ECLI:CZ:US:2011:3.US.1556.11.1
sp. zn. III. ÚS 1556/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 11. srpna 2011 v senátě složeném z předsedy Jiřího Muchy (soudce zpravodaj) a soudců Vladimíra Kůrky a Jana Musila mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky J. S., zastoupené JUDr. Hanou Vrbovou, advokátkou v Praze 2, Slavíkova 27, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2011 č. j. 4 As 22/2010-54, rozhodnutí Úřadu městské části Praha 6, Odboru výstavby ze dne 23. 5. 2008 č. j. MCP6 034791/2008, rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, Odboru stavebního ze dne 21. 8. 2008 č. j. S-MHMP 384449/2008/OST/Ja a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2009 č. j. 11 Ca 313/2008-28, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Dne 27. 5. 2011 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatelky J. S., která se domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí správních úřadů a obecných soudů. Ta uvádí, že jí byla rozhodnutím Úřadu městské části Praha 6, Odboru výstavby ze dne 23. 5. 2008 č. j. MCP6 034791/2008 uložena pokuta ve výši 25.000,- Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1.000,- Kč s odůvodněním, že se nedostavila ke kontrolní prohlídce stavby čp. 156, k. ú. Břevnov, Bělohorská 267, Praha 6. Její odvolání bylo zamítnuto citovaným rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy. Její správní žaloba byla zamítnuta rozsudkem Městského soudu v Praze a její kasační stížnost proti tomuto rozsudku následně Nejvyšším správním soudem. Stěžovatelka tvrdí, že těmito rozhodnutími byla porušena její ústavně zaručená práva podle čl. 12 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), když se domnívá, že tak bylo porušeno její ústavně zaručené základní právo na nedotknutelnost obydlí, do kterého není dovoleno vstupovat bez souhlasu toho, kdo v něm bydlí. Výzva ke kontrolní prohlídce stavby čp. 156, k. ú. Břevnov, Bělohorská 267, Praha 6, jejímž je výlučným vlastníkem, obsahovala označení, že schůzka pozvaných ke kontrolní prohlídce se bude konat na místě stavby, tedy v obydlí, přestože dle ustanovení §172 odst. 3 stavebního zákona může do obydlí vstoupit oprávněná úřední osoba, jen pokud je to nezbytné pro ochranu života, zdraví nebo bezpečnosti osob. Tento důvod však nebyl ani v jedné ze zaslaných výzev uveden. Uživatel obydlí je v uvedených případech povinen oprávněné úřední osobě vstup do obydlí umožnit. Toto oprávnění se však v žádném případě podle stěžovatelky nevztahuje na "pozvané". Stěžovatelka dále uvádí, že shora uvedené orgány veřejné správy stěžovatelku nemohou jakkoliv trestat za výkon tohoto práva, a proto pokládá napadená rozhodnutí za nezákonná.
Jako důvod porušení základních práv stěžovatelka uvedla tyto skutečnosti:
a) na výzvy ke kontrolní prohlídce stěžovatelka orgánu státní moci sdělila, že nesouhlasí se vstupem dalších osob do obydlí, které užívá s manželem a dvěma zletilými syny;
b) všechny výzvy ke schůzce na kontrolní prohlídku byly stanoveny na "místě stavby", tedy přímo v obydlí, a nikoliv jak je obvyklé na místě veřejném před stavbou. Dne 23. 5. 2007 a 15. 10. 2007 byla stěžovatelka přes její stanovisko k požadavku prolomení jejího garantovaného práva na nedotknutelnost obydlí opětovně vyzvána k účasti na kontrolní prohlídce s místem určení stavby, tj. jejího obydlí. Ustanovení §172 odst. 3 stavebního zákona stanoví možnost vstupu do obydlí pouze pro orgány stavebního dozoru, a nikoliv pro pozvané osoby. Stanovením místa schůzky na místě stavby tak bylo porušeno její zákonné právo na ochranu obydlí proti dalším osobám. Tak závažný zásah do jednoho ze základních lidských práv lze provést jen z důvodů, které takový zásah opodstatňují, a to včetně jejich nezbytnosti. Dle ustanovení §172 odst. 3 stavebního zákona může do obydlí vstoupit oprávněná úřední osoba, jen pokud je to nezbytné pro ochranu života, zdraví nebo bezpečnosti osob. Tento důvod však nebyl ani v jedné ze zaslaných výzev uveden. Z tohoto hlediska je stěžovatelka přesvědčena, že schůzka ke kontrolní prohlídce na stavbě, a tudíž vstup na stavbu a s tím související udělená pořádková pokuta, jsou v rozporu s čl. 12 odst. 3 Listiny;
c) rozsudkem Nejvyššího správního soudu byla zkrácena práva stěžovatelky na obranu proti nezákonnému zásahu;
d) podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Dle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 11.2009 č. j. 11 Ca 313/2008-28 byla pořádková pokuta uložena za to, že stěžovatelka se opakovaně odmítla zúčastnit kontrolní prohlídky stavby, ač k tomu byla vyzvána, nikoli za to, že neumožnila prohlídku obydlí. Stěžovatelka naopak po celou dobu správního řízení vyvíjela součinnost se stavebním úřadem Městské části Praha 6, kdy reagovala na všechny výzvy (z 18. 4. 2007, 23. 5. 2007 a 15. 10. 2007) tohoto orgánu k provedení kontrolní prohlídky předmětné nemovitosti. Stěžovatelka se řádně omluvila z neúčastí na kontrolní prohlídce dne 5. 6. 2007, na základě výzvy ze dne 23. 5. 2007, z důvodu předem ohlášené pracovní dovolené, což správní úřad též uznal. Na výzvu ze dne 15. 10. 2007 reagovala stěžovatelka dopisem ze dne 20. 10. 2007, ve kterém mimo jiné uvádí, že nedává souhlas se vstupem dalších osob do svého obydlí, ale nicméně neklade další překážky odboru výstavby Městské části Praha 6 k jeho zákonem stanovené činnosti. Proto považuje udělení zmíněné pokuty z důvodu opakované neúčasti na kontrolní prohlídce dotčené nemovitosti za odporující §173 odst. l stavebního zákona, neboť poskytovala součinnost a nevyhýbala se pokynům stavebního úřadu, kdy ke vstupu do obydlí byl oprávněn pouze orgán státní správy a nikoliv další osoby, ač pozvané orgánem státní správy;
e) účast na kontrolní prohlídce by znamenala umožnit vstup do obydlí osobám, kterým dle ustanovení §172 odst. 3 stavebního zákona oprávnění vstupu nevzniklo.
Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas, když rozsudek Nejvyššího správního soudu byl stěžovatelce doručen 30. 3. 2011. Byla podána oprávněnou stěžovatelkou, která je bezprostředně dotčena napadenými rozhodnutími orgánů veřejné moci. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Ústavní stížnost byla shledána přípustnou a Ústavní soud byl k jejímu projednání příslušný, i když z hlediska přípustnosti možných stížnostních důvodů bylo nutno přihlédnout k tomu, že stěžovatelka své námitky vznesla ve správním soudnictví již v roce 2007, aniž se dále bránila proti odmítavému usnesení Městského soudu v Praze.
Na základě ústavní stížnosti, napadených rozhodnutí a dalších materiálů (výzvy, usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 7. 2007 č. j. 9 Ca 196/2007-24 a další) předložených stěžovatelkou, Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Byl přitom veden následujícími úvahami.
Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelce byla rozhodnutím Úřadu městské části Praha 6, Odborem výstavby ze dne 23. 5. 2008 č. j. MCP6 034791/2008 uložena pokuta ve výši 25.000,- Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1.000,- Kč s odůvodněním, že se nedostavila ke kontrolní prohlídce stavby čp. 156, k. ú. Břevnov, Bělohorská 267, Praha 6, jejímž je výlučným vlastníkem. Výzvy k účasti na kontrolní prohlídce byly zaslány opakovaně, a to dne 27. 4. 2007, 5. 6. 2007 a 26. 10. 2007. Ve všech těchto výzvách bylo uvedeno, že kontrolní prohlídka bude konána za účelem prověření stavebních úprav podkroví s tím, že se schůzka přizvaných účastníků bude konat na místě stavby.
Ohledně první výzvy ke kontrolní prohlídce dne 24. 4. 2007 žalobkyně sdělila stavebnímu úřadu, že výzvu považuje za bezpředmětnou a ke kontrolní prohlídce se nedostavila. Výzvou ze dne 23. 5. 2007 č. j. MCP6 034726/2007 byl proto stanoven nový termín kontrolní prohlídky, s poučením o obsahu §132, §154 odst. 1 písm. c) a §172 stavebního zákona, s důsledkem možnosti uložení pořádkové pokuty podle §173 odst. 1 stavebního zákona, a o tom, že výzvu lze považovat za předvolání podle §59 správního řádu.
Na to stěžovatelka podala 28. 5. 2007 žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu u Městského soudu v Praze, jíž se bránila proti výzvě k provedení kontrolní prohlídky, která se měla konat 27. 4. 2007, s poukazem na porušení §172 odst. 3 zákona č. 83/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon"). Tato žaloba byla odmítnuta a stěžovatelka již dále v řízení nepokračovala. Tuto skutečnost však Ústavní soud nepovažoval za důvod pro odmítnutí ústavní stížnosti s ohledem na to, že za její základ vzal námitku neposkytnutí soudní ochrany za strany Nejvyššího správního soudu při přezkumu uložení pořádkové pokuty.
Dne 29. 5. 2007 stěžovatelka sdělila, že na den konání kontrolní prohlídky dne 5. 6. 2007 má již zaplacený rekreační pobyt. Proto jí byla zaslána dne 15. 10. 2007 výzva k účasti na nové kontrolní prohlídce, kterou převzala dne 18. 10. 2007. Dne 23. 10. 2007 stěžovatelka opět sdělila, že se nařízené kontrolní prohlídky dne 26. 10. 2007 nezúčastní, nehodlá ji umožnit, nemíní umožnit vstup na pozemek a na stavbu z výše uvedených důvodů. Stavebnímu orgánu poskytla místo toho písemné vysvětlení ohledně důvodů odmítání prohlídky předmětné stavby. Toto vysvětlení nebylo možno považovat na postačující, což odůvodnil ve svém rozsudku i Nejvyšší správní soud. Stavební úřad proto rozhodl, že stěžovatelka se opakovaně neúčastní kontrolní prohlídky, a tím znemožňuje její provedení přes opakované výzvy, upozornění a poučení. Byla jí proto uložena pořádková pokuta.
Ústavní soud po posouzení všech okolností případu dospěl k závěru, že rozsudek Nejvyššího správního soudu, kterým byla zamítnuta kasační stížnost stěžovatelky, splňuje požadavky na rozhodnutí vydané v řádném soudním řízení, když v jeho obsáhlém odůvodnění jsou zhodnoceny a přezkoumány všechny podstatné okolnosti skutkové i právní z hlediska požadavků soudního řádu správního pro řízení o kasační stížnosti. Ze stavebního zákona (§132, §133, §154, §172 a §173) vyvodil Nejvyšší správní soud odpovídající právní závěry, které by bylo možno za takového stavu zpochybnit jen tím, že by byla za neústavní prohlášena právě tato právní úprava. Základní právo (svoboda) podle čl. 12. odst. 3 Listiny lze omezit za podmínek stanovených zákonem (zde stavební zákon), což Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí přiléhavě zdůvodnil z hlediska jednotlivých pravidel provádění kontrolní prohlídky (§132, §133 a §154 stavebního zákona). Stěžovatelka má za to, že svou neúčastí mohla prohlídce zabránit, právě to je však v rozporu se stavebním zákonem, neboť podle §154 odst. 1 písm. c stavebního zákona je vlastník stavby povinen umožnit kontrolní prohlídku stavby, a pokud tomu nebrání vážné důvody, této prohlídky se zúčastnit. Stěžovatelka tak směšuje povinnost umožnit prohlídku stavby (platí vždy) s povinností se této prohlídky zúčastnit (omlouvají vážné důvody), stejně tak směšuje podmínky provedení prohlídky a podmínky vstupu do obydlí (k tomu níže). Ústavní soud nepovažuje za možný způsob náhradního splnění těchto zákonných podmínek to, že stěžovatelka stavebnímu úřadu sdělí, že se může dívat "přes oplocení, neboť je z drátěného pletiva" nebo "od sousedky", popř. že zašle zobrazení stavby zvenku.
Ústavní soud se zaměřil i na otázku proporcionality možného zásahu do postavení stěžovatelky. Dospěl přitom k závěru, že kontrolní prohlídka měla přispět k ověření nebo vyvrácení podezření o údajném provozování podnikatelské činnosti v objektu určeném k bydlení a o údajné realizaci stavebních úprav bez udělení příslušného povolení, když dokumenty zaslané stěžovatelkou stavebnímu úřadu evidentně pro vyjasnění těchto panujících podezření nemohly stačit, neboť z nich nebylo možné přesně zjistit stávající podobu stavby a způsob jejího současného využití. Jak vyplývá z odůvodnění rozhodnutí o pořádkové pokutě, po zmařené kontrolní prohlídce ze dne 26. 10. 2007 stavební úřad provedl vizuální prohlídku stavby z ulice, při níž zjistil, že v úrovni podkroví byla osazena střešní okna na východní a západní straně domu, což je podle něho v rozporu s dokumentací archivovanou na odboru výstavby (protokol č. j. MCP6 069117/2007). Z fotografie pozemku u rodinného domu stěžovatelky, která taktéž tvoří součást správního spisu, je dále patrno, že se na něm nachází několik motorových vozidel. Proto nelze nařízení kontrolní prohlídky považovat na neúměrný zásah do práv stěžovatelky, nýbrž za zásah, který je založen na zákonu, je potřebný a slouží k dosažení účelu prohlídky.
To, že stěžovatelka se stavebním úřadem korespondovala, mohlo být zohledněno při stanovení výše pokuty, avšak nemohlo to zajistit účel nařízené kontrolní prohlídky. Ústavní soud se však výší pokuty zabýval, i když stěžovatelka na rozdíl od předchozích řízení napadá pouze samotné uložení pokuty. I v tomto případě však musel nutně konstatovat, že samotné hodnocení výše pokuty může být předmětem zásahu Ústavního soudu pouze výjimečně. Především ale vzal v úvahu tu okolnost, že i v tomto případě své závěry Nejvyšší správní soud přiléhavě zdůvodnil, když poukázal na ustanovení §78 odst. 2 soudního řádu správního. Ústavní soud zde vychází z toho, že výše pokuty může být zpochybněna, avšak to by z hlediska stěžovatelky znamenalo pochopitelně nejen nutnost uplatnění takové námitky v předchozím řízení před obecnými soudy (což se nestalo), nýbrž i nutnost uznání důvodnosti samotného uložení této pokuty, co se jejího základu týče. To však stěžovatelka v ústavní stížnosti popírá.
Ústavní soud tak nezjistil porušení zásad práva na soudní ochranu obecně, ani domovní svobody zvláště. Konstatuje, že k namítanému porušení čl. 12 odst. 3 Listiny v tomto případě nemohlo dojít již proto, že kontrolní prohlídka stavby neproběhla, takže není možné spekulovat o tom, jaký by měla průběh a jak by případně - přes vznesené námitky přítomné stěžovatelky - zasáhla do jejího práva na nedotknutelnost obydlí. To se týká i námitky ohledně smyslu §172 odst. 3 stavebního zákona, kde ovšem stěžovatelka obecné požadavky na kontrolní prohlídku pozemku a stavby zaměňuje s přísnějšími požadavky obecné úpravy vstupu do obydlí s vědomím či bez vědomí vlastníka. Ty se váží právě na čl. 12 odst. 3 Listiny, který umožňuje tzv. jiný zásah do nedotknutelnosti obydlí v rozsahu daném tím, zda je obydlí rovněž používáno k podnikání nebo jiné hospodářské činnosti. Teprve v průběhu takové prohlídky by mohlo hypoteticky dojít k takovému neústavnímu zásahu, řízení však do této fáze nedospělo. Z hlediska otázky, zda již výzva k umožnění prohlídky stavby je neústavní, dospěl k závěru, že v tomto konkrétním případě bylo možno tuto otázku řešit již v roce 2007 přezkumem rozhodnutí Městského soudu v Praze. V tomto řízení stěžovatelka opakuje argumenty, které již před soudem vznesla v roce 2007 a které dále neuplatnila v souladu s pravidly zákona o Ústavním soudu. Zde mohla být dána odpověď na otázku, zda samotná výzva k účasti na kontrolní prohlídce může být zásahem do ústavně zaručeného práva stěžovatelky. Proto by byla ústavní stížnost v této části nepřípustná, předmětem tohoto řízení je však ústavnost soudního přezkumu udělení pořádkové pokuty.
Co se týče námitky účasti "pozvaných" osob, kterou nepovažuje stěžovatelka za možnou bez jí daného souhlasu, je znovu třeba uvést zmíněnou záměnu námitek proti kontrolní prohlídce pozemku a stavby a podmínek vstupu úřední osoby do obydlí. Navíc zde stavební zákon, a v souladu s ním i výzva, používají obratu úřední osobou "přizvané" osoby (§173 odst. 4 a 5 stavebního zákona). Stavební zákon přitom jejich účast za stanovených podmínek umožňuje, aniž to (stejně jako provedení samotné prohlídky) váže na souhlas vlastníka kontrolované stavby. Jinak by mohl být zmařen vlastní účel takové prohlídky. S ohledem na to, že taková prohlídka se neuskutečnila, není třeba spekulovat o možné proporcionalitě zásahu, s ohledem na to, kdo byl konkrétně přizván.
Konečně k obecné námitce porušení ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny Ústavní soud odkazuje na vývody učiněné výše, neboť z nich vyplývá, že stavební úřad z hlediska ústavního postupoval jako orgán příslušný [§132 odst. 2 písm. a), §133 odst. 2 písm. f) stavebního zákona], v případě a v mezích stanovených stavebním zákonem, tedy za podmínek čl. 2 odst. 2 Listiny, a vyžadoval od stěžovatelky plnění povinností stanovených v §154 odst. 2 písm. c) stavebního zákona. Spor v této fázi, kdy ke kontrolní prohlídce stavby nedošlo, mohl být veden jen o to, zda stavebním zákonem uložené povinnosti jsou v souladu s ústavním pořádkem a zda jsou vymezeny řádně podle pravidel čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny. Zde však stěžovatelka nevznesla žádné námitky, popř. požadavek zrušení aplikovaných ustanovení stavebního zákona, resp. přestupkového zákona. Co se týče třetí podmínky uplatnění státní moci stavebním úřadem, tedy požadavku na legalitu způsobu uplatnění státní moci podle čl. 2 odst. 2 Listiny, tzn. dodržení pravidel kontrolní prohlídky podle stavebního zákona, nebylo možno tento aspekt hodnotit, když k vlastnímu provedení kontrolní prohlídky fakticky nedošlo.
Proto Ústavní soud posoudil ústavní stížnost stěžovatelky jako návrh zjevně neopodstatněný a podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jej mimo ústní jednání usnesením odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 11. srpna 2011
Jiří Mucha
předseda senátu Ústavního soudu