ECLI:CZ:US:2011:1.US.1182.08.1
sp. zn. I. ÚS 1182/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera o ústavní stížnosti stěžovatelky C 1 Linie, a. s., se sídlem Teplická 17, 190 00 Praha 9, IČ: 49098209, zastoupené JUDr. Dušanem Bláhou, advokátem se sídlem Lidická 20, Praha 5, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 2. 2008, č. j. 39 Co 362/2007-110, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 12. 4. 2007, č. j. 20 C 47/2005-76, zamítl žalobu stěžovatelky proti žalované České republice - Ministerstvu pro místní rozvoj (dále jen "žalovaná"), za účasti vedlejšího účastníka města Železná Ruda (dále jen "VÚ") o zaplacení 25.450.133 Kč s příslušenstvím (výroková část I.), rozhodl, že stěžovatelka je povinna zaplatit žalované náhradu nákladů řízení ve výši 219.281 Kč (výroková část II.) a dále rozhodl, že stěžovatelka je povinna zaplatit VÚ náhradu nákladů řízení ve výši 219.817 Kč (výroková část III.).
Stěžovatelka se po žalované domáhala náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím a nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."), který měl spočívat v činnosti stavebního odboru Městského úřadu Železná Ruda (dále jen "stavební úřad") ve stavebním řízení.
Obvodní soud zjistil, že stavební úřad územním rozhodnutím ze dne 17. 3. 1999 (ve spojení s rozhodnutím Okresního úřadu Klatovy ze dne 9. 11. 1999) rozhodl o umístění stavby čerpací stanice pohonných hmot (dále jen "ČSPH"); poté rozhodnutím ze dne 17. 8. 2000 vydal stavebnici L. G. stavební povolení na stavbu ČSPH, na stavbu komunikace a zpevněné plochy (dále jen "stavba"). Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 30. 11. 2001, sp. zn. 30 Ca 296/2000, zrušil rozhodnutí Okresního úřadu v Klatovech ze dne 19. 9. 2000, kterým bylo zamítnuto odvolání VÚ proti rozhodnutí stavebního úřadu o vydání stavebního povolení. Účastníkem soudního řízení byla L. G. Rozhodnutím Okresního úřadu v Klatovech ze dne 23. 4. 2002 a ze dne 18. 12. 2002 bylo zrušeno rozhodnutí stavebního úřadu o vydání stavebního povolení. Následně Krajský úřad Plzeňského kraje rozhodnutím ze dne 5. 4. 2004 zrušil rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 22. 12. 2003 o odstranění stavby, které v době vydání ústavní stížností napadeného rozhodnutí nadále probíhalo.
Stěžovatelka na základě citovaných rozhodnutí ze dne 17. 3. 1999 a ze dne 17. 8. 2000 začala jako stavebník stavět v roce 2000 a 2001 kanalizaci, komunikaci a zpevněné plochy. Stěžovatelka spatřovala odpovědnost žalované za vznik škody nejenom v nezákonném rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby, jež bylo soudem zrušeno, ale též v následném nesprávném úředním postupu stavebního úřadu, který spočíval zejména v nečinnosti, jež oddálila rozhodnutí o dodatečném povolení stavby. Stěžovatelkou uplatněná škoda odpovídá ušlému zisku ve výši 25.274.936 Kč z provozu ČSPH za dobu od 1. 10. 2002 do 31. 3. 2005, kterou stěžovatelka vypočetla "podle výše nájemného hrazeného mu (Poznámka: jí) dle nájemní smlouvy se společností OMV". Stěžovatelce uvedla, že jí zároveň vznikla škoda spočívající v nákladech vynaložených na právní zastoupení ve výši 175.197 Kč.
Obvodní soud pro Prahu 1 v odůvodnění svého rozhodnutí zdůraznil, že odpovědnost státu za škodu vzniká tehdy, došlo-li k vydání nezákonného rozhodnutí, ke vzniku škody na straně účastníka řízení, v němž bylo toto rozhodnutí vydáno a existuje-li vztah příčinné souvislosti mezi vydáním nezákonného rozhodnutí a vzniklou škodou. Poukázal na to, že v době rozhodování soudu nebylo dosud stavební řízení skončeno, nebylo vydáno nové stavební povolení, ani rozhodnutí o kolaudaci stavby. Žaloba je tedy předčasná. Zdůraznil, že základním předpokladem oprávněnosti žaloby na náhradu škody je samotný vznik škody; stěžovatelkou uplatněný ušlý zisk závisí na konečném rozhodnutí v předmětném správním řízení. Jelikož dosud nebylo rozhodnuto o samotné kolaudaci stavby, nelze předjímat, zda stavební úřad vůbec a v jakém rozsahu vyhoví návrhu stěžovatelky; pokud nebude jejímu návrhu vyhověno, stěžovatelka nebude moci stavbu ČSPH realizovat a pronajmout ji, a tudíž jí nevznikne škoda spočívající v ušlém zisku.
Soud prvého stupně dále uvedl, že v důsledku neexistence samotného základu nároku na náhradu škody se nezabýval tím, zda se žalovaná "dopustila" nesprávného úředního postupu spočívajícího v průtazích v řízení a zda byla dána příčinná souvislost mezi uplatněnou škodou a tvrzeným nesprávným úředním postupem. Obvodní soud považoval za další důvod zamítnutí žaloby neexistenci účastenství stěžovatelky v řízení, v němž bylo údajné nezákonné rozhodnutí vydáno. Prohlásil, že stěžovatelka sice vstoupila do práv původní stavebnice a účastnice stavebního řízení L. G., avšak tato sukcese je bez dalšího omezena jen na práva a povinnosti účastnice ve stavebním řízení; jiných práv a povinností se tedy netýká. Pokud účastníkovi vznikla škoda nezákonným rozhodnutím, jedná se o nárok, jenž není součástí jeho práv v napadeném řízení, nýbrž jde o samostatné hmotněprávní nároky svědčící pouze tomu, komu vznikla škoda, tedy účastníkovi. Stěžovatelka ani netvrdila, že by jí původní stavebnice postoupila předmětnou pohledávku vůči státu. S ohledem na to, že zrušeným rozhodnutím bylo návrhu původní stavebnice vyhověno, není zde ostatně dána ani příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím a tvrzenou škodou.
Obvodní soud neshledal důvodným ani nárok na náhradu škody spočívající v nákladech vynaložených stěžovatelkou na právní zastoupení v průběhu správního řízení (a to včetně nákladů v "řízení" o předběžném opatření, jež bylo vydáno v rámci řízení o odstranění stavby). O náhradě nákladů řízení rozhodl s odkazem na §142 odst. 1 o. s. ř. podle procesní úspěšnosti žalované a VÚ.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 2. 2008, č. j. 39 Co 362/2007-110, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil; dále rozhodl, že stěžovatelka je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů odvolacího řízení 310.685 Kč a VÚ na náhradě nákladů odvolacího řízení 312.618 Kč. Zdůraznil, že soud prvého stupně provedl postačující skutková zjištění, věc správně posoudil a pro stručnost zcela odkázal na přiléhavé odůvodnění napadeného rozsudku.
Odvolací soud - s ohledem na odvolací námitky - poukázal na to, že byť obvodní soud nerozhodl o přerušení řízení, přesto řízení není postiženo vadou, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci; v této souvislosti uvedl, že podle §202 odst. 1 písm. i) o. s. ř. nelze podat odvolání proti usnesení, jímž byl zamítnut návrh na přerušení řízení podle §109 nebo podle §110 o. s. ř., neboť jde o usnesení procesní povahy, které soud vydává v průběhu řízení a jehož přezkoumání v odvolacím řízení by jen oddalovalo rozhodnutí ve věci. Pokud soud prvého stupně řízení nepřerušil a ve věci meritorně rozhodl, lze dovodit, že obvodní soud neshledal pro přerušení řízení podmínky; navíc zdůraznil, že i kdyby byl obvodní soud řízení přerušil, nemohla by být žaloba úspěšná pro nedostatek aktivní věcné legitimace na straně stěžovatelky. Odvolací soud v této souvislosti (ve shodě se soudem prvního stupně) prohlásil, že podle §7 zákona č. 82/1998 Sb. mají právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím pouze účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda. Stěžovatelka však účastnicí takového řízení nebyla a její odkaz na §70 zákona č. 50/1976 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "SZ"), je zcela nepřípadný; SZ totiž připouští přechod jen těch práv, které sám upravuje a nelze tudíž extenzivním výkladem dovozovat přechod aktivní legitimace jiných, tímto zákonem neupravených nároků a tedy ani přechod práva z odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb.
Podle názoru městského soudu soud prvého stupně také správně dovodil, že stěžovatelka není oprávněna domáhat se náhrady škody - ušlého zisku odvíjejícího se od výsledku dosud pravomocně neskončeného správního řízení; dle konstantní judikatury (např. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 593/2003) nelze totiž za nezákonné rozhodnutí ve smyslu §8 zákona č. 82/1998 Sb. považovat takové rozhodnutí orgánu státu, které sice bylo (pro nezákonnost) zrušeno, avšak orgán státu po jeho zrušení v zahájeném řízení pokračuje. Z logiky věci totiž plyne, že není zřejmé, zda v daném případě bude stěžovatelka vůbec oprávněna ČSPH postavit, zvláště s přihlédnutím k tomu, že probíhá řízení o odstranění stavby.
Odvolací soud připomněl, že obvodní soud při rozhodování o náhradě nákladů řízení správně aplikoval §142 odst. 1 o. s. ř., neboť vycházel ze zásady procesní úspěšnosti ve sporu; odvolací soud samotný neshledal důvody hodné zvláštního zřetele, jež by opravňovaly náhradu nákladů snížit nebo zcela nepřiznat. O náhradě nákladů odvolacího řízení soud rozhodl podle §224 odst. 1 ve spojení s §142 odst. 1 o. s. ř.
II.
V záhlaví citované rozhodnutí napadla stěžovatelka ústavní stížností. V ní uvedla, že tímto rozhodnutím byla porušena její základní práva zakotvená v čl. 11 odst. 1 a v čl. 36 odst. 1 a odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Stěžovatelka tvrdí, že napadený rozsudek spočívá v nesprávném právním posouzení věci; v této souvislosti uvedla, že pravomocná rozhodnutí správních orgánů jsou nadána tzv. presumpcí správnosti s příslušnými veřejnoprávními důsledky pro adresáty těchto rozhodnutí, a to nezávisle na jejich dalším právním osudu. Pro případ uplatněné náhrady škody je proto bezpředmětné zvažovat, jaký bude výsledek správních řízení po zrušení pravomocných správních rozhodnutí soudem; je prý potřeba pouze stanovit hodnotu majetkové újmy (včetně ušlého zisku), která stěžovatelce vznikla. Stěžovatelka má za to, že Městským soudem v Praze zmiňované rozhodnutí Nejvyššího soudu (sp. zn. 25 Cdo 593/2003) není na souzenou věc aplikovatelné, neboť se týká daňového řízení, které je od stavebního řízení odlišné. Dále prohlásila, že státní orgány nebyly schopné "za více jak 8 let pravomocně rozhodnout o povolení či nepovolení stavby".
Stěžovatelka se rovněž domnívá, že právo požadovat náhradu škody je nutno přiznat i právní nástupkyni původní stavebnice (a účastnice stavebního řízení), neboť v opačném případě vznikla ničím neodůvodněná disproporce mezi původním adresátem správních rozhodnutí a jeho právním nástupcem. Oba obecné soudy tak stěžovatelce odmítly poskytnout soudní ochranu a došlo k porušení jejího práva na spravedlivý proces.
Stěžovatelka považuje za zjevně nesprávná obě soudní rozhodnutí i v části týkající se jí uplatněného nároku na náhradu škody spočívajícího v jejích nákladech na právní zastoupení advokátem ve výši 7.675,50 Kč v řízení o předběžných opatřeních; (ne)posouzení tohoto nároku Městským soudu v Praze prý porušuje její právo na soudní ochranu podle čl. 36 Listiny.
Stěžovatelka konečně poukázala na konstantní judikaturu Ústavního soudu, podle níž je rozhodování o nákladech soudního řízení jeho integrální součástí. Podle stěžovatelky, ačkoliv je nárok na náhradu škody vůči státu projednáván v občanském soudním řízení, je potřeba přihlédnout ke speciální skutkové podstatě náhrady škody a tuto je třeba "případně zhodnotit v otázce náhrady nákladů řízení, které jsou integrální součástí soudního rozhodnutí". Stěžovatelka v této souvislosti prohlásila, že nelze po subjektu, který uplatňuje své základní právo na uhrazení náhrady škody v souvislosti s výkonem veřejné moci, spravedlivě požadovat, aby uhradil náklady vzniklé žalovaným (státu a veřejnoprávní korporaci) tím, že tyto subjekty udělily plnou moc advokátovi, neboť je jejich povinností hájit u soudu svá rozhodnutí a jsou pro tyto účely personálně a finančně vybaveny. Obdobně nelze v otázce rozhodnutí o nákladech řízení aplikovat jen pravidlo úspěchu ve věci, ale je třeba přihlédnout k dalším souvislostem případu (stěžovatelkou tvrzené opakované chyby VÚ a počty procesních úkonů žalovaných), a to navíc za situace, kdy se zákonodárce nepochybně snažil předejít ekonomickému omezení uplatnění práva na náhradu škody vůči státu (srov. zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, podle něhož je mimo jiné řízení ve věcech náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci nezákonným rozhodnutím osvobozeno od soudních poplatků).
Stěžovatelka proto navrhla, aby Ústavní soud rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 2. 2008, č. j. 39 Co 362/2007-110, zrušil.
III.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní soud, jak již vyslovil v řadě svých rozhodnutí, není soudem nadřízeným soudům obecným (není oprávněn zasahovat do jejich jurisdikční činnosti), není vrcholem jejich soustavy (čl. 91 Ústavy ČR), a již proto nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (srov. čl. 83 Ústavy ČR). Z ústavního principu nezávislosti soudů a soudců (čl. 81, 82 Ústavy ČR) vyplývá též zásada volného hodnocení důkazů (§132 o. s. ř.). Jestliže obecné soudy při svém rozhodování respektují kautely dané ustanovením §132 o. s. ř., nespadá do pravomoci Ústavního soudu "hodnotit" hodnocení důkazů obecnými soudy, a to ani tehdy, kdyby se s takovým hodnocením sám neztotožňoval (srov. sp. zn. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. C.H. Beck Praha, 1994, str. 41).
Taková situace právě v souzené věci nastala.
Ústavní soud především odkazuje na odůvodnění rozhodnutí obecných soudů, z nichž zřetelně plyne, proč byla žaloba stěžovatelky Obvodním soudem pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 12. 4. 2007, č.j. 20 C 47/2005-76, zamítnuta. V odůvodnění tohoto rozsudku bylo jasně a podrobně uvedeno, proč nebylo možné stěžovatelce vyhovět a proč nelze akceptovat její názor týkající se náhrady škody (resp. majetkové újmy v podobě stěžovatelkou tvrzeného ušlého zisku). Na tom nemůže nic změnit ani stěžovatelčina opakující se argumentace, stejně jako její ignorování jasného odkazu Městského soudu v Praze na postačující skutková zjištění a správné posouzení věci po právní stránce.
Ústavní soud tedy nemůže stěžovatelce přisvědčit (například) v jejím tvrzení, že Městský soud v Praze opominul posouzení uplatněného nároku na náhradu škody spočívajícího v jejích nákladech na právní zastoupení advokátem ve výši 7.675,50 Kč v řízení o předběžných opatřeních; obvodní soud tak učinil v dostatečné argumentační podobě a odvolací soud jasně a zřetelně na více místech argumentaci soudu prvého stupně potvrdil a odkázal na ni. Ostatně byl to především obvodní soud, který v prvé řadě reflektoval zjištění učiněná z obsahu (listin) správního spisu, podrobně popsal skutkový i právní stav souzené věci a vyvodil z něho příslušné právní závěry; k nim odvolací soud neměl co dodat a svoji argumentaci vztáhl jen k těm odvolacím námitkám, u nichž považoval za důležité uvést další věcné důvody. Ústavní soud se za této situace domnívá, že opakující se argumentace stěžovatelky je začasté spektakulární a nebere zřetel na jasné a jednoznačné důvody uplatněné oběma obecnými soudy. Konkrétním příkladem takové zavádějící argumentace, jež nebere na zřetel přezkum správních rozhodnutí soudy, je argumentace nesprávným právním posouzením věci (zřejmě) v řízení podle zákona č. 82/1998 Sb. a tvrzením o presumpci správnosti správních aktů; zde jako by stěžovatelka ignorovala jejich možné soudní přezkoumání a důsledky z něj plynoucí nejen ve věci samotného stavebního řízení, ale i případné důsledky pro rozhodování podle citovaného zákona. Obdobný přístup stěžovatelky se týká skutečnosti, že fyzická či právnická osoba není oprávněna domáhat se náhrady škody (ušlého zisku), jestliže správní řízení dosud není pravomocně skončeno. Stěžovatelka - k argumentaci konstatntní judikaturou (a příkladmo uvedeným rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 25. 5. 2004, sp. zn. 25 Cdo 593/2003), podle níž nelze za nezákonné rozhodnutí ve smyslu §8 zákona č. 82/1998 Sb. považovat takové rozhodnutí orgánu státu, které sice bylo (pro nezákonnost) zrušeno, avšak orgán státu po jeho zrušení v zahájeném řízení pokračuje - účelově poukázala na podmínky daňového řízení a nevzala v úvahu judikatorní přesah; ten je ostatně v citovaném rozsudku Nejvyššího soudu dostatečně jasně a zřetelně vyjádřen tím, že prvotní podmínkou odpovědnosti podle §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. je existence rozhodnutí vůbec. Současně Nejvyšší soud správně uvádí, že v případě jakéhokoliv aktu aplikace práva (včetně rozhodnutí procesního charakteru vydávaných v průběhu řízení), za nezákonné rozhodnutí ve smyslu §8 citovaného zákona "však nelze považovat takové rozhodnutí orgánu státu, které sice bylo (pro nezákonnost) zrušeno, avšak orgán státu po jeho zrušení v zahájeném řízení pokračuje". Ústavní soud tedy ani v tomto případě stěžovatelce přisvědčit nemůže.
Ústavní soud nepovažuje za případné ani tvrzení stěžovatelky týkající se jejího právního nástupnictví (po původní účastnici stavebního řízení) v řízení o náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím; oba soudy (a zvláště Městský soud v Praze) uvedly důvody, pro které nelze přijmout extenzivní výklad §70 SZ a tedy pro které nelze dovozovat přechod aktivní legitimace jiných SZ neupravených nároků. K této argumentaci nemá ani Ústavní soud co dodat.
Právě tak nepovažuje Ústavní soud za případnou - v řízení o ústavní stížnosti týkající se rozhodnutí obecných soudů podle zákona č. 82/1998 Sb. - argumentaci týkající se délky stavebního řízení, která se meritorně týká věci jiné; jí proto svědčí postup a případné použití prostředků ochrany práva v jiném řízení.
Ústavní soud - pokud jde o náklady řízení - nemá důvod zpochybňovat stěžovatelkou připomenutou vlastní konstantní judikaturu v této oblasti. Nemůže však přisvědčit stěžovatelčině argumentaci speciální skutkovou podstatou náhrady škody, neboť v souzené věci to byla právě stěžovatelka, která podala žalobu předčasně, neprokázala naplnění předpokladů stanovených zákonem č. 82/1998 Sb. a oběma soudům nezbylo než postupovat způsobem výše uvedeným a jimi také dostatečně odůvodněným. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani stěžovatelčino tvrzení, že "uplatňuje základní právo na uhrazení náhrady škody" a kritika toho, že státní orgán a orgán VÚ byly zastoupeny advokátem. Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že to byla právě stěžovatelka, která výše právě připomenutou předčasnou a podmínkám zákona č. 82/1998 Sb. neodpovídající cestou o náhradu škody usilovala. Současně Ústavní soud připomíná, že nelze generelně (a to ani s odkazem na judikaturu správních soudů) vylučovat možnost zastoupení veřejnoprávních subjektů (státních orgánů, orgánů samosprávy) právním zástupcem (advokátem); to platí především za situace, kdy věcná působnost resortu není meritu věci identická či blízká. Ústavní soud proto v celém právě uvedeném kontextu považuje stěžovatelčinu argumentaci za lichou a nepřesvědčivou.
Ústavní soud uzavírá, že mezi zjištěním obecných soudů a právními závěry z něj vyvozenými nelze shledat extrémní rozpor (ve smyslu ustálené judikatury) a nejde ani o postup svévolný. Obecné soudy srozumitelně a jasně uvádějí důvody, které je k jejich závěru vedly. Jejich argumentace je logická, jasná, přesvědčivá a tedy i z ústavněprávního hlediska plně akceptovatelná.
Za tohoto stavu Ústavní soud dospěl k závěru, že napadeným rozhodnutím Městského soudu v Praze základní práva a svobody stěžovatelky, jichž se dovolává, zjevně porušeny nebyly.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 31. října 2011
Ivana Janů, v. r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu