hornictví v pracovní kategorii I. AA, avšak nemůže být započitatelná pro účely důchodového zabezpečení ve smyslu ustanovení §5 odst. 1 písm. d) nařízení vlády č. 117/1988 Sb., neboť se u stěžovatele nejednalo o převedení na jinou práci, k níž je organizace oprávněna i bez jeho souhlasu ve smyslu tehdy platného ustanovení §37 odst. 3 zákoníku práce. Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, která byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta.
Po přezkoumání vyžádaného spisového materiálu, předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že ke tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv postupem Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Ostravě ani České správy sociálního zabezpečení nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevně, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností a bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, zřejmé, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. Ústavní soud jen pro pořádek upozorňuje, že jde v této fázi o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního.
Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Z obsahu ústavní stížnosti je však naopak zřejmé, že se stěžovatel v podstatě domáhá přezkoumání napadených soudních rozhodnutí tak, jako by Ústavní soud byl dalším stupněm v hierarchii obecných soudů. Takto pojatá ústavní stížnost staví Ústavní soud do pozice další instance v systému všeobecného soudnictví. Jak však Ústavní soud vyslovil v řadě svých rozhodnutí, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR) není součástí soustavy obecných soudů, a jeho postavení ve vztahu k obecným soudům je limitováno čl. 83 Ústavy, ze kterého vyplývá, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti, a pokud jde o posouzení rozhodnutí napadených ústavní stížností, ustanovením čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. To mu dává pravomoc svým rozhodnutím zasáhnout pouze tam, kde došlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připustil, že v období, kdy nebyl zřízen Ústavou předpokládaný Nejvyšší správní soud, byl Ústavní soud sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekce právních názorů, které by jinak příslušely tomuto soudu (viz nález sp. zn. IV. ÚS 49/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 27, č. 86, str. 25 a další). Nezbytnost výjimečného suplování těchto pravomocí Nejvyššího správního soudu však faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominula a Ústavní soud respektuje základní rozhraničení pravomocí obou soudů. Ústavní soud v tomto směru není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu jednoduchého práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
V dané právní věci jde o posouzení, zda stěžovatel splnil podmínky pro přiznání starobního důchodu stanovené v §29 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a §74 a nařízení vlády České a Slovenské Federativní Republiky č. 557/1990 Sb., o mimořádném poskytování starobního důchodu některým horníkům.
Podle §5 odst. 1 nařízení vlády ČR č. 117/1988 Sb., o zařazování zaměstnání do I. a II. pracovní kategorie pro účely důchodového zabezpečení, platilo, že jako doba zaměstnání I. (II.) pracovní kategorie se započítávají, jestliže jsou obklopeny touto dobou, též doba převedení pracovníka na jinou práci, k němuž je organizace oprávněna i bez jeho souhlasu.
Podle §37 zákoníku práce platného v rozhodné době platilo, že organizace je povinna převést pracovníka na jinou práci, pozbyl-li pracovník vzhledem ke svému zdravotnímu stavu podle lékařského posudku nebo rozhodnutí orgánu státní zdravotní správy nebo sociálního zabezpečení trvale způsobilosti konat dále dosavadní práci nebo nesmí-li ji konat pro onemocnění nemocí z povolání nebo pro ohrožení touto nemocí [§37 odst. 1 písm. a)]. Nelze-li dosáhnout účelu převedení podle předchozího odstavce převedením pracovníka v rámci pracovní smlouvy, může ho organizace převést v těchto případech i na práci jiného druhu, než byl sjednán v pracovní smlouvě, a to i kdyby s tím pracovník nesouhlasil (§37 odst. 2), organizace je přitom povinna předem projednat s pracovníkem důvod převedení na jinou práci a dobu, po kterou má převedení trvat; byla-li pracovní smlouva uzavřena písemně a dochází-li převedením pracovníka k její změně, je organizace povinna vydat mu písemné potvrzení o důvodu převedení na jinou práci a době jeho trvání, s výjimkou případů uvedených v odstavci 3 (§37 odst. 5).
Jak vyplývá z obsahu vyžádaného soudního spisu, stěžovatel byl v roce 1976 uznán nezpůsobilým práce horníka v rubání. Z tohoto důvodu ukončil u zaměstnavatele OKR, Důl Paskov, národní podnik Paskov, pracovní poměr dohodou a uzavřel nový pracovní poměr s dalším zaměstnavatelem OKR, Doprava, národní podnik Ostrava, a to v rámci tehdejší stejné výrobní hospodářské jednotky.
Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí stěžovateli vyložil, že skutková otázka, zda byl dne 3. 8. 1976 převeden na jinou práci v rámci jednoho zaměstnavatele, anebo zda k tomuto datu ukončil pracovní poměr dohodou a začal pracovat u podniku OKR Doprava na základě nové pracovní smlouvy, byla již Českou správou sociálního zabezpečení i soudy několikrát v řízení o jeho důchodových nárocích posuzována. Nejvyšší správní soud v této souvislosti odkázal na svůj rozsudek ze dne 14. 1. 2005, č. j. 4 Ads 45/2003 - 133, ve kterém vyložil relevantní právní úpravu [§2 odst. 1, §5 odst. 1 písm. d) nařízení vlády č. 557/1990 Sb.] a dospěl k těmto závěrům: "Převedení na jinou práci je ve smyslu pracovněprávních předpisů platných jak v době vydání nařízení vlády ČSSR č. 117/1988 Sb., tak v době vydání přezkoumávaného rozhodnutí správního orgánu (viz §37 zákoníku práce), možné pouze v rámci organizace, t. j. v rámci jednoho subjektu práva. Jakékoli "převedení" pracovníka dohodou mezi dvěma zaměstnavatelskými organizacemi jako subjekty práva nelze pod ustanovení §5 odst. 1 písm. d) cit. nařízení zahrnout, a to ani za použití rozšiřujícího výkladu, protože takový výklad by šel zjevně za rámec záměru zákonodárce vyjádřeného v §5 odst. 1 cit. nařízení vlády právě tím, že skutkové podstaty tam definované se týkají situací, kdy pracovník je stále v pracovněprávním vztahu k původnímu zaměstnavateli. ... Kardinálním argumentem pro nepřípustnost extenzívního výkladu §5 odst. 1 písm. d) nařízení vlády ČSSR č. 117/1988 Sb. je pak ustanovení §2 odst. 5 vyhlášky č. 129/1979 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví trvale nezpůsobilých k dosavadní práci, podle něhož, pokud nároky pracovníka či jiná plnění v jeho prospěch jsou podle příslušných právních předpisů, s výjimkou předpisů o sociálním zabezpečení, nebo podle příslušných ustanovení kolektivních smluv vázány na celkovou dobu zaměstnání (praxe) nebo na nepřetržité trvání pracovního poměru, posuzují se tyto skutečnosti, jako kdyby ke změně nebo skončení předchozího pracovního poměru nedošlo. Z výslovné výluky předpisů o sociálním zabezpečení, mezi něž nutno řadit i předpisy o důchodovém pojištění či zabezpečení, jednoznačně vyplývá, že pro účely posuzování nároků na starobní důchod je nutno s uvolněním do jiné organizace (ať již v rámci téže výrobní hospodářské jednotky či mimo ni) nakládat jako s jakýmkoli jiným běžným rozvázáním pracovního poměru a sjednáním pracovního poměru nového." Nejvyšší správní soud proto v dané věci nesouhlasil se stěžovatelovým tvrzením, že ukončení pracovního poměru dohodou [§43 odst. 1 písm. a) zákona č. 65/1965 Sb., zákoníku práce, ve znění účinném k 3. 8. 1976] bylo pouze formální a že došlo k faktickému převedení na jinou práci bez jeho souhlasu. Ohledně námitky poukazující na listinu "Nároky pracovníka v souvislosti s převedením do n. p. OKR Doprava" ze dne 1. 10. 1976, která používá termín "převedení" v souvislosti s vyplacením mzdového vyrovnání podle ustanovení vyhlášky č. 70/1974 Sb., ve znění účinném k datu vyhotovení této listiny, Nejvyšší správní soud konstatuje, že tento termín se zřetelem ke všem okolnostem nebyl v této listině použit ve významu ustanovení §37 zákoníku práce ve znění účinném k uvedenému datu pořízení této listiny, ale v obecném jazykovém významu změny pracovní pozice v rámci koncernu OKR Ostrava. Navíc Nejvyšší správní soud podotýká, že vyhláška č. 70/1974 Sb. citovaná v textu listiny v ustanovení §3 odst. 2 upravovala právě nároky zaměstnance, jehož pracovní poměr zanikl dohodou dříve, než by skončil, kdyby byla pracovníku dána ke dni uzavření původní dohody výpověď, a dále také situaci, kdy pracovníku původně dána výpověď a pracovní poměr skončil dříve na základě později uzavřené dohody. Tato listina tedy skutečně neprokazuje tvrzení stěžovatele, že byl převeden na jinou práci, nýbrž naopak potvrzuje skutečnost, že se stěžovatelem byl ukončen pracovní poměr dohodou podle §43 odst. 1 písm. a) zákoníku práce.
Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně a vyčerpávajícím způsobem odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základnu a je logicky a srozumitelně odůvodněn, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění ústavní stížností napadeného rozhodnutí, které se všemi námitkami stěžovatele vypořádalo způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, když po přezkoumání napadených rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu dospěl k závěru, že výklad a aplikace §5 odst. 1 nařízení vlády ČR č. 117/1988 Sb., o zařazování zaměstnání do I. a II. pracovní kategorie pro účely důchodového zabezpečení, byly provedeny správním orgánem i obecnými soudy v mezích zákona ústavně konformním způsobem, neboť ve svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl.
Ústavní soud se otázkou posouzení, zda stěžovatel splnil podmínky pro mimořádné poskytnutí starobního důchodu podle nařízení vlády České a Slovenské Federativní Republiky č. 557/1990 Sb., o mimořádném poskytování starobního důchodu některým horníkům, v souvislosti s výše uvedenými požadavky na výklad právních předpisů, který nesmí být striktně formální, zabýval např. ve svém nálezu ze dne 23. 8. 2010, sp. zn. I. ÚS 1415/10, publ. http://nalus.usoud.cz, ve kterém konstatoval že "Při výkladu a aplikaci právních předpisů tedy nelze opomíjet jejich účel a smysl, který není možné hledat jen ve slovech a větách toho kterého předpisu, v němž jsou vždy přítomny i principy uznávané demokratickými právními státy. Ústavní soud rovněž několikrát uvedl, že z pohledu ústavněprávního je nutno stanovit podmínky, při splnění kterých nesprávná aplikace podústavního práva obecnými soudy má za následek porušení základních práv či svobod jednotlivce. Ústavní soud spatřuje tyto podmínky zejména v následujících okolnostech: Základní práva a svobody v oblasti jednoduchého práva působí jako regulativní ideje, pročež na ně obsahově navazují komplexy norem jednoduchého práva. Porušení některé z těchto norem, a to v důsledku svévole anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. přepjatý formalismus), pak zakládá dotčení na základním právu a svobodě (např. nález sp. zn. III. ÚS 150/99, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 17, nález č. 9).
V dané věci však názoru stěžovatele, že obecné soudy založily své rozhodnutí na přepjatém formalismu a rozhodly podle formálně právního stavu, nikoliv podle jinak správně zjištěného skutkového stavu, nelze přisvědčit. Naopak, stěžovatelem navrhovaný výklad §5 odst. 1 nařízení vlády ČR č. 117/1988 Sb., o zařazování zaměstnání do I. a II. pracovní kategorie pro účely důchodového zabezpečení, založený na tvrzení stěžovatele o tehdejší běžné praxi, pracovních a politických poměrech, by byl excesivním nikoli jen nad rámec zákona, ale také vybočujícím z mezí ústavnosti.
Pokud má stěžovatel rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení za nepřiměřené tvrdé, na tomto místě Ústavní soud konstatuje že se již v minulosti otázkou tzv. stavovské invalidity, tedy zvýhodnění hornických procesí zabýval, a např. ve svém nálezu ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. 15/02, publ. http://nalus.usoud.cz, dospěl k závěru, že aktuální míra zákonného zvýhodnění poskytovaného toliko úzká skupině bývalých "stavovských" důchodců, která splňuje kritéria daná ustanovením §78 zákona o důchodovém pojištění, se nejeví jako nepřiměřená. Ústavní soud závěrem konstatoval, že je pouze věcí zákonodárce, zda určité skupině stanoví více výhod než jiné, pokud přitom nepostupuje libovolně. Za situace, kdy neshledal zvýhodnění jedné kategorie osob jako protiústavní, není Ústavní soud oprávněn zákonodárce zastoupit a jeho chybějící vůli ke zvýhodnění jiné kategorie nahradit svým rozhodnutím.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. října 2010
Vojen Güttler, v.r.
předseda senátu