ECLI:CZ:US:2011:1.US.504.10.1
sp. zn. I. ÚS 504/10
Nález
Nález Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Františka Duchoně - ze dne 21. března 2011 sp. zn. I. ÚS 504/10 ve věci ústavní stížnosti VIKTORIAPLAY, a. s., proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2009 č. j. 8 Afs 72/2009-97, vydanému ve věci platebních výměrům, kterými byla stěžovatelce vyměřena daň z přidané hodnoty, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Krajského soudu v Ústí nad Labem, Finančního ředitelství v Ústí nad Labem a Finančního úřadu v Liberci jako vedlejších účastníků řízení.
Výrok
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavnímu soudu byla ve lhůtě určené ustanovením §72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") doručena ústavní stížnost proti v záhlaví citovanému rozhodnutí.
V ní stěžovatelka napadla v záhlaví uvedené rozhodnutí. Uvedla, že tímto rozhodnutím porušil Nejvyšší správní soud její základní právo na řádný a spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na to, aby jí povinnosti byly ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 Listiny), a zároveň právo na to, aby jí daně byly ukládány jen na základě zákona (čl. 11 Listiny).
II.
Ústavní soud si vyžádal příslušný spis, z něhož se podává zejména následující. Stěžovatelka uplatnila v daňovém řízení nárok osvobození od daně z přidané hodnoty s nárokem na nadměrný odpočet daně z přidané hodnoty za zdaňovací období leden 2008 až říjen 2008. Orgány veřejné moci jí tento nárok nepřiznaly, protože jinak posoudily důsledky derogačního ustanovení §113 písm. b) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty.
Konkrétně Finanční úřad v Liberci na základě výsledku provedeného vytýkacího řízení platebními výměry ze dne 10. 10. 2008 č. j. 209403/08/192913/7059, č. j. 209424/08/192913/7059, č. j. 209534/08/192913/7059, ze dne 22. 10. 2008 č. j. 214933/08/192913/7059, č. j. 214941/08/192913/7059, č. j. 215032/08/192913/7059, č. j. 215087/08/192913/7059, ze dne 5. 11. 2008 č. j. 225695/08/192913/7059, ze dne 8. 12. 2008 č. j. 239200/08/192913507059 a ze dne 19. 12. 2008 č. j. 242805/08/192913507059 vyměřil stěžovatelce daň z přidané hodnoty za zdaňovací období leden 2008 ve výši 143 760 Kč, za zdaňovací období únor 2008 ve výši 153 402 Kč, za zdaňovací období březen 2008 ve výši 65 977 Kč, za zdaňovací období duben 2008 ve výši 60 797 Kč, za zdaňovací období květen 2008 ve výši 254 737 Kč, za zdaňovací období červen 2008 ve výši 207 205 Kč, za zdaňovací období červenec 2008 ve výši 109 958 Kč, za zdaňovací období srpen 2008 ve výši 226 710 Kč, za zdaňovací období září 2008 ve výši 4 438 Kč a za zdaňovací období říjen 2008 ve výši 639 071 Kč.
Finanční ředitelství v Ústí nad Labem rozhodnutími (dále též jen "finanční ředitelství") ze dne 27. 2. 2009 č. j. 2647/09-1300-506934, č. j. 2648/09-1300-506934, č. j. 2649/09-1300-506934, č. j. 2650/09-1300-506934, č. j. 2651/09-1300-506934, č. j. 2652/09 1300-506934, č. j. 2653/09-1300-506934, č. j. 2654/09-1300-506934 a ze dne 26. 3. 2009 č. j. 3575/09-1300-506934 a č. j. 3576/09-1300-506934 zamítlo odvolání stěžovatelky proti citovaným platebním výměrům. Poukázalo na to, že platné znění zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "ZDPH") takový odpočet daně neumožňuje, neboť právě ustanovení §113 ZDPH jednoznačně vymezovalo platnost ustanovení §51 odst. 1 písm. i) a §68 odst. 10 ZDPH tak, že obě ustanovení ZDPH pozbyla platnosti dnem 31. 12. 2004. Finanční ředitelství zdůraznilo, že změnou ZDPH, provedenou zákonem č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách, sice bylo ustanovení §113 písm. b) ZDPH zrušeno, avšak tato úprava v žádném případě neznamenala, že by se do ZDPH automaticky vrátila původní, nyní již neplatná ustanovení, a to (mimo jiné) ani ustanovení §68 odst. 10 ZDPH, kdy od daně s nárokem na odpočet daně z přidané hodnoty bylo osvobozeno provozování loterií a jiných podobných her. Citovanou novelou ZDPH došlo pouze k úpravě příslušného ustanovení §113 ZDPH.
Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 16. 9. 2009 č. j. 59 Ca 38/2009-60 žalobu proti citovaným rozhodnutím Finančního ředitelství v Ústí nad Labem zamítl jako nedůvodnou. V prvé řadě poukázal na to, že obdobné žaloby stěžovatelky již řešil a jednalo se o skutkově obdobné a právně shodné případy. Doplnil, že "žaloby byly rozsudky podepsaného soudu ze dne 13. 5. 2008, čj. 59 Ca 90/2007-39, a ze dne 8. 7. 2008, čj. 59 Ca 166/2007-33, zamítnuty. Kasační stížnosti proti těmto rozsudkům byly Nejvyšším správním soudem zamítnuty rozsudkem ze dne 31. 12. 2008, čj. 8 Afs 58/2008 - 65. Soud neshledal důvod se od zaujatého právního názoru, podpořeného judikaturou Nejvyššího správního soudu, odklonit.".
Dále krajský soud uvedl, že žalobce provozoval loterie a jiné podobné hry ve smyslu §60 ZDPH. Podle §51 odst. 1 písm. j) ZDPH, ve znění platném pro posuzovaná zdaňovací období, je provozování loterií a jiných podobných her (§60 ZDPH) zařazeno při splnění podmínek stanovených v §52 až 62 ZDPH mezi plnění osvobozená od daně z přidané hodnoty bez nároku na odpočet. Podle §113 ZDPH nabyl §51 odst. 1 písm. j) zákona o DPH účinnosti dnem 1. 1. 2005 a nic na tom nemění ani pozdější novelizace §113 učiněná zákonem č. 109/2006 Sb. Podle §75 odst. 1 ZDPH, ve znění platném od 1. 1. 2005, nemá plátce nárok na uplatnění odpočtu daně u přijatých zdanitelných plnění, která použije k uskutečnění plnění osvobozených od daně bez nároku na odpočet daně uvedených v §51 ZDPH, a to včetně uskutečnění plnění osvobozených od daně bez nároku na odpočet daně v rámci své ekonomické činnosti s místem plnění mimo tuzemsko, pokud tento zákon nestanoví jinak [§72 odst. 2 písm. d) ZDPH]. Krajský soud se ztotožnil s žalovaným Finančním ředitelstvím v Ústí nad Labem, že toto ustanovení jednoznačně omezuje možnost plátce daně, který provozuje loterie a jiné podobné hry ve smyslu §60 ZDPH, tedy uskutečňuje plnění osvobozená od daně bez nároku na odpočet podle §51 odst. 1 písm. j) ZDPH, uplatnit nárok na odpočet daně u přijatých zdanitelných plnění použitých k provozování loterií a jiných podobných her.
K možné aplikaci §68 odst. 10 ZDPH v posuzovaných zdaňovacích obdobích na případ stěžovatelky krajský soud uvedl, že podle citovaného ustanovení bylo od daně s nárokem na odpočet osvobozeno provozování loterií a jiných podobných her (§60 ZDPH), mimo her uvedených v §2 písm. b), e), i), j) a k) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o loteriích"). Toto ustanovení však bylo definitivně zrušeno ke dni 31. 12. 2004, neboť podle §113 písm. b) ZDPH k tomuto dni uvedené ustanovení společně s §51 odst. 1 písm. i) ZDPH pozbylo platnost. Od 1. 1. 2005 zároveň nabyl účinnosti §51 odst. 1 písm. j) ZDPH a provozování loterií a jiných podobných her (§60 ZDPH) bylo od tohoto data zařazeno mezi plnění osvobozená od daně bez nároku na odpočet. Na tom nemůže nic změnit ani znění čl. XVII bodu 2 zákona č. 109/2006 Sb., podle něhož se s účinností od 1. 4. 2006 ZDPH mění tak, že v §113 se na konci písmene a) čárka nahrazuje tečkou, písmeno b) se zrušuje a zároveň se zrušuje označení písmene a). Citované ustanovení v žádném případě nelze vykládat tak, jak se domnívá stěžovatelka, že touto novelizací došlo k obnovení účinnosti §68 odst. 10 ZDPH, neboť toto ustanovení definitivně pozbylo platnosti k 31. 12. 2004.
Nejvyšší správní soud stěžovatelkou podanou kasační stížnost rozsudkem ze dne 30. 11. 2009 č. j. 8 Afs 72/2009-97 zamítl.
Nejvyšší správní soud považoval za podstatné posouzení právní otázky, zda v rozhodných zdaňovacích obdobích bylo provozování loterií a jiných podobných her plněním osvobozeným od daně z přidané hodnoty s nárokem na odpočet či bez nároku na odpočet daně. Sporná je zejména případná aplikace §68 odst. 10 ZDPH na dané případy. V této souvislosti poukázal především na to, že podle §113 ZDPH, ve znění účinném do 31. 3. 2006, nabyl tento zákon účinnosti dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost s výjimkou: a) ustanovení §23 odst. 3, §73 odst. 3 věty poslední a §51 odst. 1 písm. j), která nabyla účinnosti dnem 1. 1. 2005, b) ustanovení §51 odst. 1 písm. i) a §68 odst. 10, která pozbyla platnosti dnem 31. 12. 2004. Podle ustanovení čl. XVII bodu 2 zákona č. 109/2006 Sb., které nabylo účinnosti dne 1. 4. 2006, se ZDPH změnil tak, že v §113 se na konci písmene a) čárka nahradila tečkou, písmeno b) se zrušilo a zároveň se zrušilo označení písmene a).
Nejvyšší správní soud přitakal právnímu názoru krajského soudu a žalovaného Finančního ředitelství v Ústí nad Labem v tom, že provozování loterií a jiných podobných her ve smyslu §60 ZDPH bylo v předmětných zdaňovacích obdobích podle §51 odst. 1 písm. j) ZDPH plněním osvobozeným od daně z přidané hodnoty bez nároku na odpočet daně. Citované ustanovení nabylo v souladu s §113 písm. a) ZDPH účinnosti dnem 1. 1. 2005 a dosud účinnosti podle žádného zákonného ustanovení nepozbylo.
Nejvyšší správní soud dodal, že podle původního znění §68 odst. 10 ZDPH bylo provozování loterií a jiných podobných her (§60 ZDPH), mimo her uvedených v §2 písm. b), e), i), j) a k) zákona loteriích, osvobozeno od daně s nárokem na odpočet. Toto ustanovení však v souladu s §113 písm. b) ZDPH, ve znění účinném do 31. 3. 2006, pozbylo platnosti dnem 1. 12. 2004. Na této skutečnosti ničeho nemění ani fakt, že v souladu s čl. XVII bodem 2 zákona č. 109/2006 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 4. 2006, byl §113 písm. b) ZDPH vypuštěn. Výsledkem tohoto legislativního postupu nemůže být v žádném případě to, že by se do ZDPH vrátila již neplatná (od 31. 12. 2004) ustanovení §51 odst. 1 písm. i) a §68 odst. 10, jak namítla stěžovatelka. Popsanou legislativní změnou došlo pouze k formální úpravě §113 ZDPH tak, že bylo vypuštěno zdánlivě nadbytečné ustanovení písmene b). Nejvyšší správní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že v souladu s §113 písm. b) ZDPH, ve znění účinném do 31. 3. 2006, pozbyl §68 odst. 10 ZDPH platnosti, a tvrzení stěžovatelky, že došlo k pouhému pozastavení účinnosti uvedeného ustanovení, je proto zavádějící. Argumentaci, že bylo-li v důsledku zákona č. 109/2006 Sb. změněno ustanovení §113 ZDPH tak, že bylo vypuštěno pozastavení účinnosti §68 odst. 10 ZDPH, pak toto ustanovení nabylo ke dni 1. 4. 2006 opět účinnosti, proto Nejvyšší správní soud odmítl jako nesprávnou.
Nejvyšší správní soud uzavřel tak, že provozování loterií a jiných podobných her ve smyslu §60 ZDPH bylo v posuzovaných zdaňovacích obdobích v souladu s §51 odst. 1 písm. j) ZDPH plněním osvobozeným od daně z přidané hodnoty bez nároku na odpočet daně. Stěžovatelka neměla podle §75 odst. 1 ZDPH nárok na uplatnění odpočtu daně u přijatých zdanitelných plnění, která použila k uskutečnění plnění osvobozených od daně bez nároku na odpočet daně uvedených v §51 ZDPH. Právní závěry krajského soudu a žalovaného finančního ředitelství jsou proto správné.
Nejvyšší správní soud (pouze pro úplnost) doplnil, že zcela identicky rozhodl ve věcech stěžovatelky rozsudkem ze dne 30. 4. 2009 č. j. 8 Afs 22/2009-77 a rozsudkem ze dne 31. 12. 2008 č. j. 8 Afs 58/2008-65 (www.nssoud.cz). Svůj právní názor dále podrobně rozvedl např. v rozsudku ze dne 17. 4. 2009 č. j. 2 Afs 131/2008-137 (FORTUNA sázková kancelář, a. s.; www.nssoud.cz), na jehož odůvodnění pro stručnost rovněž odkazuje.
III.
Proti uvedeným závěrům podala stěžovatelka ústavní stížnost. Zopakovala v ní argumentaci, již uvedla v řízeních před obecnými soudy, podala poměrně podrobný popis dosavadního průběhu řízení a shrnula i argumentaci správních soudů.
V rámci části ústavní stížnosti věnované ústavněprávní argumentaci stěžovatelka v prvé řadě zopakovala "svůj názor, že bylo-li v důsledku ustanovení zák. č. 109/2006 Sb. změněno ustanovení §113 zák. č. 235/1994 Sb., o dani z přidané hodnoty, tak, že bylo vypuštěno pozastavení účinnosti §68 odst. 10 zák. č. 235/1994 Sb. o dani z přidané hodnoty, pak toto ustanovení nabylo opět ke dni 1. 4. 2006 účinnosti". Stěžovatelka proto (tedy za situace, kdy nesouhlasí s takovou interpretací, podle níž došlo ke zrušení §68 odst. 10 ZDPH), považuje citované platební výměry Finančního úřadu v Liberci za vydané v rozporu se zákonem a povinnost zaplatit vyměřenou daň za rozpornou s čl. 4 a 11 Listiny.
Stěžovatelka má dále (pro případ, že by se Ústavní soud neztotožnil s názorem, že §68 odst. 10 ZDPH nabyl ke dni 1. 4. 2006 opět účinnosti) za to, že daňová povinnost byla uložena v rozporu s čl. 4 a 11 Listiny, neboť "podmínkou závaznosti právní normy je také její srozumitelnost" pro příjemce. Domnívá se, že takovému stavu neodpovídá právní úprava ZDPH v části týkající se nároku na odpočet při osvobození od daně z přidané hodnoty při provozování loterií. Podle stěžovatelky sérií nevhodných ("někdy možná i protiústavních") legislativních zásahů došlo k totálnímu zamlžení předmětné právní úpravy. Stěžovatelka se proto musela uchýlit k teleologickému výkladu při interpretaci čl. XVII bodu 2 zákona č. 109/2006 Sb., neboť zřejmým úmyslem zákonodárce bylo vybrané loterie a hry osvobodit od DPH s nárokem na odpočet.
Stěžovatelka proto navrhla, aby Ústavní soud vydal nález, že se rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2009 č. j. 8 Afs 72/2009-97 zrušuje.
Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto od něho se souhlasem účastníků upustil (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
IV.
Účastníkům řízení i vedlejším účastníkům byl návrh stěžovatelky zaslán k vyjádření. Oba soudy setrvaly na svých názorech, odkázaly na odůvodnění svých rozhodnutí a vyslovily souhlas s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem. Rovněž finanční orgány (tj. Finanční úřad v Liberci a Finanční ředitelství v Ústí nad Labem) shodně vyslovily názor, že Nejvyšší správní soud svým rozhodnutím stěžovatelčina práva zakotvená v čl. 4, 11 a 36 Listiny neporušil, a navrhly zamítnutí nebo odmítnutí ústavní stížnosti. Oba správní orgány rovněž vyslovily souhlas s upuštěním od ústního jednání.
Ústavní soud - vzhledem k tomu, že uvedená vyjádření, která nepřinesla novou či další argumentaci v souzené věci - usoudil, že tato vyjádření není třeba stěžovatelce zasílat k eventuální replice.
V.
Ústavní soud je dle čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") soudním orgánem ochrany ústavnosti. Tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí obecných soudů, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. k posouzení, zda v řízení (a posléze rozhodnutím v něm vydaným) nebyla porušena ústavně zaručená práva účastníků, zda řízení bylo vedeno v souladu s těmito principy a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé.
Z pohledu výše uvedeného Ústavní soud přistoupil k přezkumu napadeného rozhodnutí.
Ústavní soud v prvé řadě uvádí, že by ke sporu vůbec nebylo došlo, kdyby nedocházelo k účelovému využívání možnosti v rámci zákonodárného procesu na půdě Poslanecké sněmovny přednášet k vládním předlohám individuální "poslanecké" pozměňovací návrhy ve druhém čtení; zvláště nepřijatelným je pak takový pozměňovací návrh, který postrádá jakékoli odůvodnění. Při této příležitosti Ústavní soud vyzývá zejména vládu a Parlament, aby přijetím vhodné právní úpravy takovým excesům zabránily.
Jsou-li součástí předestřené otázky některé aspekty platnosti zákona, nelze se vyhnout ani východiskům obecným.
Základním pramenem práva v České republice, zpravidla obsahujícím právní normy, je zákon (viz např. čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, podobně čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny). Zákon však může obsahovat i nenormativní sdělení (např. zákon č. 292/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše). Zákony jako základní právní předpisy s celostátní působností může přijímat toliko Parlament (viz čl. 15 odst. 1 Ústavy). Za okolností a podmínek stanovených v čl. 33 Ústavy může právní předpisy s celostátní působností (zákonná opatření) přijímat Senát.
Existence zákona je imanentně spojena s jeho platností. Nenabude-li či ztratí-li zákon svoji platnost, nezačne, resp. přestane normativně existovat. Má-li být zákon výrazem vůle zákonodárce, pak přijetí zákona je jen jeho formulací a teprve nabytím platnosti je jejím projevením navenek. Jen platný zákon je součástí právního řádu. Platnost zákona nebo zákonného opatření začíná dnem vyhlášení (viz čl. 33 odst. 4 větu za středníkem a čl. 52 Ústavy a ustanovení §3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv), a není-li předem omezena, končí jeho derogací předpisem stejné nebo vyšší právní síly (např. v situaci dle čl. 33 odst. 5 Ústavy zákonné opatření pozbývá platnosti z moci Ústavy). Kvalitativní požadavky na rozsah vyhlášení vyslovil i Ústavní soud s tím, že má jít o zveřejnění (zpravidla) formou otištění, nemůže se však jednat o tzv. registraci, tj. pouhé zveřejnění oznámení o vydání právního předpisu bez textu vlastního předpisu [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 472/01 ze dne 28. 5. 2003 (N 70/30 SbNU 179) a usnesení sp. zn. I. ÚS 422/99 ze dne 8. 12. 1999 (U 75/16 SbNU 393)].
Má-li zákon v přijaté podobě přestat platit, může do platného zákona kromě Parlamentu jako celku (a ten opět jen ve formě zákona) zasáhnout dále sám Senát zákonným opatřením nebo Ústavní soud svým nálezem [viz čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a ustanovení §70 zákona o Ústavním soudu]. Zatímco zákonodárné orgány mohou derogační úkon provést v plné šíři (tj. platný zákon zrušit či jen změnit, resp. doplnit), Ústavní soud může platný právní předpis (nebo jeho část) jen zrušit.
Má-li zákon vyvíjet zamýšlené účinky, nestačí jen, aby byl platný, musí být i účinný. Účinností zákona se tak rozumí způsobilost přivodit vymezené následky, resp. jeho použitelnost na jím upravené právní vztahy. Okamžikem účinnosti počíná jeho závaznost pro adresáty právních norem. Účinnost zákona zpravidla nastává dnem, který je v něm stanoven; jinak účinnost upravuje §3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. Účinnost zákona může předcházet jeho platnosti, jde však o jev nanejvýš nežádoucí, se zvýšeným rizikem ohrožení základních práv a svobod nebo principů zaručených ústavním pořádkem; rozpornost nastává již s obecnou zásadou právní, že právní předpis nesmí být vůči adresátům aplikován dříve, než mají možnost se s jeho obsahem seznámit. K derogaci zákona nedochází dnem platnosti (vyhlášení) zákona nového, ale až dnem jeho účinnosti. Je-li zákon derogován Ústavním soudem, dochází k ní dnem vykonatelnosti vyhlášeného nálezu, resp. dnem, který v nálezu určí (ustanovení §70 odst. 1 in fine zákona o Ústavním soudu).
Kromě obou institutů (platnost a účinnost právního předpisu) je pro praxi významná jeho aplikovatelnost. Aplikovatelným může být předpis i zrušený a neúčinný, a to kupř. z důvodu obsaženého v intertemporální normě. Naopak předpis, který je platný a účinný, může být zcela neaplikovatelný (např. s ohledem na princip aplikační přednosti práva EU).
Ústavní soud doplňuje, že časová lhůta mezi platností a účinností právního předpisu se nazývá legisvakance (legis vacatio), jež slouží k seznámení adresátů s ním, jakož i k vytvoření podmínek pro jeho aplikaci.
VI.
Ústavní stížnost není důvodná.
ZDPH ve svém závěrečném ustanovení [§113 písm. b)] stanovil, že ustanovení §51 odst. 1 písm. i) a §68 odst. 10 pozbývají platnosti dnem 31. prosince 2004. Uplynutím zmíněného dne tak citovaná ustanovení přestala normativně existovat (srov. shora uvedené). Ustanovení §113 písm. b) ZDPH se naplnilo; uplynutím stanoveného okamžiku došlo ke vzniku právní skutečnosti, se kterou byl spjat stanovený následek. Tento následek nastal a vzhledem k tomu, že nikdo neumí zvrátit tok času, nelze předpokládat, že by se "opakoval".
Přijetím zákona č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách, jenž nabyl účinnosti dne 1. 4. 2006 (tj. čl. XVII bod 2 uvedeného zákona) a kterým byl zrušen §113 písm. b) ZDPH, přestalo citované ustanovení ZDPH normativně existovat. Nicméně zákon č. 109/2006 Sb. nijak normativně neupravil následek, ke kterému aplikací ustanovení §113 písm. b) ZDPH již došlo; tento následek tak tedy zůstal zachován. Jinými slovy, chtěl-li by zákonodárce docílit stavu, aby existovala pravidla, jichž se stěžovatelka dovolává, musel by je ve formě zákona výslovně přijmout; tak se tomu však nestalo.
K části ústavní stížnosti, ve které se stěžovatelka vyjadřuje ke srozumitelnosti předmětné právní normy, Ústavní soud v prvé řadě poukazuje na to, že se jedná o námitku novou, která se objevuje až v ústavní stížnosti. Ústavní soud v této souvislosti odkazuje na svou běžnou judikaturu, z níž je dostatečně jasné, že se k takové námitce nepřihlíží. Ústavní soud však v souzené věci navíc zdůrazňuje výše uvedenou argumentaci, jež se týká následku aplikace ustanovení §113 písm. b) ZDPH, který byl z hlediska normativní existence jasný a nezpochybnitelný.
Na tomto místě by Ústavní soud mohl ukončit svou argumentaci, neboť shora uvedeným je jeho výrok plně odůvodněn. Protože však existuje judikatura Ústavního soudu, která se dotýká derogačních ustanovení a důsledků plynoucích z jejich zrušení, je vhodné i v této souzené věci, a to navíc a nad rámec uvedené argumentace, věnovat pozornost dosavadní judikatorní praxi.
VII.
Ústavní soud v minulosti dvakrát došel k závěru, že zrušením derogačního ustanovení nabude platnosti zrušený zákon. To však samo o sobě argumentem ve prospěch stěžovatelky není. Zde je totiž třeba míti na zřeteli, že jediným úkolem Ústavního soudu je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy), do níž patří i ochrana základních práv a svobod garantovaných ústavním pořádkem. K této ochraně je vybaven specifickými prostředky, které nelze klást na roveň oprávněním zákonodárce; je-li Ústavní soud nazýván tzv. negativním zákonodárcem, pak jde toliko o hrubý příměr. Z rozdílného postavení Parlamentu a Ústavního soudu, rozdílných úkolů a záměrů, které plní a sledují, jakož i z rozdílných možností, jak mohou dosáhnout žádoucího cíle, je nutné dovodit, že formálně stejné projevy vůle nemusejí mít stejné právní následky. Namítala-li tedy stěžovatelka, že zrušení derogačního ustanovení zákonodárcem má mít stejné následky jako zrušení derogačního ustanovení Ústavním soudem, je zřejmé, že tomu tak být nemusí. Ústavní soud nyní odhlíží od vadného předpokladu zastávaného stěžovatelkou, že šlo o zrušení "derogačního" ustanovení; šlo o zrušení již naplněného omezení platnosti normy, stanoveného od počátku její existence.
Vysvětlení rozhodovací praxe si zaslouží detailnější exkurs. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře totiž dále dovodil, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu [nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2000 (U 27/19 SbNU 271), nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)].
Ústavní soud připustil posuzování novely právního předpisu v případě, je-li namítána její protiústavnost z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo kvůli nedodržení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 13/05 ze dne 22. 6. 2005 (N 127/37 SbNU 593; 283/2005 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)].
Tento přístup není doktrínou přijímán jednotně: "Každý právní předpis je formálně samostatným projevem vůle orgánu veřejné moci jakožto normotvůrce. Je jím tedy jak předpis ,původní', tak i každý pozdější právní předpis, jímž se původní předpis jakýmkoliv způsobem mění (doplňují se nová ustanovení, dosavadní ustanovení se zrušují nebo nahrazují ustanoveními s odlišným obsahem). ... Návrhem na zrušení jednotlivého ustanovení právního předpisu (§64 zákona) má být proto napadána příslušná část toho právního předpisu, který napadené ustanovení do právního řádu vnesl, nikoliv toto ustanovení samo jako formálně implementovaná součást právního předpisu původního." in MIKULE, V., SLÁDEČEK, V. Zákon o Ústavním soudu - komentář a judikatura k Ústavě ČR a Listině základních práv a svobod. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, str. 198-9.
Součástí novelizovaného právního předpisu se nestanou např. některá závěrečná a přechodná ustanovení obsažená v novele, neboť tyto údaje nemusejí mít normativní obsah.
Dospěje-li Ústavní soud po provedeném řízení o abstraktní kontrole norem k závěru, že napadený - platný a účinný - zákon nebo jeho část je v rozporu s ústavním pořádkem, je oprávněn jej zrušit; takový nález má ve zrušovací části výroku konstitutivní charakter. Ústavní soud dále dovodil, že v řízení o konkrétní kontrole norem, tj. v řízení o souladu právního předpisu s ústavním pořádkem, jež bylo zahájeno k návrhu obecného soudu jako důsledek řešení konkrétní věci (ustanovení §64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) nebo v souvislosti s ústavní stížností k návrhu fyzické či právnické osoby tvrdící, že aplikací napadené normy byla dotčena ve svých základních právech a svobodách [ustanovení §64 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu], může být přezkoumáván i zákon již neúčinný, resp. neplatný, neboť z něj v rozhodné době plynuly adresátům práva a povinnosti, jež se později staly předmětem sporu (řízení před soudy), a otázku ústavní konformity zákonného podkladu nemůže posoudit obecný soud sám; případný nález pak bude postrádat zrušovací část výroku a bude toliko deklaratorního charakteru [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.) a nález sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.)]. S ohledem na princip zákazu retroaktivity pak Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) připustil posledně uvedený přezkum neomezeně pro vertikální působení základních práv (tedy ve vztahu jednotlivce a státu), neboť zde převáží ochrana základního práva před právní jistotou, naopak pro jejich působení horizontální pak tuto přípustnost omezil na ochranu hodnot, jež spadají do rámce materiálního jádra Ústavy (především čl. 9 odst. 2 Ústavy); ve vztazích jednotlivců navzájem převáží nad případným konstatováním protiústavnosti princip právní jistoty a důvěry v právo.
Co do účinků derogace zrušujícího ustanovení provedené Ústavním soudem byl zprvu zastáván názor (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 5/94 ze dne 30. 11. 1994, N 59/2 SbNU 155; 8/1995 Sb.), že v důsledku zrušení derogačního ustanovení dojde k "rehabilitaci", "obživnutí" novelou zákona zrušeného ustanovení. V tomto řízení bylo mimo jiné skupinou poslanců napadeno novelizační ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), který zněl "§324 [trestního řádu] se vypouští". V tomto případě nebyla namítána absence normotvorné kompetence nebo nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání tohoto zákona, nýbrž protiústavnost, která nastala v důsledku zrušení ustanovení §324 trestního řádu.
Posléze však Ústavní soud vyjádřil jiný právní názor (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002, N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), podle něhož "zrušením napadeného protiústavního ustanovení zákona neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním ustanovením zrušeno či změněno. Ústavní soud totiž v řízení o kontrole norem vystupuje jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní předpis toliko derogovat. Proto také zrušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho ,vyřazení' z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou ,ožívání' předpisu již dříve zrušeného. Opačný názor by podle přesvědčení Ústavního soudu mohl vést ke vzniku značné právní nejistoty a k překračování ústavně vymezených kompetencí Ústavního soudu. Proto lze uzavřít, že k "ožívání" dříve zrušeného či změněného právního předpisu v důsledku nálezu Ústavního soudu v uvedeném smyslu by mohlo dojít pouze tehdy, jestliže by to ústavní předpisy přímo umožňovaly (viz např. čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouska).". Na vysloveném názoru setrval i v dalším rozhodnutí (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 6/02 ze dne 27. 11. 2002, N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.), v němž zopakoval, že "... nezbývá Ústavnímu soudu než připomenout svoji ustálenou judikaturu, podle níž zrušením napadeného zákona neožívá zákon dřívější, který byl protiústavním zákonem zrušen či změněn ... I kdyby se Ústavní soud ztotožnil s prezentovaným názorem navrhovatelů a (pouze) z tohoto důvodu zrušil zákon č. 3/2002 Sb., nedošlo by k oživení zákona č. 308/1991 Sb. a pouze by zřejmě nastala objektivní potřeba přijetí zcela nového zákona upravujícího církevní materii.".
Doktrína se k takovému přístupu, kdy by nemělo dojít ke znovuobnovení platnosti zákona, jenž byl zrušen novelou, která byla posléze zrušena nálezem Ústavního soudu, staví nejednoznačně: "[Ani v případě, pokud by Ústavní soud z důvodu protiústavnosti zrušil pouze derogační klauzuli v určitém předpisu], by se automaticky neobnovila platnost zrušeného předpisu, přestože jedním dechem přiznáváme, že v takovém případě by nález Ústavního soudu zřejmě postrádal hlubšího smyslu ...." in ŠIMÍČEK, V. Ústavní stížnost. 3. aktualizované a přepracované vydání. Praha: Linde, 2005, str. 245.
V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.) však Ústavní soud odkázal na svůj předchozí nález sp. zn. Pl. ÚS 5/94 ze dne 30. 11. 1994 (N 59/2 SbNU 155; 8/1995 Sb.) a konstatoval, že "V uvedeném nálezu Ústavní soud zrušil bod 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým byl změněn a doplněn zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád). Bod 198 uvedeného zákona vypustil z trestního řádu ustanovení §324, které upravovalo rozhodování o změně způsobu výkonu trestu. Zmíněná derogace derogačního ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za následek ,rehabilitaci' ustanovení §324 trestního řádu, které je jeho součástí až do těchto dnů. Lze tedy přisvědčit názoru navrhovatele, že zrušením části druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. se obnoví stav založený ustanoveními §879c, 879d a 879e ObčZ.". Ani v tomto případě (stejně jako v řízení sp. zn. Pl. ÚS 5/94) nebyla novela občanského zákoníku napadena z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo pro porušení norem ovládajících legislativní proces, nýbrž z důvodů "ústavně hmotněprávních" (porušení principu ochrany legitimního očekávání, k čemuž došlo přijetím napadené novely občanského zákoníku). Zbývá dodat, že v uvedeném řízení přistoupil Ústavní soud k odložení vykonatelnosti svého derogačního nálezu (jinými slovy, k odložení "účinnosti zrušení" přezkoumávané novely zákona) o několik měsíců, aby poskytl Parlamentu České republiky prostor k přijetí přiměřené právní úpravy, která by rizika spojená s účinky derogačního nálezu Ústavního soudu eliminovala. Parlament však tuto lhůtu nevyužil, v důsledku čehož došlo k naplnění rozhodnutí Ústavního soudu a zrušením části druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. se obnovil stav založený ustanoveními §879c, 879d a 879e občanského zákoníku.
Ústavní soud navíc zdůrazňuje, že v řízení sp. zn. Pl. ÚS 5/94 byl posuzován střet obsahu zákona (důsledek novely) s ústavním pořádkem. Ústavní soud jednoznačně sledoval návrat k původní, ústavně konformní úpravě, neboť "[nebylo] nelze bez dalšího dovodit možnost, aby bylo [rozhodnutí o přeřazení odsouzeného] svěřeno jinému orgánu než soudnímu". Návrat k původní, ústavně souladné úpravě sledoval i nález sp. zn. Pl. ÚS 2/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 35/32 SbNU 331; 278/2004 Sb.). V obou případech byla Ústavním soudem derogována zrušující ustanovení.
V řízení sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (nález ze dne 12. 2. 2002, N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) se sice zmíněné úvahy týkaly derogace zrušujících ustanovení (viz část třetí čl. III zákona č. 217/2000 Sb.), stejně jako v řízeních sp. zn. Pl. ÚS 5/94 a Pl. ÚS 2/02, avšak tyto nebyly nosnými důvody rozhodnutí; těmi naopak byly úvahy k posouzení otázky, zda Senát byl či nebyl oprávněn projednávat a schvalovat též změnu jiných zákonů než zákona o státním rozpočtu, byť tyto změny a změna zákona o státním rozpočtu byly provedeny jediným zákonem.
V řízení sp. zn. Pl. ÚS 6/02 (nález ze dne 27. 11. 2002; N 146/28 SbNU 295; 4/2003 Sb.) byl taktéž posuzován obsahový střet zákona s ústavním pořádkem, avšak (výše) připomenutá úvaha byla míněna jako hypotetický výsledek, komentář, kdyby snad Ústavní soud vyhověl navrhovateli a zrušil celý napadený zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech). Tento návrh však shledal nedůvodným, a proto "se dále zabýval toliko návrhem na zrušení jednotlivých ustanovení zákona č. 3/2002 Sb. resp. návrhem na zrušení některých jejich částí".
Koncepce zvolené Ústavním soudem v řízeních sp. zn. Pl. ÚS 21/01 a Pl. ÚS 6/02 mohly vést k závěru, že k obnově platnosti jednou zrušeného zákona v případě pozdější derogace předpisu, kterým byl původní zákon zrušen, automaticky nedochází, a měla-li být původní právní úprava zachována, pak by (v případě zákona) Parlament musel takovou úpravu - zákon - opět přijmout. K tomuto postupu ze strany Parlamentu ale po řízeních sp. zn. Pl. ÚS 5/94 a sp. zn. Pl. ÚS 2/02 nedošlo. I přesto platí, že zmíněná právní úprava je platná a účinná (viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 755/06 ze dne 20. 11. 2007; dostupné na http://nalus.usoud.cz).
V právním řádu České republiky pak není výslovné úpravy, která by předjímala znovunabytí platnosti jednou zrušeného zákona, mělo-li by být obnovení platnosti spjato s projevem vůle jiného státního orgánu než Parlamentu; obecně je proto nutné vycházet z toho, že jednou zrušený zákon bez jeho opětovné vůle směřující k obnovení platnosti a účinnosti zákona tyto vlastnosti znovu nabýt nemůže. Z této zásady však Ústavní soud učinil nutnou výjimku, která však i v této otázce respektuje svrchovanost Parlamentu. Jak z rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 2/02 plyne, Ústavní soud poskytl Parlamentu čas, aby otázky upravené zákonem, jenž byl posléze protiústavním zákonem zrušen, znovu posoudil a přijal přiměřenou právní úpravu, která bude respektovat základní práva a svobody. V citovaném rozhodnutí Ústavní soud předjímal i možnost, že zákonodárce apel strážce ústavnosti nevyslyší, a vzhledem ke specifické situaci - ochraně základního práva vzešlého z legitimního očekávání - stanovil další právní následky svého rozhodnutí. Ústavní soud se nemýlil. Parlament se zpronevěřil ústavnímu pořádku, neboť neučinil - ač byl jako každý jiný státní orgán povinen - žádný krok k tomu, aby zajistil garanci ohrožených základních práv. V daném případě se Parlament proti ústavnímu pořádku prohřešil hned dvakrát.
Lze zobecnit, že Parlament nesmí rezignovat na svoji povinnost chránit základní práva a svobody. Ústavní soud však může předjímat, že zákonodárce této povinnosti nedostojí, a proto je mu otevřen prostor k úvaze, zda v zájmu naplnění svého jediného úkolu - ochrany ústavnosti a základních práv a svobod zaručených ústavním pořádkem - stanoví další následky svého rozhodnutí. Povaha těchto následků se však vždy bude odvíjet od jedinečnosti skutečností, za kterých k řízení před Ústavním soudem došlo, jakož i od charakteru ohroženého (porušeného) základního práva nebo svobody.
V recentních rozhodnutích Ústavní soud preferuje jiný způsob řešení obdobných situací, a to konstatováním, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu, která brání v dodržování základních práv, je protiústavní (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006, N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.).
Ústavní soud proto doplňuje, že pro uvedené případy není zcela vyhovující koncepce zvolená v zákoně o Ústavním soudu, která předpokládá rušení právních předpisů s účinky ex nunc. Nejde jen o otázku akademickou: Může jít o posouzení "existence" zákonů, při jejichž přijímání nebyl dodržen ústavně předepsaný způsob jejich přijetí a vydání, přičemž vzešly z vůle Parlamentu zatížené tak extrémní vadou, že by ve svém důsledku takové zákony měly být považovány za nulitní a nicotné. Za současného stavu však paradoxně mohou vyvíjet zamýšlené účinky, jejichž odstranění pak zatěžuje všechny orgány veřejné moci, v konečných důsledcích pak obecné soudy především.
Jak bylo shora pojednáno, je zřejmé, že Ústavní soud nemohl přistoupit ani na tu argumentaci stěžovatelky, jejímž prostřednictvím byla vedena paralela mezi důsledky vymezenými judikaturou Ústavního soudu v řízeních sp. zn. Pl. ÚS 5/94 a Pl. ÚS 2/02 a důsledkem počinu zákonodárce (viz ustanovení čl. XVII bodu 2 zákona č. 109/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o sociálních službách), a o niž (zejména) opírala své žalobní a posléze stížnostní žádání.
VIII.
Ústavní soud z důvodů shora vymezených ústavní stížnosti podané podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy nevyhověl, a proto dle ustanovení §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu rozhodl nálezem tak, jak ve výroku uvedeno.
Ústavní soud konečně připomíná, že v obdobných věcech již rozhodoval, a to stejně [srov. nález sp. zn. I. ÚS 1696/09 ze dne 8. 2. 2011 (N 13/60 SbNU 127) a nález sp. zn. I. ÚS 1927/09 ze dne 21. 3. 2011 (N 50/60 SbNU 593)].